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[摘要]随着《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》与《国务院关于当前发展学前教育的基本意见》的颁布施行，可以预见学前教育必将在全国掀起新一轮的大发展，但要实现国家宏观政策在基层地方的落实还需要进一步明确目标、细化政策。目前很多地方政府提出“以公办幼儿园为主，以公办教师为主，以公共财政投入为主”的“三为主”发展模式，应是也只能是学前教育基础发展较好、公共财政保障能力较强的地方追求的目标，对于全国大多数地方来说，更需要考虑本地实际情况慎重选择与实践发展学前教育的制度模式。作为国家学前教育“明确政府责任”项目的改革试点城市，宁波市江北区慈城镇积极探索更富弹性与可行性的学前教育发展“五·三”制度模式，可能更具示范价值与推广价值。该制度设计在当前学前教育发展的五个重要方面都提出了三种选择，而每个方面三种选择的结构比例及以何者为重，都需要地方政府切实考虑当地实际发展水平与需要来确定，不能盲目推行“以公为主”。具体而言，在探索解决办园体制问题方面，该制度设计提出公办幼儿园、普惠性民办幼儿园、选择性民办幼儿园并举的模式，通过大力发展前两者建设“广覆盖。保基本”的学前教育公共服务体系，以满足本区域所有适龄幼儿的入园需求；通过发展选择性民办幼儿园满足群众个性化的教育需求。在探索解决园舍建设这一当前学前教育发展的重中之重，优先中之优先问题时，该制度设计提出新建居住小区配套建设、新农村建设中公共服务设施配套建设、中小学富余校舍改建三种途径并行。在探索改革公共财政投入体制方面，该制度设计提出补教师、补幼儿、补幼儿园的三种方式，其实质是强调只有多方式多途径的公共财政投入体制才能有效平衡公办园与民办园、公办教师与非公办教师、城镇教师与山村教师、入读公办园幼儿和入读民办园幼儿等不同主体的利益。在探索改革学前教育成本分担机制方面，该制度设计提出由县(区)财政、乡(镇)财政、幼儿家庭三方共同分担，并十分强调县(区)一级政府的财政投入责任，以彻底改变以往主要依靠财力相对薄弱的乡(镇)一级政府举办幼儿教育的疲软局面。在探索解决幼儿教师队伍管理问题方面，该制度设计主张对公办幼儿教师应坚决落实其公办教师待遇；对目前实际存在的大多数非公办幼儿教师，则应积极施行资格准入和注册登记制，创造条件让他们参加事业保险，并逐步实现统一工资标准，同时提供通过公开招考等途径转为公办教师的机会。此外，还应允许幼儿园根据实际需要灵活聘用幼儿教师，以保持一定的幼儿教师进入与退出机制，保证幼儿教师队伍的活力。
[关键词]学前教育；学前教育改革试点；学前教育机制；学前教育体制
2010年是我国学前教育发展史上非常重要的一年。7月29日正式颁布施行的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010－2020)》对学前教育的改革和发展提出了纲领性的发展目标、任务和政策措施；10月24日国家启动了10个方面50个项目的教育体制改革试点，学前教育是其中之一，共4个项目；11月21日国务院专门下发了《国务院关于当前发展学前教育的基本意见》(以下简称“国十条”)。可以预见学前教育必将在全国掀起新一轮的大发展，但国家宏观政策文件在基层地方的落实还需要进一步明确目标、细化政策和科学，的组织实施。笔者认为当前基层地方政府在发展学前教育中面临以下5个难以把握但又难以回避的具体问题：办园体制、园舍建设模式、公共财政投入方式、教育成本分担机制、教师管理制度。本文拟以国家学前教育“明确政府责任”项目的改革试点城市——宁波市下辖的江北区慈城镇为例，在分析宁波市、江北区、慈城镇三级地方政府在科学定位学前教育的事业性质和发展目标、明确政府对学前教育发展主导责任的前提下，阐述和讨论针对上述5个难题这些地方政府探索出的具体制度模式，笔者根据其特点将之概括为地方政府发展学前教育的“五·三”制度模式。
一、宁波市江北区慈城镇学前教育发展基本情况
2007年，宁波市对学前教育改革与发展思路进行了比较系统的调研和构想，采取多种措施推动城乡学前教育事业发展，通过3年的努力，全市学前教育发展取得了明显的效果。江北区是该市城区之一，下辖4个城市街道、3个涉农街道和1个镇。慈城镇即是江北区惟一的镇，距市中心14公里，镇域面积102.57平方公里，辖6个社区、39个行政村，常住人口8.2万人。2009年全镇GDP达到187.6亿元，财政一般预算收入5.89亿元，城镇居民人均可支配收入12745元，农民人均年收入10876元。2008年，江北区政府制定并颁发了《江北区政府关于加快学前教育改革与发展的实施意见》，确定了学前教育城乡一体、公益普惠的发展目标。2010年，慈城镇政府依此文件精神制定并颁发了《关于加快学前教育改革与发展的实施方案》《关于调整慈城镇“幼儿助学教育券”实施办法的通知》等文件，明确了全镇学前教育的发展方向、布局规划、设施建设、资金投入渠道等重大政策性问题。
慈城镇现有幼儿园8所，其中区教育局直属公办幼儿园(倡棋)1所，原市二轻工业局举办和主管的自收自支事业性质幼儿园(二轻)1所(2010年刚划给慈城镇举办和主管)，镇公办中心幼儿园(慈湖)1所，镇公有民营公助幼儿园(镇幼、妙山、乐溢、绿苗)4所，小区配套建设民办幼儿园(贝贝佳)1所。另外妙山幼儿园还有一体化管理的村幼儿园点(杨勤村、云湖村)2个。这8所幼儿园共收托幼儿1710人，其中本地户籍幼儿1214人，全镇本地户籍学前三年儿童入园率达到99％。
二、三种办园体制并举：公办、普惠性民办、选择性民办
“国十条”提出发展学前教育必须坚持公益性和普惠性，坚持政府主导、社会参与、公办民办并举，政府责任定位为提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。要将这些原则、理念在实践中贯彻落实，首先面临的就是办园体制问题。
办园体制有公办、民办之分。公办幼儿园一般由政府出资建设、配备公办教师并由财政保障其工资、收取较低的保育费作为日常公用经费。慈城镇的倡棋、慈湖幼儿园就是公办幼儿园，两者分别是区教育局、慈城镇政府主管的财政差额拨款事业单位，其收费相对较低(分别为6星级每月310元和4星级每月160元)，教育水平相对较高(年生均教育支出水平分别为7262元、5372元)，公共财政分担成本比例分别为65％、70％。这种体制较好地体现了公益性和非营利性，又便于政府管理和体现政府意愿。但这两所公办幼儿园还没有全部配齐公办教师，也就是还没有达到完全的“公办”。如果按义务教育的办学体制和水平来要求，幼儿园全部配备公办教师并享受与中小学教师相当的薪酬水平，学前教育生均支出大约应在每生每年10000元左右，扣除现行每生每年平均缴费2500元，政府每年需要投入财政经费1282.5万元；如果实行“学前教育义务化”，免收保育费，政府每年需要投入1710万元，而以上投入还不包括公办幼儿园建设维修和设施设备添置等需一次性经费投入的项目。显然在相当长的时间内，这是地方政府的财力难以承受的，即便是像宁波这样的国内经济发达地区，其市 辖的6个县(市)全部进入全国经济百强县行列，也是难以承受的，更不用说全国大多数公共财政保障能力较弱的地区。同时，现有我国幼儿教师的培养体制和培养规模也难以满足全部配置公办教师的要求。此外，在当前国家不断深化事业单位改革，严格控制新增事业单位机构和新增事业编制人员数量的大环境下，纯粹公办体制也是难以大面积推广的。
目前，社会上还有自收自支事业单位性质和集体性质幼儿园，主要由企事业单位(包括优质公办幼儿园举办分园、中小学举办附属幼儿园)、村集体举办，有的政府部门、专家学者也将其统计并归类为公办幼儿园。如慈城镇二轻幼儿园是1979年3月由原市二轻工业局举办和主管的，专门招收地处慈城镇的系统内企业员工子女。1997年市二轻局撤销，系统下属企业纷纷转制，二轻幼儿园由市工贸公司代管，名义上保留市属系统办自收自支事业单位的体制，以便为部分教师保留事业编制身份、享受事业退休待遇，而其招生对象已向当地社会开放，成为社区幼儿园。由于其市属部门的单位性质，近年来该园难以享受江北区和慈城镇的财政补助政策，而其自收自支事业单位的身份又使其不能享受市级财政的保障，致使该园改制没几年就陷入了困境。经市政府协调，2010年该园被划给慈城镇举办和主管，才开始享受地方政府的优惠政策。村集体组织举办的幼儿园也是如此，目前村集体经济实力普遍不强，随着村民就业、居住的流动化和多样化，村民已经由“村集体人”变为“社会自由人”，故而包括村集体举办在内的这种“单位集体福利”性质的办园体制已经难以适应宁波市现代经济社会发展的实际。目前许多村集体经济已经不愿意给“村集体”幼儿园提供经费保障，有的甚至向幼儿园收取园舍租金。在此种形势之下，笔者以为上述自收自支事业单位性质与集体性质的幼儿园应被归为民办幼儿园，而非公办幼儿园。
在一般人的观念当中，民办是与公办对立、不相融的一种办学体制，即由非政府的社会力量投入资金举办，通过收费维持日常运行，教师列入非事业在编系列管理，目前社会上表现为高、中、低档三种形态：一是收费标准高(一般为同等级公办幼儿园的3倍以上)、办学条件好、满足部分家庭全寄宿、双语、艺术等特色需求的高档民办幼儿园，其中有的成为人们俗称的“贵族幼儿园”；二是收费标准较高(一般相当于同等级公办幼儿园的1.5－2倍)、办学条件较好、弥补公办资源不足的中档民办幼儿园；三是收费标准低(一般不高于低星级公办幼儿园收费水平)、办学条件差、满足本地经济贫困家庭子女和外来务工人员子女集中看护需求的低档民办幼儿园，其中有的甚至是连安全也得不到保障的无证幼儿园。后两类民办幼儿园之所以产生并长期存在，主要原因是政府主导的体现公益普惠性质的学前教育公共服务体系不全、资源不足，同时公共财政对这两类民办幼儿园又没有经费投入，导致政府缺乏对学前教育发展的调控力和引导力。2007年前，妙山、乐溢、绿苗等幼儿园就属于中档层次的民办幼儿园，同时在不少村还有无证的低档民办幼儿园。
“国十条”首次提出了“普惠性民办幼儿园”的概念，即“积极扶持民办幼儿园，特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园”。有学者专家也提出，“大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本”。笔者经过深入调查和分析，认为慈城镇近年来就是通过探索和发展普惠性民办幼儿园，实现了政府更快更好地发展学前教育的责任。2007年以来，慈城镇政府一直在镇幼、妙山、乐溢、绿苗等民办幼儿园探索建立公有民营公助的体制。由镇政府一次性投入资金扩建改造园舍、添置更新必要的设施设备，使其分别达到2星级、3星级的办学水平，同时将其收费标准分别确定为每月230元、270元，相当于同星级公办幼儿园标准的1.5－2.0倍，并通过多种渠道给予财政补助，如为这些幼儿园共配置了6名由财政统发工资的公办教师，给人读这些幼儿园的幼儿发放教育券(镇财政对大、中、小班幼儿分别兑现每人每月60元、40元、20元的补助)，对非公办幼儿教师给予工资补助并逐步统一工资发放标准，年底根据各幼儿园的工作考核和财务盈亏情况给予经费奖励和补助。据统计，2010年度，这4所幼儿园的生均教育支出水平在4201－6400元之间，其中公共财政分担的比例在45－66％之间。
2010年，镇政府通过公开招标的方式引进国内著名机构承办某新建小区配套幼儿园，即民办贝贝佳双语幼儿园。此幼儿园办学水平相当于6星级，收费相当于同星级公办幼儿园标准的1.7倍，政府给予其免租金、发放教育券(幼儿园所在社区幼儿入读另外发放每人每月100元的教育券1、非公办教师社会保险和工资补助等优惠政策，并约定由第三方机构对其进行年度成本核算审计，以保证主办方适度的低收益回报和政府的主导职责。据统计，2010年该幼儿园的生均教育支出水平为5800元，其中公共财政的分担比例为22％。此类幼儿园属于选择性民办幼儿园，在政府主导和有效调控下适度发展，既满足了部分家庭的特殊需求，又为区域学前教育的发展增强了竞争的活力。
笔者认为，政府在大力发展公办幼儿园的同时，探索发展普惠性民办幼儿园和选择性民办幼儿园具有以下重要意义：一是解决了原自收自支事业单位性质和集体性质幼儿园的日常经费保障问题；二是解决了私人和民间机构举办幼儿园的出路和发展问题，为其转型发展提供了新的方向和空间；三是在政府财力有限的情况下，能够充分调动社会各方积极性，并保证学前教育朝着“公益普惠”的方向快速健康发展。当然，在某一区域这三种办园体制幼儿园的结构比例如何设定，要根据原有幼儿园体制格局、地方政府的公共财政实力、群众的意愿等因素而定。一般情况下，公办园和普惠性民办幼儿园的办园定位应是“广覆盖、保基本”，其规模要能满足本区域所有适龄幼儿的人园需求，而选择性民办幼儿园是在此前提下发展特色，满足群众个性化的教育需求。
三、三种园舍建设模式并行：新建居住小区配套建设、新农村建设中公共服务设施配套建设、富余校舍改建
园舍建设是发展学前教育的基础和前提。2009年宁波市江北区政府编制了《江北区农村片幼儿园近期建设规划》，对全区农村学前教育机构布局及其建设作出了明确规划，要求近几年通过新建、改建、扩建的形式，增加农村学前教育资源。笔者在调查中了解到目前慈城镇园舍建设有以下三种模式：
一是新建小区配套建设模式。2006年，宁波市政府规定，城乡居住小区配套幼儿园建设要坚持与建房“同步规划、同步设计、同步建设、同步交付”的原则，配套幼儿园的产权登记在教育部门或镇(乡、街道)政府名下并由其负责落实开办幼儿园。近年来，慈城镇被确定为宁波市级卫星镇试点，展开了大规模的城市建设。当地政府紧紧抓住这一契机，认真落实新建小区配套幼儿园政策，在其现有的8所幼儿园中，慈湖、贝贝佳幼儿园园舍就是认真落实这一政策的结果。
二是新农村建设中公共服务设施配套建设模式。新世纪以来，全国各地按照城乡公共服务均等化的理念启动了农村公共服务设施建设工程，宁波市、江北区、慈城镇政府都将学前教育列为农村公 享实际情况明确乡级政府的具体责任，以避免出现县级财政只保障县城区域的学前教育，农村学前教育则主要由薄弱的乡级财政保障的局面。从以上描述可知，江北区与慈城镇的财政投入责任分工制度已经基本建立，而且是切实可行的，如果加以进一步完善，无疑很具示范意义。对于经济相对发达的慈城镇，可完善实行“区财政分项目、按比例补助，镇财政包干兜底”的体制。此外，江北区的其他4个城区街道区域内的学前教育属于城市学前教育的范畴，按现行市、区分享的财税体制，市级财政应分担一定比例的日常运行经费财政投入责任，也就应参照建立“市财政分项目、按比例补助，区财政包干兜底”的体制。
以上分析仅围绕幼儿园日常运行所产生的教育成本分担问题进行，笔者认为这是学前教育经费保障机制的重点。至于一次性的建设经费和设备添置经费，宁波市各地普遍建立了市级专项经费补助贫困乡(镇)、县(区)财政按一定比例补助乡(镇)政府的机制，也已经得到较好解决和保障。
六、三种教师管理策略并用：公办、参加事业保险的非公办、灵活聘用
近几年，宁波市每年向社会公开招聘若干公办幼儿教师，使公办教师的数量有了较大的提高。慈城镇的倡棋、慈湖2所事业性质的幼儿园分别有若干的公办教师编制，目前共有33名公办教师，占全镇幼儿园专任教师总数的33.3％。2007年以来慈城镇共招聘公办教师8名，由镇政府统一调配，将其中的6名分别派驻到镇幼、二轻、妙山、乐溢、绿苗幼儿园担任园长和骨干教师。这些公办教师的工资由财政统发，不仅改善了被派驻幼儿园的教师队伍结构，也是公共财政对非公办幼儿园进行补助的重要形式，减轻了其经费支出压力。
对于大量的非公办教师，江北区统一实行了资格准入和注册登记制，规定获得注册登记的非公办教师享受财政对其的工资补助、参加社会保险补助、免费业务培训等待遇，并要求在公共财政的补助下，幼儿园对其发放的年工资收入不得低于上年社会平均工资的1.5倍。据统计，慈城镇8所幼儿园中，获得注册登记的非公办教师共63名，其中获得技术职称的教师全年平均工资在4.19万元左右，比2007年提高了约50％，基本达到市政府规定的标准。
为稳定这支以非公办教师为主体的幼儿教师队伍，宁波市还出台了有关政策，规定凡获得中级及以上专业职称的非公办教师可以参加事业保险，其退休后享受公办教师的退休待遇。一般来说，学前教育大专层次毕业的新教师连续从教10年左右可以获得中级职称，这批教师既具有一定教育经验，又具有稳定的职业心态。按宁波市的现有政策，其中一部分人可以通过每年的公办教师公开招聘，进入公办教师行列；一部分人可以通过“非公办教师参加事业保险”政策，实现工作岗位稳定，劳动待遇有保障。同时，在这两种制度以外，宁波市还实行了灵活聘用的教师管理制度，以保持一定的幼儿教师进入与退出机制，保证幼儿教师队伍的活力。目前，江北区共有9名参加事业养老保险的非事业编制幼儿教师，慈城镇由于中级职称幼儿教师人数少等原因，至今还没有“非公办教师参加事业保险”的实例。笔者认为公办、参加事业保险的非公办、灵活聘用三种教师管理制度是阶梯式的制度设计，能够较好地解决既要维持幼儿教师队伍的稳定又要激发幼儿教师队伍的活力的矛盾，最终实现通过提高幼儿教师队伍的质量促进学前教育质量不断提升的目的。
七、结语
随着《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》与“国十条”的颁布施行，近期国内发达大中城市和个别经济发达地区纷纷提出“以公办幼儿园为主、以公办教师为主、以公共财政投入为主”的发展学前教育的“三为主”模式。笔者认为本文所提“五·三”制度模式与此“三为主”模式并不矛盾，因为“五·三”制度模式是针对区域内所有幼儿园、所有教师、所有入园幼儿提出的整体解决方案，是一种制度设计框架，至于其每个方面三种选择之间的比例结构以及以何者为主，都应根据各地的实际情况而定。“三为主”模式其实应是“五·三”制度模式的较高发展阶段，即“三为主”模式应是，而且也只能是学前教育发展基础较好、财政保障能力较大的地区或发展阶段追求的目标。对于目前学前教育发展基础并不扎实、财政保障能力还不充分的全国很多县(市、区)和乡(镇)政府而言，包括宁波市在内，“五·三”制度模式可能更具示范价值与推广价值。
[关键词]学前教育；学前教育改革试点；学前教育机制；学前教育体制
2010年是我国学前教育发展史上非常重要的一年。7月29日正式颁布施行的《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010－2020)》对学前教育的改革和发展提出了纲领性的发展目标、任务和政策措施；10月24日国家启动了10个方面50个项目的教育体制改革试点，学前教育是其中之一，共4个项目；11月21日国务院专门下发了《国务院关于当前发展学前教育的基本意见》(以下简称“国十条”)。可以预见学前教育必将在全国掀起新一轮的大发展，但国家宏观政策文件在基层地方的落实还需要进一步明确目标、细化政策和科学，的组织实施。笔者认为当前基层地方政府在发展学前教育中面临以下5个难以把握但又难以回避的具体问题：办园体制、园舍建设模式、公共财政投入方式、教育成本分担机制、教师管理制度。本文拟以国家学前教育“明确政府责任”项目的改革试点城市——宁波市下辖的江北区慈城镇为例，在分析宁波市、江北区、慈城镇三级地方政府在科学定位学前教育的事业性质和发展目标、明确政府对学前教育发展主导责任的前提下，阐述和讨论针对上述5个难题这些地方政府探索出的具体制度模式，笔者根据其特点将之概括为地方政府发展学前教育的“五·三”制度模式。
一、宁波市江北区慈城镇学前教育发展基本情况
2007年，宁波市对学前教育改革与发展思路进行了比较系统的调研和构想，采取多种措施推动城乡学前教育事业发展，通过3年的努力，全市学前教育发展取得了明显的效果。江北区是该市城区之一，下辖4个城市街道、3个涉农街道和1个镇。慈城镇即是江北区惟一的镇，距市中心14公里，镇域面积102.57平方公里，辖6个社区、39个行政村，常住人口8.2万人。2009年全镇GDP达到187.6亿元，财政一般预算收入5.89亿元，城镇居民人均可支配收入12745元，农民人均年收入10876元。2008年，江北区政府制定并颁发了《江北区政府关于加快学前教育改革与发展的实施意见》，确定了学前教育城乡一体、公益普惠的发展目标。2010年，慈城镇政府依此文件精神制定并颁发了《关于加快学前教育改革与发展的实施方案》《关于调整慈城镇“幼儿助学教育券”实施办法的通知》等文件，明确了全镇学前教育的发展方向、布局规划、设施建设、资金投入渠道等重大政策性问题。
慈城镇现有幼儿园8所，其中区教育局直属公办幼儿园(倡棋)1所，原市二轻工业局举办和主管的自收自支事业性质幼儿园(二轻)1所(2010年刚划给慈城镇举办和主管)，镇公办中心幼儿园(慈湖)1所，镇公有民营公助幼儿园(镇幼、妙山、乐溢、绿苗)4所，小区配套建设民办幼儿园(贝贝佳)1所。另外妙山幼儿园还有一体化管理的村幼儿园点(杨勤村、云湖村)2个。这8所幼儿园共收托幼儿1710人，其中本地户籍幼儿1214人，全镇本地户籍学前三年儿童入园率达到99％。
二、三种办园体制并举：公办、普惠性民办、选择性民办
“国十条”提出发展学前教育必须坚持公益性和普惠性，坚持政府主导、社会参与、公办民办并举，政府责任定位为提供“广覆盖、保基本”的学前教育公共服务。要将这些原则、理念在实践中贯彻落实，首先面临的就是办园体制问题。
办园体制有公办、民办之分。公办幼儿园一般由政府出资建设、配备公办教师并由财政保障其工资、收取较低的保育费作为日常公用经费。慈城镇的倡棋、慈湖幼儿园就是公办幼儿园，两者分别是区教育局、慈城镇政府主管的财政差额拨款事业单位，其收费相对较低(分别为6星级每月310元和4星级每月160元)，教育水平相对较高(年生均教育支出水平分别为7262元、5372元)，公共财政分担成本比例分别为65％、70％。这种体制较好地体现了公益性和非营利性，又便于政府管理和体现政府意愿。但这两所公办幼儿园还没有全部配齐公办教师，也就是还没有达到完全的“公办”。如果按义务教育的办学体制和水平来要求，幼儿园全部配备公办教师并享受与中小学教师相当的薪酬水平，学前教育生均支出大约应在每生每年10000元左右，扣除现行每生每年平均缴费2500元，政府每年需要投入财政经费1282.5万元；如果实行“学前教育义务化”，免收保育费，政府每年需要投入1710万元，而以上投入还不包括公办幼儿园建设维修和设施设备添置等需一次性经费投入的项目。显然在相当长的时间内，这是地方政府的财力难以承受的，即便是像宁波这样的国内经济发达地区，其市 辖的6个县(市)全部进入全国经济百强县行列，也是难以承受的，更不用说全国大多数公共财政保障能力较弱的地区。同时，现有我国幼儿教师的培养体制和培养规模也难以满足全部配置公办教师的要求。此外，在当前国家不断深化事业单位改革，严格控制新增事业单位机构和新增事业编制人员数量的大环境下，纯粹公办体制也是难以大面积推广的。
目前，社会上还有自收自支事业单位性质和集体性质幼儿园，主要由企事业单位(包括优质公办幼儿园举办分园、中小学举办附属幼儿园)、村集体举办，有的政府部门、专家学者也将其统计并归类为公办幼儿园。如慈城镇二轻幼儿园是1979年3月由原市二轻工业局举办和主管的，专门招收地处慈城镇的系统内企业员工子女。1997年市二轻局撤销，系统下属企业纷纷转制，二轻幼儿园由市工贸公司代管，名义上保留市属系统办自收自支事业单位的体制，以便为部分教师保留事业编制身份、享受事业退休待遇，而其招生对象已向当地社会开放，成为社区幼儿园。由于其市属部门的单位性质，近年来该园难以享受江北区和慈城镇的财政补助政策，而其自收自支事业单位的身份又使其不能享受市级财政的保障，致使该园改制没几年就陷入了困境。经市政府协调，2010年该园被划给慈城镇举办和主管，才开始享受地方政府的优惠政策。村集体组织举办的幼儿园也是如此，目前村集体经济实力普遍不强，随着村民就业、居住的流动化和多样化，村民已经由“村集体人”变为“社会自由人”，故而包括村集体举办在内的这种“单位集体福利”性质的办园体制已经难以适应宁波市现代经济社会发展的实际。目前许多村集体经济已经不愿意给“村集体”幼儿园提供经费保障，有的甚至向幼儿园收取园舍租金。在此种形势之下，笔者以为上述自收自支事业单位性质与集体性质的幼儿园应被归为民办幼儿园，而非公办幼儿园。
在一般人的观念当中，民办是与公办对立、不相融的一种办学体制，即由非政府的社会力量投入资金举办，通过收费维持日常运行，教师列入非事业在编系列管理，目前社会上表现为高、中、低档三种形态：一是收费标准高(一般为同等级公办幼儿园的3倍以上)、办学条件好、满足部分家庭全寄宿、双语、艺术等特色需求的高档民办幼儿园，其中有的成为人们俗称的“贵族幼儿园”；二是收费标准较高(一般相当于同等级公办幼儿园的1.5－2倍)、办学条件较好、弥补公办资源不足的中档民办幼儿园；三是收费标准低(一般不高于低星级公办幼儿园收费水平)、办学条件差、满足本地经济贫困家庭子女和外来务工人员子女集中看护需求的低档民办幼儿园，其中有的甚至是连安全也得不到保障的无证幼儿园。后两类民办幼儿园之所以产生并长期存在，主要原因是政府主导的体现公益普惠性质的学前教育公共服务体系不全、资源不足，同时公共财政对这两类民办幼儿园又没有经费投入，导致政府缺乏对学前教育发展的调控力和引导力。2007年前，妙山、乐溢、绿苗等幼儿园就属于中档层次的民办幼儿园，同时在不少村还有无证的低档民办幼儿园。
“国十条”首次提出了“普惠性民办幼儿园”的概念，即“积极扶持民办幼儿园，特别是面向大众、收费较低的普惠性民办幼儿园”。有学者专家也提出，“大力发展普惠性幼儿园是解决入园难入园贵的根本”。笔者经过深入调查和分析，认为慈城镇近年来就是通过探索和发展普惠性民办幼儿园，实现了政府更快更好地发展学前教育的责任。2007年以来，慈城镇政府一直在镇幼、妙山、乐溢、绿苗等民办幼儿园探索建立公有民营公助的体制。由镇政府一次性投入资金扩建改造园舍、添置更新必要的设施设备，使其分别达到2星级、3星级的办学水平，同时将其收费标准分别确定为每月230元、270元，相当于同星级公办幼儿园标准的1.5－2.0倍，并通过多种渠道给予财政补助，如为这些幼儿园共配置了6名由财政统发工资的公办教师，给人读这些幼儿园的幼儿发放教育券(镇财政对大、中、小班幼儿分别兑现每人每月60元、40元、20元的补助)，对非公办幼儿教师给予工资补助并逐步统一工资发放标准，年底根据各幼儿园的工作考核和财务盈亏情况给予经费奖励和补助。据统计，2010年度，这4所幼儿园的生均教育支出水平在4201－6400元之间，其中公共财政分担的比例在45－66％之间。
2010年，镇政府通过公开招标的方式引进国内著名机构承办某新建小区配套幼儿园，即民办贝贝佳双语幼儿园。此幼儿园办学水平相当于6星级，收费相当于同星级公办幼儿园标准的1.7倍，政府给予其免租金、发放教育券(幼儿园所在社区幼儿入读另外发放每人每月100元的教育券1、非公办教师社会保险和工资补助等优惠政策，并约定由第三方机构对其进行年度成本核算审计，以保证主办方适度的低收益回报和政府的主导职责。据统计，2010年该幼儿园的生均教育支出水平为5800元，其中公共财政的分担比例为22％。此类幼儿园属于选择性民办幼儿园，在政府主导和有效调控下适度发展，既满足了部分家庭的特殊需求，又为区域学前教育的发展增强了竞争的活力。
笔者认为，政府在大力发展公办幼儿园的同时，探索发展普惠性民办幼儿园和选择性民办幼儿园具有以下重要意义：一是解决了原自收自支事业单位性质和集体性质幼儿园的日常经费保障问题；二是解决了私人和民间机构举办幼儿园的出路和发展问题，为其转型发展提供了新的方向和空间；三是在政府财力有限的情况下，能够充分调动社会各方积极性，并保证学前教育朝着“公益普惠”的方向快速健康发展。当然，在某一区域这三种办园体制幼儿园的结构比例如何设定，要根据原有幼儿园体制格局、地方政府的公共财政实力、群众的意愿等因素而定。一般情况下，公办园和普惠性民办幼儿园的办园定位应是“广覆盖、保基本”，其规模要能满足本区域所有适龄幼儿的人园需求，而选择性民办幼儿园是在此前提下发展特色，满足群众个性化的教育需求。
三、三种园舍建设模式并行：新建居住小区配套建设、新农村建设中公共服务设施配套建设、富余校舍改建
园舍建设是发展学前教育的基础和前提。2009年宁波市江北区政府编制了《江北区农村片幼儿园近期建设规划》，对全区农村学前教育机构布局及其建设作出了明确规划，要求近几年通过新建、改建、扩建的形式，增加农村学前教育资源。笔者在调查中了解到目前慈城镇园舍建设有以下三种模式：
一是新建小区配套建设模式。2006年，宁波市政府规定，城乡居住小区配套幼儿园建设要坚持与建房“同步规划、同步设计、同步建设、同步交付”的原则，配套幼儿园的产权登记在教育部门或镇(乡、街道)政府名下并由其负责落实开办幼儿园。近年来，慈城镇被确定为宁波市级卫星镇试点，展开了大规模的城市建设。当地政府紧紧抓住这一契机，认真落实新建小区配套幼儿园政策，在其现有的8所幼儿园中，慈湖、贝贝佳幼儿园园舍就是认真落实这一政策的结果。
二是新农村建设中公共服务设施配套建设模式。新世纪以来，全国各地按照城乡公共服务均等化的理念启动了农村公共服务设施建设工程，宁波市、江北区、慈城镇政府都将学前教育列为农村公 享实际情况明确乡级政府的具体责任，以避免出现县级财政只保障县城区域的学前教育，农村学前教育则主要由薄弱的乡级财政保障的局面。从以上描述可知，江北区与慈城镇的财政投入责任分工制度已经基本建立，而且是切实可行的，如果加以进一步完善，无疑很具示范意义。对于经济相对发达的慈城镇，可完善实行“区财政分项目、按比例补助，镇财政包干兜底”的体制。此外，江北区的其他4个城区街道区域内的学前教育属于城市学前教育的范畴，按现行市、区分享的财税体制，市级财政应分担一定比例的日常运行经费财政投入责任，也就应参照建立“市财政分项目、按比例补助，区财政包干兜底”的体制。
以上分析仅围绕幼儿园日常运行所产生的教育成本分担问题进行，笔者认为这是学前教育经费保障机制的重点。至于一次性的建设经费和设备添置经费，宁波市各地普遍建立了市级专项经费补助贫困乡(镇)、县(区)财政按一定比例补助乡(镇)政府的机制，也已经得到较好解决和保障。
六、三种教师管理策略并用：公办、参加事业保险的非公办、灵活聘用
近几年，宁波市每年向社会公开招聘若干公办幼儿教师，使公办教师的数量有了较大的提高。慈城镇的倡棋、慈湖2所事业性质的幼儿园分别有若干的公办教师编制，目前共有33名公办教师，占全镇幼儿园专任教师总数的33.3％。2007年以来慈城镇共招聘公办教师8名，由镇政府统一调配，将其中的6名分别派驻到镇幼、二轻、妙山、乐溢、绿苗幼儿园担任园长和骨干教师。这些公办教师的工资由财政统发，不仅改善了被派驻幼儿园的教师队伍结构，也是公共财政对非公办幼儿园进行补助的重要形式，减轻了其经费支出压力。
对于大量的非公办教师，江北区统一实行了资格准入和注册登记制，规定获得注册登记的非公办教师享受财政对其的工资补助、参加社会保险补助、免费业务培训等待遇，并要求在公共财政的补助下，幼儿园对其发放的年工资收入不得低于上年社会平均工资的1.5倍。据统计，慈城镇8所幼儿园中，获得注册登记的非公办教师共63名，其中获得技术职称的教师全年平均工资在4.19万元左右，比2007年提高了约50％，基本达到市政府规定的标准。
为稳定这支以非公办教师为主体的幼儿教师队伍，宁波市还出台了有关政策，规定凡获得中级及以上专业职称的非公办教师可以参加事业保险，其退休后享受公办教师的退休待遇。一般来说，学前教育大专层次毕业的新教师连续从教10年左右可以获得中级职称，这批教师既具有一定教育经验，又具有稳定的职业心态。按宁波市的现有政策，其中一部分人可以通过每年的公办教师公开招聘，进入公办教师行列；一部分人可以通过“非公办教师参加事业保险”政策，实现工作岗位稳定，劳动待遇有保障。同时，在这两种制度以外，宁波市还实行了灵活聘用的教师管理制度，以保持一定的幼儿教师进入与退出机制，保证幼儿教师队伍的活力。目前，江北区共有9名参加事业养老保险的非事业编制幼儿教师，慈城镇由于中级职称幼儿教师人数少等原因，至今还没有“非公办教师参加事业保险”的实例。笔者认为公办、参加事业保险的非公办、灵活聘用三种教师管理制度是阶梯式的制度设计，能够较好地解决既要维持幼儿教师队伍的稳定又要激发幼儿教师队伍的活力的矛盾，最终实现通过提高幼儿教师队伍的质量促进学前教育质量不断提升的目的。
七、结语
随着《国家中长期教育改革与发展规划纲要(2010—2020)》与“国十条”的颁布施行，近期国内发达大中城市和个别经济发达地区纷纷提出“以公办幼儿园为主、以公办教师为主、以公共财政投入为主”的发展学前教育的“三为主”模式。笔者认为本文所提“五·三”制度模式与此“三为主”模式并不矛盾，因为“五·三”制度模式是针对区域内所有幼儿园、所有教师、所有入园幼儿提出的整体解决方案，是一种制度设计框架，至于其每个方面三种选择之间的比例结构以及以何者为主，都应根据各地的实际情况而定。“三为主”模式其实应是“五·三”制度模式的较高发展阶段，即“三为主”模式应是，而且也只能是学前教育发展基础较好、财政保障能力较大的地区或发展阶段追求的目标。对于目前学前教育发展基础并不扎实、财政保障能力还不充分的全国很多县(市、区)和乡(镇)政府而言，包括宁波市在内，“五·三”制度模式可能更具示范价值与推广价值。