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摘要 在请求责令行政机关履行法定职责的案件中，有时行政机关尚存裁量与判断的空间，此时法院不宜按一般不履行法定职责案作出裁判。本文以马贵平要求沂源县人社局、沂源县社保处履行征缴养老保险费法定职责案为例，提出了此类案件应判决责令行政机关对原告的请求重新作出处理，同时指出解决纠纷的具体途径，并就如何从源头上减少或杜绝纠纷的发生作了进一步探讨。
关键词 不履行 法定职责 行政条件
中图分类号：D920.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.309
一、据以讨論的案例
（一）基本案情
2006年12月18日通过中国农业银行山东省分行，石桥供销社作为缴款人缴纳了原告马贵平的养老保险费。同日被告沂源县社会劳动保险事业处（以下简称“沂源县社保处”）向原告核发了养老保险费缴费手册，办理退休手续，原告开始领取退休金。后原告以“石桥供销社作为缴款人缴纳的养老保险费是其实际垫支”为由，向沂源县人民法院提起了民事诉讼。沂源人民法院作出了（2015）源民初字第450号民事裁定书，以原告所诉属社会保险费征缴法律关系、不属于劳动争议为由驳回了原告起诉。后原告向被告沂源人力资源和社会保障局（以下简称“沂源人社局”）、沂源社保处以邮寄的方式提出征收养老保险费书面申请，二行政机关收到申请后均未给予答复。原告遂向人民法院提起了行政诉讼。
（二）具体审判
经审理，法院认为，依据法律规定，被告沂源社保处是社会保险费征收机构，负有社会保险费征收职责。而被告沂源人社局则负有社会保险管理职责。法院对原告要求被告沂源人社局履行养老保险费征收职责的请求依法不予支持。原告庭审中虽然提出要求被告沂源人社局履行监督管理职责的请求，但是要求履行法定职责案件以诉前提出履行申请为前提，故对原告的该请求依法不予支持。被告社保处虽然依法负有社会保险费征收职责，但原告已经办理退休并开始领取养老金，不存在欠缴养老费的情况，且缴款凭证上载明的缴款人为石桥供销社。对在养老保险费是以单位名义缴纳而实际由原告垫支的情况下，被告沂源社保处是否还负有征收保险费的职责问题，被告在这方面还存在判断空间，尚需做进一步的调查再予处理。同时，对于原告的征缴申请，被告沂源社保处负有依法处理并作出明确答复的职责。因而被告社保处应当在查清事实，理清法律关系的基础上慎重作出处理，对原告作出明确答复并说明理由。由此，依照《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款、第六十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第七十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（二）项的规定，判决如下：
一、被告沂源县社会劳动保险事业处对原告马贵平要求履行征收养老保险费法定职责的申请重新作出处理，并于本判决生效后三十日内对原告马贵平作出书面答复。
二、驳回原告马贵平对被告沂源县人力资源和社会保障局的诉讼请求。
二、相关问题的探讨
本案涉及的问题主要有四个：—是法院对此类不履行法定职责案件应判决驳回原告诉讼请求还是责令行政机关在一定期限内重新作出；二是沂源人社局对沂源社保处的上下级之间的监督管理行为是否属于行政诉讼的受案范围；三是原告垫支的养老保险费应通过何种途径得到具体偿还；四是如何防范类似纠纷的再现。
（一）行政机关尚存判断栽量空间的不履行法定职责案件应如何裁判
社会劳动保险事业处是法律规定的负有社会保险费征收的机构。我国《社会保险法》规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足”。故对于存在用人单位未按时足额缴纳社会保险费的情形，应由社保处责令限期缴纳或补足。不过，本案原告已经办理退休手续并开始领取养老金，不存在欠缴养老保险费的情形，且缴款凭证上载明的缴款人为用人单位石桥供销社，亦符合养老保险费应由用人单位缴纳的规定，故法院不宜判决被告责令石桥供销社限期缴纳保险费。但需深思的是本案能否全部（两个被告）判决驳回原告的诉讼请求，笔者认为这样判决同样不妥。理由如下：案中缴款人为石桥供销社的养老保险费实际是由原告自己以单位的名义交纳的，即用人单位未实际向征缴部门缴纳此种保险费。也可以说用人单位没有履行社会保险法规定的相应义务，一直处于违法状态，若简单地驳回原告诉讼请求，则本不应由原告承担的保险费难以得到偿还，不利于职工合法利益的保护，也不符合社会保险法的立法目的。在本案这种复杂的情况下，被告社保处对许多问题还存在判断的空间，尚需做进一步的调查再予处理。故被告社保处应继续查清案件事实、理清法律关系，并在此基础上对原告的请求慎重作出处理，给予原告明确的答复，讲明处理的理由，而非简单地以原告养老金账户上不存在欠缴情况为由予以拒绝。综上，法院判决被告对原告申请重新作出处理并限期对原告作出书面答复较为妥当，有利于纠纷的最终解决。
（二）上、下级行政机关之间的监督管理行为是否属行政诉讼受案范围
我国《社会保险法》第七条第二款规定“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会管理工作，……”，故沂源人社局负有社会保险管理职责。不过，其并不享有社会保险费的征收职责。如前所述，沂源社保处才是社会保险费的征收机构，负有社会保险费的具体征收职责。因此，对原告要求沂源人社局履行养老保险费征收职责的请求，人民法院依法不予支持是正确的。
本案开庭时，原告又对沂源人社局提出了要求履行对下级进行监督管理职责的诉讼请求。我国法律既规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政行为违法的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也规定了其还可以向对行政机关具有监督管理职责的上级行政机关反映，要求上级行政机关依法督促或者作出相应的处理，故本案原告有权向沂源人社局——沂源社保处的上级请求监督下级沂源社保处的工作。不过，上级行政机关对下级行政机关的监督属内部的行政行为。公民、法人或者其他组织对上级行政机关基于内部监督管理职责作出的处理、答复或者不履行对下级行政机关的监督管理职责等不服提起行政诉讼的，一般不符合行政诉讼的起诉条件。本案原告对沂源人社局提出的要求履行对下级部门进行监督管理职责的诉讼请求便不属行政诉讼受案范围。 （三）本案原告垫支的养老保险费应如何从用人单位处得到偿还
《社会保险法》第十二条规定：“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。”故作为用人单位，本案石桥供销社理应按照法律规定的数额向行政机关缴纳养老保险费，以保障职工退休后能够定期和足额领取到养老金。然而，石桥供销社并未使用自己单位的资金来缴纳这部分保险费，却将这笔费用转嫁到职工身上，在原告垫支了费用十年并以各种方式追偿的情况下仍不还款，这显然与法律的基本要求相悖，原告有权索回其垫支的养老保险费。不过，相关追偿途径值得深入研究。
笔者认为，本案原告垫支的养老保险费用可通过沂源人社局对用人单位实施监督检查的方式来实现。我国《社会保险法》第七十七条规定：“县级以上人民政府社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况的监督检查。”故沂源人社局有对石桥供销社是否遵守社会保险法律、法规情况进行监督检查的法定职责。该条规定并未仅将用人单位不缴纳保险费的情况列入监督范围，而是涵盖了用人单位及个人的所有不遵守社会保险法律、法规情况，即只要用人单位或个人有不遵守社会保险法律、法规的情况，社会保险行政部门便有权力、有责任监督检查。本案，石桥供销社有义务按照法律的规定为单位职工自觉缴纳养老保险费，却让职工自己垫交此笔费用，并迟迟不还，显然违反了《社会保险法》第十二条的规定，属不遵守社会保险法律、法规的情况，社会保险部门应将此种行为予以监督检查。具体而言，行政机关并不需要以向用人单位征缴养老保险费的方式来纠正其违法行为（因该笔费用已由原告以单位的名义向征缴单位垫交），而应责令石桥供销社直接将原告代其缴纳的费用归还原告。
（四）如何防范类似本案的养老保险案件发生
本案发生的原因大致有以下三个方面：一是用人单位未能遵守相关法律规定、自觉履行法律义务；二是职工本人疏于维护个人权利，没有防备事后问题；三是行政机关缺乏应有法律意识，监督检查职责落空。为减少或杜绝类似纠纷，应从两个方面加以防范：
1.加强针对用人单位和单位职工的普法工作：
随着我国法律的不断普及，用人单位与职工的法律知识与法律意识逐渐增强。但当下仍有一些单位和职工在这两方面存在欠缺。如本案，《社会保险法》明确规定了用人单位应当按时履行缴纳单位职工养老保险费的法律义务，但用人单位石桥供销社不仅自己不缴纳保险费、让职工垫付费用，且长期拖延，不归还原告垫支的保险费，这说明其履行法律义务方面的意识还很淡薄；职工一方则是未能做好自身权利的保护，即对自己相关行为可能引发争议的情况缺乏清醒的认识。为此，有必要加强对用人单位和单位职工的法律教育与指导工作。一方面要强化用人单位的责任意识，即应让用人单位知晓其履行法律义务的重要性，促使用人单位自觉为职工缴纳社会保险费，对因资金周转不开由职工垫付的费用应及时还上；另一方面要增强单位职工的权利意识，让职工明白哪些费用应当由单位缴纳，若单位暂时资金出现困难，确需职工先行垫支，也应在与单位协商的基础上，由单位向其出具欠条的条件下，将费用交上。如此，即便用人单位与职工之间发生了纠纷，通过民事诉讼就可把问题解决了，而无需像本案原告多次起诉、多方奔走仍不能及時维护合法权益，浪费大量的时间、精力与费用。
2.提高行政机关履行职责和服务群众的意识：
我国法制建设的发展在促进行政机关依法行政等方面起到了积极作用。目前，各级政府的行政机关的治理水平和法治意识均在不断地提高。不过，个别行政机关的履职意识和服务理念仍需继续加强。如本案，我国《社会保险法》第七十七条规定了社会保险行政部门应当对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况进行监督检查，但行政机关却未意识到石桥供销社不亲自为单位职工缴纳养老保险费并长期不还职工垫支的保险费属未遵守法律、法规的情况，应受监督检查。这说明行政机关的依法行政与服务群众的意识有待进一步提高。为此，人民法院可就相关问题向行政机关提出司法建议，使其清楚地知道自身的监督检查职责，明确监督检查的范围，以便更好地依法行政，及时纠正当事人的违法行为。而行政机关自身也应注意提高服务群众意识，对不属自己监督检查范围的情形，也应尽可能从权益受损害的当事人角度去考虑如何解决问题，为打造服务型政府机关形象、促进官民关系和谐多做努力。
关键词 不履行 法定职责 行政条件
中图分类号：D920.5 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.309
一、据以讨論的案例
（一）基本案情
2006年12月18日通过中国农业银行山东省分行，石桥供销社作为缴款人缴纳了原告马贵平的养老保险费。同日被告沂源县社会劳动保险事业处（以下简称“沂源县社保处”）向原告核发了养老保险费缴费手册，办理退休手续，原告开始领取退休金。后原告以“石桥供销社作为缴款人缴纳的养老保险费是其实际垫支”为由，向沂源县人民法院提起了民事诉讼。沂源人民法院作出了（2015）源民初字第450号民事裁定书，以原告所诉属社会保险费征缴法律关系、不属于劳动争议为由驳回了原告起诉。后原告向被告沂源人力资源和社会保障局（以下简称“沂源人社局”）、沂源社保处以邮寄的方式提出征收养老保险费书面申请，二行政机关收到申请后均未给予答复。原告遂向人民法院提起了行政诉讼。
（二）具体审判
经审理，法院认为，依据法律规定，被告沂源社保处是社会保险费征收机构，负有社会保险费征收职责。而被告沂源人社局则负有社会保险管理职责。法院对原告要求被告沂源人社局履行养老保险费征收职责的请求依法不予支持。原告庭审中虽然提出要求被告沂源人社局履行监督管理职责的请求，但是要求履行法定职责案件以诉前提出履行申请为前提，故对原告的该请求依法不予支持。被告社保处虽然依法负有社会保险费征收职责，但原告已经办理退休并开始领取养老金，不存在欠缴养老费的情况，且缴款凭证上载明的缴款人为石桥供销社。对在养老保险费是以单位名义缴纳而实际由原告垫支的情况下，被告沂源社保处是否还负有征收保险费的职责问题，被告在这方面还存在判断空间，尚需做进一步的调查再予处理。同时，对于原告的征缴申请，被告沂源社保处负有依法处理并作出明确答复的职责。因而被告社保处应当在查清事实，理清法律关系的基础上慎重作出处理，对原告作出明确答复并说明理由。由此，依照《中华人民共和国社会保险法》第七条第二款、第六十三条，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条、第七十二条，《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十二条，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十七条第（二）项的规定，判决如下：
一、被告沂源县社会劳动保险事业处对原告马贵平要求履行征收养老保险费法定职责的申请重新作出处理，并于本判决生效后三十日内对原告马贵平作出书面答复。
二、驳回原告马贵平对被告沂源县人力资源和社会保障局的诉讼请求。
二、相关问题的探讨
本案涉及的问题主要有四个：—是法院对此类不履行法定职责案件应判决驳回原告诉讼请求还是责令行政机关在一定期限内重新作出；二是沂源人社局对沂源社保处的上下级之间的监督管理行为是否属于行政诉讼的受案范围；三是原告垫支的养老保险费应通过何种途径得到具体偿还；四是如何防范类似纠纷的再现。
（一）行政机关尚存判断栽量空间的不履行法定职责案件应如何裁判
社会劳动保险事业处是法律规定的负有社会保险费征收的机构。我国《社会保险法》规定：“用人单位未按时足额缴纳社会保险费的，由社会保险费征收机构责令其限期缴纳或者补足”。故对于存在用人单位未按时足额缴纳社会保险费的情形，应由社保处责令限期缴纳或补足。不过，本案原告已经办理退休手续并开始领取养老金，不存在欠缴养老保险费的情形，且缴款凭证上载明的缴款人为用人单位石桥供销社，亦符合养老保险费应由用人单位缴纳的规定，故法院不宜判决被告责令石桥供销社限期缴纳保险费。但需深思的是本案能否全部（两个被告）判决驳回原告的诉讼请求，笔者认为这样判决同样不妥。理由如下：案中缴款人为石桥供销社的养老保险费实际是由原告自己以单位的名义交纳的，即用人单位未实际向征缴部门缴纳此种保险费。也可以说用人单位没有履行社会保险法规定的相应义务，一直处于违法状态，若简单地驳回原告诉讼请求，则本不应由原告承担的保险费难以得到偿还，不利于职工合法利益的保护，也不符合社会保险法的立法目的。在本案这种复杂的情况下，被告社保处对许多问题还存在判断的空间，尚需做进一步的调查再予处理。故被告社保处应继续查清案件事实、理清法律关系，并在此基础上对原告的请求慎重作出处理，给予原告明确的答复，讲明处理的理由，而非简单地以原告养老金账户上不存在欠缴情况为由予以拒绝。综上，法院判决被告对原告申请重新作出处理并限期对原告作出书面答复较为妥当，有利于纠纷的最终解决。
（二）上、下级行政机关之间的监督管理行为是否属行政诉讼受案范围
我国《社会保险法》第七条第二款规定“县级以上地方人民政府社会保险行政部门负责本行政区域的社会管理工作，……”，故沂源人社局负有社会保险管理职责。不过，其并不享有社会保险费的征收职责。如前所述，沂源社保处才是社会保险费的征收机构，负有社会保险费的具体征收职责。因此，对原告要求沂源人社局履行养老保险费征收职责的请求，人民法院依法不予支持是正确的。
本案开庭时，原告又对沂源人社局提出了要求履行对下级进行监督管理职责的诉讼请求。我国法律既规定了公民、法人或者其他组织认为行政机关作出的行政行为违法的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼，也规定了其还可以向对行政机关具有监督管理职责的上级行政机关反映，要求上级行政机关依法督促或者作出相应的处理，故本案原告有权向沂源人社局——沂源社保处的上级请求监督下级沂源社保处的工作。不过，上级行政机关对下级行政机关的监督属内部的行政行为。公民、法人或者其他组织对上级行政机关基于内部监督管理职责作出的处理、答复或者不履行对下级行政机关的监督管理职责等不服提起行政诉讼的，一般不符合行政诉讼的起诉条件。本案原告对沂源人社局提出的要求履行对下级部门进行监督管理职责的诉讼请求便不属行政诉讼受案范围。 （三）本案原告垫支的养老保险费应如何从用人单位处得到偿还
《社会保险法》第十二条规定：“用人单位应当按照国家规定的本单位职工工资总额的比例缴纳基本养老保险费，记入基本养老保险统筹基金。”故作为用人单位，本案石桥供销社理应按照法律规定的数额向行政机关缴纳养老保险费，以保障职工退休后能够定期和足额领取到养老金。然而，石桥供销社并未使用自己单位的资金来缴纳这部分保险费，却将这笔费用转嫁到职工身上，在原告垫支了费用十年并以各种方式追偿的情况下仍不还款，这显然与法律的基本要求相悖，原告有权索回其垫支的养老保险费。不过，相关追偿途径值得深入研究。
笔者认为，本案原告垫支的养老保险费用可通过沂源人社局对用人单位实施监督检查的方式来实现。我国《社会保险法》第七十七条规定：“县级以上人民政府社会保险行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况的监督检查。”故沂源人社局有对石桥供销社是否遵守社会保险法律、法规情况进行监督检查的法定职责。该条规定并未仅将用人单位不缴纳保险费的情况列入监督范围，而是涵盖了用人单位及个人的所有不遵守社会保险法律、法规情况，即只要用人单位或个人有不遵守社会保险法律、法规的情况，社会保险行政部门便有权力、有责任监督检查。本案，石桥供销社有义务按照法律的规定为单位职工自觉缴纳养老保险费，却让职工自己垫交此笔费用，并迟迟不还，显然违反了《社会保险法》第十二条的规定，属不遵守社会保险法律、法规的情况，社会保险部门应将此种行为予以监督检查。具体而言，行政机关并不需要以向用人单位征缴养老保险费的方式来纠正其违法行为（因该笔费用已由原告以单位的名义向征缴单位垫交），而应责令石桥供销社直接将原告代其缴纳的费用归还原告。
（四）如何防范类似本案的养老保险案件发生
本案发生的原因大致有以下三个方面：一是用人单位未能遵守相关法律规定、自觉履行法律义务；二是职工本人疏于维护个人权利，没有防备事后问题；三是行政机关缺乏应有法律意识，监督检查职责落空。为减少或杜绝类似纠纷，应从两个方面加以防范：
1.加强针对用人单位和单位职工的普法工作：
随着我国法律的不断普及，用人单位与职工的法律知识与法律意识逐渐增强。但当下仍有一些单位和职工在这两方面存在欠缺。如本案，《社会保险法》明确规定了用人单位应当按时履行缴纳单位职工养老保险费的法律义务，但用人单位石桥供销社不仅自己不缴纳保险费、让职工垫付费用，且长期拖延，不归还原告垫支的保险费，这说明其履行法律义务方面的意识还很淡薄；职工一方则是未能做好自身权利的保护，即对自己相关行为可能引发争议的情况缺乏清醒的认识。为此，有必要加强对用人单位和单位职工的法律教育与指导工作。一方面要强化用人单位的责任意识，即应让用人单位知晓其履行法律义务的重要性，促使用人单位自觉为职工缴纳社会保险费，对因资金周转不开由职工垫付的费用应及时还上；另一方面要增强单位职工的权利意识，让职工明白哪些费用应当由单位缴纳，若单位暂时资金出现困难，确需职工先行垫支，也应在与单位协商的基础上，由单位向其出具欠条的条件下，将费用交上。如此，即便用人单位与职工之间发生了纠纷，通过民事诉讼就可把问题解决了，而无需像本案原告多次起诉、多方奔走仍不能及時维护合法权益，浪费大量的时间、精力与费用。
2.提高行政机关履行职责和服务群众的意识：
我国法制建设的发展在促进行政机关依法行政等方面起到了积极作用。目前，各级政府的行政机关的治理水平和法治意识均在不断地提高。不过，个别行政机关的履职意识和服务理念仍需继续加强。如本案，我国《社会保险法》第七十七条规定了社会保险行政部门应当对用人单位和个人遵守社会保险法律、法规情况进行监督检查，但行政机关却未意识到石桥供销社不亲自为单位职工缴纳养老保险费并长期不还职工垫支的保险费属未遵守法律、法规的情况，应受监督检查。这说明行政机关的依法行政与服务群众的意识有待进一步提高。为此，人民法院可就相关问题向行政机关提出司法建议，使其清楚地知道自身的监督检查职责，明确监督检查的范围，以便更好地依法行政，及时纠正当事人的违法行为。而行政机关自身也应注意提高服务群众意识，对不属自己监督检查范围的情形，也应尽可能从权益受损害的当事人角度去考虑如何解决问题，为打造服务型政府机关形象、促进官民关系和谐多做努力。