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摘 要 本文从加强和完善检察机关民事行政检察监督职责的角度出发，以基层检察院民行部门的视角，发现当前民事行政检察建议运用中存在的一些问题和障碍，通过结合修改后《民事诉讼法》以及检察机关在实践中对民事诉讼活动进行法律监督的具体做法，针对性地提出对民事行政检察建议完善的对策。
关键词 基层检察机关 民事行政检察 检察建议
作者简介：胡婧，浙江省湖州市吴兴区人民检察院民行科科员。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-112-02
2013年新《民事诉讼法》及《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的实施，对基层民事行政检察工作在职能范围、工作重心、监督方式、监督效果等方面产生了巨大影响，基层检察机关的民事行政检察工作面临新的要求和挑战。
一、新时期基层民事行政检察工作特点
（一）案件數量总体上升，但具有实际监督价值的比例有所下降
案件受理数量总体呈上升趋势，但从监督结果看，不支持监督申请的案件大幅度上升。因此受案数量虽然上升，但是超过半数案件因申诉理由不成立、实体或程序无实质性瑕疵而不符合监督条件，只能做出不支持监督申请的决定，导致具有实际监督价值的案件数量比例下降，这意味着民事行政检察部门将大量精力消耗于不具有实际监督价值的案件。
（二）监督范围扩大，但民事行政检察职能及工作重心发生转移
依据新民诉法第209条和监督规则第32条规定以及第83条至85条，对生效裁判结果监督案件的受理和作出决定增加了更多更严格的限制，通过数据发现，在办理的对生效裁判监督案件中，符合受案条件的数量和比重也在下滑。而新民诉法增加了检察机关对审判人员违法行为监督和对执行活动监督的职能，进一步扩大了基层检察机关监督范围，由过去单纯的生效裁判结果监督转向对民事诉讼过程的全面监督。由此可以看出，基层检察机关的民事行政检察职能发生了根本性变化，工作重心由原来的生效裁判结果监督逐渐转向审判活动监督和执行监督。
（三）监督方式灵活多元，但民事行政检察监督效率变相降低
检察机关可以根据法院的违法情形程度不同，综合、灵活运用提请抗诉、再审检察建议、检察建议、纠正违法通知等多种监督方式，开展跟踪监督，构建灵活多元的监督格局。但是，当前一种监督方式不被采纳或者无效，再采用另一种监督方式，不仅耗时耗力，而且必须在3个月的期限内办结，使得检察机关的监督效率大打折扣。
（四）监督手段更加丰富，但监督措施缺乏刚性
新民诉法赋予检察机关查阅、调阅、摘录、复制案卷，询问当事人或者案外人，勘验、鉴定和调查核实等更丰富的监督手段。但是，实践中检察机关提出的再审检察建议法院的采纳率极低。基层检察机关唯一具有间接性的刚性监督措施——提请抗诉，因受理条件和上级院审查而受到严格限制，又呈现出基本无案可办的现状。诸如检察建议、纠正违法、建议更换办案人等监督措施因缺乏刚性，而较难产生实际监督效果。因监督措施缺乏刚性，一部分成功化解矛盾的案件大都是检、法院协调的结果，致使检察机关从“监督者”沦为“协调者”的角色，丧失了作为法律监督机关应有的法律地位。
二、新民诉法及民事诉讼监督规则实施后检察建议工作面临的困难
（一）再审检察建议，运行不畅，监督效果欠佳
一是制度性障碍。《民事诉讼法》修改后，再审检察建议的监督对象由普通二审生效裁判转变为被驳回再审申请的生效裁判，这是导致目前再审检察建议运行效果不佳的最主要原因。修改后的《民事诉讼法》虽然规定检察机关有权提出再审检察建议，但对于再审检察建议如何启动再审程序却未作规定，导致部分人民法院以无权自行启动再审程序为由拒绝检察机关的再审检察建议。二是效力保障机制的缺乏。再审检察建议虽然是《民事诉讼法》明确规定的监督方式，但建议最终是否采纳取决于人民法院的态度。再审检察建议要在检察机关履行法律监督职能中发挥作用，在很大程度上依然依赖于被监督者对检察机关的信赖程度和对检察建议内容的认可程度。
（二）审判、执行活动督初见成效，但远未达到预期
一是案源渠道狭窄。受以往司法实践的影响，大部分当事人并不了解检察机关对审行程判活动违法和执行程序违法的监督职能。部分代理律师基于多重顾虑，不会主动提醒当事人向检察机关申请监督。而当事人对诉讼过程、执行程序中的违法情形只有穷尽了向人民法院寻求救济的途径后，才可向检察机关申请监督，进一步限制了诉讼过程、执行程序监督案件来源渠道。二是相关法律配套制度不健全。现行法律规定过于原则，相关规定的可操作性不强。作为检察建议重要配套的调查核实权功效难以发挥，对当事人、案外人以及被调查的审执人员不配合调查的情况，检察机关又缺乏有效的制约手段。
（三）人民法院对检察建议的处理程序不规范
一是人民法院对检察建议的回复程序较为混乱，主要表现为回复形式不规范、审查时限不规范、回复内容不规范等。二是人民法院对再审检察建议的采纳程序不规范，司法实践中人民法院一般不会在再审裁定书上载明是依据再审检察建议启动再审程序，由于法院在再审检察建议启动再审方式上的变通处理，从而也了导致上级法院和检察院在相关案件的统计数据上差距巨大。
（四）检察建议的提出程序与人民法院审查机制的严格程度不对等
实践中，比检察建议效力更强的抗诉案件都无需一律经过检委会研究决定，相反效力较弱被誉为“软监督”的检察建议则配置了更严格的检察机关内控程序，其合理性值得商榷。相对于检察机关内部对检察建议的严格控制，人民法院却缺乏对等的审查机制和文书制发程序，由此也间接消弱了检察建议的监督权威。
三、解决当前困境的对策建议
（一）深挖现有的案源潜力 基层民事行政检察部门要在贯彻落实“受审分离”规定的基础上，加强与控告申诉部门的协调联动，提高控申部门准确适用民事诉讼监督案件受理条件的能力；要树立线索发现意识，善于从裁判结果案件审查办理过程中发现审判程序中违法情形和审执人员违法行为线索，对于原案确实存在审判活动违法情形的，可以按检察机关依职权发现程序重新受理后，依法提出检察建议；要建立民事监督案件的逆向审查机制，树立全方位监督理念，重点针对已被查处的审执人员以往办理的案件，依职权启动审查程序，努力實现“查处一案、监督一片”的监督目标。
（二）加大宣传力度
民事行政检察宣传工作滞后是制约检察建议工作开展的重要瓶颈之一。基层民事行政检察部门需深入开展专项宣传活动，着力提升民事行政检察工作与民事诉讼监督检察建议在人民群众中的知晓度和认同感；要注意宣传工作的针对性，利用定点宣讲、与律师事务所建立定期联系制度、到法院立案大厅设立民事行政检察宣传牌、在报社、电视台、广播电台等新闻媒体开设专栏等方式，提高宣传工作的实效性。
（三）加强说理性和规范化建设
检察建议质量不高、自身运行不规范，将大大减损检察建议的监督权威。要改变这一状况，一是要坚持把再审检察建议案件作为“准抗诉”案件办理，严把再审检察建议“质量关”。二是要增强检察建议的说理性，从检察机关法律监督者的角度出发，对案件事实的叙述力求客观，对证据的分析力求透彻，对依据的法律法规、司法解释力求准确全面，法律思维逻辑严密。三是加强检察建议适用的规范化和制度化建设。要规范检察建议的审查程序、案件讨论程序、审批程序、文书格式、档案标准等，研究建立以检察建议办案规模与监督实效并重的体系。
（四）优化效力保障机制
一方面，适时开展跟进监督，综合运用监督规则和相关司法解释赋予的跟进监督手段，对人民法院有错不纠正或超期不予回复、审判或执行人员存在违法行为等问题分别采取相应的监督手段。另一方面，充分发挥检察权的整体效能，树立起“检察一盘棋”的思想，在检察长的统一领导下，综合运用包括案管、侦监、反贪、渎侦、控告、检察技术、司法警察在内的各类检察权，在各个职能部门之间形成配合联动的工作机制。把办理民事行政检察监督案件与发现、查办司法不公背后的司法腐败犯罪结合起来，解决好民事诉讼监督检察建议效力偏弱的问题。
（五）加强民事行政检察队伍建设
基层民事行政检察部门应当积极采取充实、调整、引进等办法，将具有较强民商事、行政法律专业功底的人员和具有一定调查侦查工作经验的人员，充实到民事行政检察工作一线，逐步配齐、配强民事行政检察办案力量；积极开展民事行政检察人员的分级分类培训，通过举办业务竞赛，举行优秀法律文书和精品案例评选，实行多岗位锻炼等方式，不断提高民事行政检察人员的专业素质和执法能力；加强与兄弟院民事行政检察部门之间的协调沟通，着眼于实战相互学习、借鉴，取长补短，促进共同提高。
参考文献：
[1]马钦承.加强民事行政再审检察建议的对策思考.法制与经济（第239期）.2010（5）.
关键词 基层检察机关 民事行政检察 检察建议
作者简介：胡婧，浙江省湖州市吴兴区人民检察院民行科科员。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）06-112-02
2013年新《民事诉讼法》及《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》的实施，对基层民事行政检察工作在职能范围、工作重心、监督方式、监督效果等方面产生了巨大影响，基层检察机关的民事行政检察工作面临新的要求和挑战。
一、新时期基层民事行政检察工作特点
（一）案件數量总体上升，但具有实际监督价值的比例有所下降
案件受理数量总体呈上升趋势，但从监督结果看，不支持监督申请的案件大幅度上升。因此受案数量虽然上升，但是超过半数案件因申诉理由不成立、实体或程序无实质性瑕疵而不符合监督条件，只能做出不支持监督申请的决定，导致具有实际监督价值的案件数量比例下降，这意味着民事行政检察部门将大量精力消耗于不具有实际监督价值的案件。
（二）监督范围扩大，但民事行政检察职能及工作重心发生转移
依据新民诉法第209条和监督规则第32条规定以及第83条至85条，对生效裁判结果监督案件的受理和作出决定增加了更多更严格的限制，通过数据发现，在办理的对生效裁判监督案件中，符合受案条件的数量和比重也在下滑。而新民诉法增加了检察机关对审判人员违法行为监督和对执行活动监督的职能，进一步扩大了基层检察机关监督范围，由过去单纯的生效裁判结果监督转向对民事诉讼过程的全面监督。由此可以看出，基层检察机关的民事行政检察职能发生了根本性变化，工作重心由原来的生效裁判结果监督逐渐转向审判活动监督和执行监督。
（三）监督方式灵活多元，但民事行政检察监督效率变相降低
检察机关可以根据法院的违法情形程度不同，综合、灵活运用提请抗诉、再审检察建议、检察建议、纠正违法通知等多种监督方式，开展跟踪监督，构建灵活多元的监督格局。但是，当前一种监督方式不被采纳或者无效，再采用另一种监督方式，不仅耗时耗力，而且必须在3个月的期限内办结，使得检察机关的监督效率大打折扣。
（四）监督手段更加丰富，但监督措施缺乏刚性
新民诉法赋予检察机关查阅、调阅、摘录、复制案卷，询问当事人或者案外人，勘验、鉴定和调查核实等更丰富的监督手段。但是，实践中检察机关提出的再审检察建议法院的采纳率极低。基层检察机关唯一具有间接性的刚性监督措施——提请抗诉，因受理条件和上级院审查而受到严格限制，又呈现出基本无案可办的现状。诸如检察建议、纠正违法、建议更换办案人等监督措施因缺乏刚性，而较难产生实际监督效果。因监督措施缺乏刚性，一部分成功化解矛盾的案件大都是检、法院协调的结果，致使检察机关从“监督者”沦为“协调者”的角色，丧失了作为法律监督机关应有的法律地位。
二、新民诉法及民事诉讼监督规则实施后检察建议工作面临的困难
（一）再审检察建议，运行不畅，监督效果欠佳
一是制度性障碍。《民事诉讼法》修改后，再审检察建议的监督对象由普通二审生效裁判转变为被驳回再审申请的生效裁判，这是导致目前再审检察建议运行效果不佳的最主要原因。修改后的《民事诉讼法》虽然规定检察机关有权提出再审检察建议，但对于再审检察建议如何启动再审程序却未作规定，导致部分人民法院以无权自行启动再审程序为由拒绝检察机关的再审检察建议。二是效力保障机制的缺乏。再审检察建议虽然是《民事诉讼法》明确规定的监督方式，但建议最终是否采纳取决于人民法院的态度。再审检察建议要在检察机关履行法律监督职能中发挥作用，在很大程度上依然依赖于被监督者对检察机关的信赖程度和对检察建议内容的认可程度。
（二）审判、执行活动督初见成效，但远未达到预期
一是案源渠道狭窄。受以往司法实践的影响，大部分当事人并不了解检察机关对审行程判活动违法和执行程序违法的监督职能。部分代理律师基于多重顾虑，不会主动提醒当事人向检察机关申请监督。而当事人对诉讼过程、执行程序中的违法情形只有穷尽了向人民法院寻求救济的途径后，才可向检察机关申请监督，进一步限制了诉讼过程、执行程序监督案件来源渠道。二是相关法律配套制度不健全。现行法律规定过于原则，相关规定的可操作性不强。作为检察建议重要配套的调查核实权功效难以发挥，对当事人、案外人以及被调查的审执人员不配合调查的情况，检察机关又缺乏有效的制约手段。
（三）人民法院对检察建议的处理程序不规范
一是人民法院对检察建议的回复程序较为混乱，主要表现为回复形式不规范、审查时限不规范、回复内容不规范等。二是人民法院对再审检察建议的采纳程序不规范，司法实践中人民法院一般不会在再审裁定书上载明是依据再审检察建议启动再审程序，由于法院在再审检察建议启动再审方式上的变通处理，从而也了导致上级法院和检察院在相关案件的统计数据上差距巨大。
（四）检察建议的提出程序与人民法院审查机制的严格程度不对等
实践中，比检察建议效力更强的抗诉案件都无需一律经过检委会研究决定，相反效力较弱被誉为“软监督”的检察建议则配置了更严格的检察机关内控程序，其合理性值得商榷。相对于检察机关内部对检察建议的严格控制，人民法院却缺乏对等的审查机制和文书制发程序，由此也间接消弱了检察建议的监督权威。
三、解决当前困境的对策建议
（一）深挖现有的案源潜力 基层民事行政检察部门要在贯彻落实“受审分离”规定的基础上，加强与控告申诉部门的协调联动，提高控申部门准确适用民事诉讼监督案件受理条件的能力；要树立线索发现意识，善于从裁判结果案件审查办理过程中发现审判程序中违法情形和审执人员违法行为线索，对于原案确实存在审判活动违法情形的，可以按检察机关依职权发现程序重新受理后，依法提出检察建议；要建立民事监督案件的逆向审查机制，树立全方位监督理念，重点针对已被查处的审执人员以往办理的案件，依职权启动审查程序，努力實现“查处一案、监督一片”的监督目标。
（二）加大宣传力度
民事行政检察宣传工作滞后是制约检察建议工作开展的重要瓶颈之一。基层民事行政检察部门需深入开展专项宣传活动，着力提升民事行政检察工作与民事诉讼监督检察建议在人民群众中的知晓度和认同感；要注意宣传工作的针对性，利用定点宣讲、与律师事务所建立定期联系制度、到法院立案大厅设立民事行政检察宣传牌、在报社、电视台、广播电台等新闻媒体开设专栏等方式，提高宣传工作的实效性。
（三）加强说理性和规范化建设
检察建议质量不高、自身运行不规范，将大大减损检察建议的监督权威。要改变这一状况，一是要坚持把再审检察建议案件作为“准抗诉”案件办理，严把再审检察建议“质量关”。二是要增强检察建议的说理性，从检察机关法律监督者的角度出发，对案件事实的叙述力求客观，对证据的分析力求透彻，对依据的法律法规、司法解释力求准确全面，法律思维逻辑严密。三是加强检察建议适用的规范化和制度化建设。要规范检察建议的审查程序、案件讨论程序、审批程序、文书格式、档案标准等，研究建立以检察建议办案规模与监督实效并重的体系。
（四）优化效力保障机制
一方面，适时开展跟进监督，综合运用监督规则和相关司法解释赋予的跟进监督手段，对人民法院有错不纠正或超期不予回复、审判或执行人员存在违法行为等问题分别采取相应的监督手段。另一方面，充分发挥检察权的整体效能，树立起“检察一盘棋”的思想，在检察长的统一领导下，综合运用包括案管、侦监、反贪、渎侦、控告、检察技术、司法警察在内的各类检察权，在各个职能部门之间形成配合联动的工作机制。把办理民事行政检察监督案件与发现、查办司法不公背后的司法腐败犯罪结合起来，解决好民事诉讼监督检察建议效力偏弱的问题。
（五）加强民事行政检察队伍建设
基层民事行政检察部门应当积极采取充实、调整、引进等办法，将具有较强民商事、行政法律专业功底的人员和具有一定调查侦查工作经验的人员，充实到民事行政检察工作一线，逐步配齐、配强民事行政检察办案力量；积极开展民事行政检察人员的分级分类培训，通过举办业务竞赛，举行优秀法律文书和精品案例评选，实行多岗位锻炼等方式，不断提高民事行政检察人员的专业素质和执法能力；加强与兄弟院民事行政检察部门之间的协调沟通，着眼于实战相互学习、借鉴，取长补短，促进共同提高。
参考文献：
[1]马钦承.加强民事行政再审检察建议的对策思考.法制与经济（第239期）.2010（5）.