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摘要:水利是国民经济的命脉,更是农业的命脉。作为一个农业强市,独特的地理位置使得滨江临海的江苏南通防汛工作任务繁重。当然,干旱也是该地区频发的灾害之一。农村水利建设对南通而言可谓重中之重。对此,在分析南通水利建设存在的问题基础之上,提出解决对策,如加大政府的投资力度,改善管理体制等,从而为加强农村水利建设提供现实依据。
关键词:农村;水利建设;江苏南通
中图分类号:F303文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0048-02
引言
水利是国民经济的命脉,更是农业的命脉。完善的水利建设是农业增效,农民增收的必要条件。水利更是民生之本,农村水利建设可以保护和改善农村生态环境,保障农民饮水安全,从而提高农民生活水平。然而,2009年的中原干旱与2010年的西南大旱,严重地暴露了当前中国农村水利建设存在的不足,并且表现出共同的特征:农村缺水、农业缺水[1]。对此,温家宝总理在西南旱区视察时表示:抗旱基础设施建设滞后,水源工程不足,灌溉设施不配套等均是当前地区经济社会发展的突出问题。
有着这两场干旱的前车之鉴,各地都应未雨绸缪,加强当地农村水利建设。对此,宋索玲(2010)指出,在建设社会主义新农村,构建和谐社会的大好形势下,农村水利建设的重点是防洪除涝、节水灌溉、河道清淤、圩区治理以及农村水污染防治、水资源保护,推广有效益的技术项目搞好技术示范工作[2]。当然,根据各地的实际情况与存在的问题,农村水利设施的建设重点又当有所区别。因此,本文以江苏省南通市为例,探讨农村水利建设存在的问题,为加强农村水利提供建设依据。
一、农村水利建设存在问题
南通地处长江三角洲,滨江临海,江海岸线长,独特的地理位置和气候特征,使得防汛任务十分繁重。建国以后南通共有17个涝灾年,平均每2.4年发生一次。南通发生干旱的有16年,大约2.6年一次。同时,南通又是一个农业强市,其农业发展不仅要满足于本市的需要,还要为上海等周边城市提供农产品。因此,在面对旱涝等自然灾害时,其农业发展迫切需要健全、完善的基础设施尤其是农村水利设施的保障。尽管南通在农村水利建设方面已取得一定的成效,但是与新农村建设相比还是存在一定的差距。
(一)水利设施老化,排灌效益低下
南通地区排涝抗旱泵站和涵闸大多建于20世纪六七十年代,由于年久失修,设备普遍老化,大部分设备长期带病运行,导致排涝抗旱成本高、效率低,抗灾能力下降。这一点全国所有农村的情况都差不多,水利设施基本上都是20世纪五六十年代修建,有些甚至修建于古代,往后就很少有投入和修建工程了[1]。同时,近年来,南通地区一、二级河道通航船只大幅增加,且吨位加大,船只通行时形成的船行波对河堤产生较强的冲击,加之河堤配套建筑年久失修,导致部分地段河坡坍蹋,严重影响了河坡两岸公路交通、居民住宅等建筑物的安全。
(二)部分河道淤积,水质污染严重
南通大部分地区为沙土区,土质松软,在雨水及地表水的冲刷下,水土极易流失;河水引排时水位经常暴涨陡落,影响河坡土体稳定;江水挟带泥沙形成沉淀,受这些因素的综合影响,河床淤积加剧。
而随着农村经济的发展和人民生活水平的提高,农村生产垃圾、生活垃圾、建筑垃圾和工业生活污水的排弃量与日俱增,致使农村桥头、坝头、河坡、沟滩、河道成了天然的垃圾堆场和污水排放地,水环境日趋恶化。
(三)财政投入有限,配套资金不足
尽管南通财政逐年加大对农村水利基础设施建设的投入,但与现实需求相比,仍显不足。2003—2008年,在农村水利建设上,南通市级投入9 062.5万元,各县级投入38 834万元,投入总量达到历史高位,但由于历史欠账较多,这笔资金对农村水利建设可谓杯水车薪。而对这些有限的资金,也没有做到集中统筹安排,在一定程度上影响了资金的使用效益。同时,凡向上争取的水利建设项目,都需要地方配套资金,而市县、乡镇财政基本属“吃饭”财政,没有足够的资金进行配套,从而给水利部门增添了压力。
2005年前,村级农村水利工程主要靠“两工”支撑,之后“两工”取消,而现今靠“一事一议”难以解决资金不足问题,影响了村级水利工程的实施。加之市场经济条件下一些利益因素牵制,致使投资主体投资力度弱化,多元化投资短期内难以实现。
(四)管理体制不顺,政策推动滞后
目前,农村水管单位体制改革、小水利设施产权制度改革进展缓慢,水利工程基本沿袭计划经济体制下的建设管理模式,存在“重建设、轻管理”的现象,致使建设与管理脱节,水利设施毁损现象时有发生。特别是分布在村组的水利设施,有的长期无人管理,有的即使有人管理,也由于责任心不强,技术落后,造成站房破损、机械生锈、电机被烧、设备被盗。加之缺乏后续投入与维护管理,一些水利设施徒有其名,不能发挥应有的作用。由于单纯依靠行政措施,不讲经济规律,造成了灌区需水的不管水,管水的不惜水。水价偏低,水费征收困难,水管单位运行管理经费严重不足,水利工程灌溉效益逐年下降。
二、农村水利建设对策探讨
(一)用科学发展观指导农村水利建设
1.广泛宣传发动,营造建设氛围。加强农民群众的宣传教育,通过思想引导,让农民认识到水利设施与其他生产资料一样,是农业的生产成本,认识到国家取消农业税的征收、增加种植水稻的资金补贴以及改“两工”为“一事一议”等利农、扶农政策,是全面建设小康的重大举措,帮助农民从农村水利建设由国家全包的误区中走出来,从“谁投工谁吃亏”的传统意识中解放出来,充分调动农民群众投入农村水利基础设施建设的积极性和创造性。
2.科学编制规划,提高综合效益。要从全面建设小康社会、坚持城乡统筹的全局和战略高度,把农村水利基础设施建设纳入国民经济和社会发展的总体规划,根据农村的现实问题,有计划、分年度逐步加以實施。一方面,要因地制宜,分类指导,有计划地推进重点薄弱环节的改造和建设;另一方面,要以提高水资源利用效率为核心,做好节水灌溉规划,推广渠道防渗技术。
3.规范运作程序,履行议事程序。切实遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制”的原则,真正体现民主,尊重民意,不能强迫命令,不能违背税费改革政策;建立治水财务公示制度,让群众参与决策管理,实行工程建设“四公开”,即工程规划公开、建设项目公开、质量标准公开、资金筹集公开,让群众了解和参与工程实施的全过程,增强其责任感和积极性。
4.强化督查考核,落实保障措施。上级政府要在每年年初明确各乡镇水利工作任务和要求,各乡镇要将当年水利工作任务层层分解落实到村、组和农户,并纳入镇村干部的年度目标考核内容,重点检查考核水利工程建设任务完成情况、水利工程管护情况、水费和“一事一议”经费的征收使用情况、水资源管理情况,通过加强督促检查,建立政策保障机制,有效促进农村水利建设的持续健康发展。
(二)加大政府对农村水利建设的投入力度
水利是一项公益性极强的基础设施,需要大量的资金投入。一要保障财政投入。农村水利建设的保障性和公益性要求决定了必须将其纳入政府财政的公共框架。随着社会主义新农村建设的不断推进,国家和省政府扩大了公共财政覆盖农村的范围,建立健全了财政支农资金稳定增长机制。要在经营城市的同时兼顾农村,对每年用于水利建设的资金要在“投向、投序、投量”上科学规划,统筹考虑,合理安排。二要引导多方投入。政府要履行引导职能,充分发挥好对国家和上级政府及相关方面各类各项扶助资金的牵线搭桥作用,如国土整理、农业开发、水土保持节水灌溉、水库除险加固、防护林等项目工程。对于各乡镇而言,除积极引导农民群众“一事一议”筹资筹劳外,在相关资金收缴支配上适当向水利基础设施建设的投入上倾斜。三要鼓励民建投入。建立“民办公助”的投入机制,对农民在农田水利规划区内自主建设和维护水利设施的工程,给予不同比例的财政补贴;对一些涉及范围较大、跨组跨村乃至跨乡镇的水利工程和基础设施的建设,可采用“市里补一点、乡里出一点、村里贴一点、群众筹一点”的办法,加快水利设施的建设和配套。
(三)改革农村水利设施管理体制
积极探索新形势下农村水利设施管理体制的改革,使农村水利建设步入良性循环。一要推进灌溉管理制度改革。推行“按田配水,计量收费”的制度,逐步做到用水科学化、制度化,大力推广节水灌溉技术,鼓励农民主动参与用水管理,促进农民自觉科学灌水,节约用水。二要推进小型水利工程产权制度改革。要引入市场竞争机制和利益驱动机制,对现有小型水利设施可实行市场化管理与商业化运作,放开建设权,搞活经营权。组织人员对能实施改制的小型水利设施全面摸底,确定标的,然后通过公开竞价,在保持水利设施所有权不变的条件下,通过拍卖、租赁、承包、股份合作等多种形式转让水利设施的经营、管理、使用权,将水利工程的管理使用权农户或经营管理者手中。三要走“三民水利”之路。所谓“三民水利”,指民主谋水利、民营兴水利、民众干水利。要充分发挥村民自治组织“一事一议”作用,全面推进民建、民投、民管、民用的水利建管机制,促进农村水利基础设施建设健康发展。四要组建农村供水、用水协会。对受益面广的水利工程,鼓励组建供水、用水协会等中介组织,充分发挥民建、民管作用,用市场方式规范供水、用水行为。五要建立合理的水价形成机制。水价要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定,既要保证灌区安全运行所需,又要考虑用水农民的承受能力,减少水费收取环节,提高缴费率。
(四)依法保护农村水利设施
各级政府和水利行政主管部门对水利工程建设,要严格按照项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制的要求规范管理,严把质量关。同时,要加大律法规的宣传和贯彻落实力度,教育公民遵纪守法,爱护水利基础设施;要对各地泵站管理人员进行定期培训,提高他们的业务素质;要明确和规范乡镇水管站以及水管员的职责,使其承担起水利工程设施建设指导和管护的责任。水政监察队伍要加大巡查力度,对乱挖大堤、乱取砂石、乱设河障、亂倒垃圾淤塞河道港沟等人为破坏水利工程的行为,要发现一起,严厉打击一起。公安机关对盗窃、破坏水利工程设施的犯罪案件,要加大侦察力度,并从重从快处理,依法保护好水利基础设施,为水利工程正常运行创造一个安全的环境。
参考文献:
[1]尹宏伟.西南大旱:从大灾到大害有多远[J].南风窗,2010,(8):54-56.
[2]宋索玲.论新农村水利建设与对策探讨[EB/OL].http://qkzz.net/article/ce39ce04-6833-4098-a0db-41fa34e7b9f2_2.htm.
[责任编辑 吴高君]
关键词:农村;水利建设;江苏南通
中图分类号:F303文献标志码:A文章编号:1673-291X(2010)31-0048-02
引言
水利是国民经济的命脉,更是农业的命脉。完善的水利建设是农业增效,农民增收的必要条件。水利更是民生之本,农村水利建设可以保护和改善农村生态环境,保障农民饮水安全,从而提高农民生活水平。然而,2009年的中原干旱与2010年的西南大旱,严重地暴露了当前中国农村水利建设存在的不足,并且表现出共同的特征:农村缺水、农业缺水[1]。对此,温家宝总理在西南旱区视察时表示:抗旱基础设施建设滞后,水源工程不足,灌溉设施不配套等均是当前地区经济社会发展的突出问题。
有着这两场干旱的前车之鉴,各地都应未雨绸缪,加强当地农村水利建设。对此,宋索玲(2010)指出,在建设社会主义新农村,构建和谐社会的大好形势下,农村水利建设的重点是防洪除涝、节水灌溉、河道清淤、圩区治理以及农村水污染防治、水资源保护,推广有效益的技术项目搞好技术示范工作[2]。当然,根据各地的实际情况与存在的问题,农村水利设施的建设重点又当有所区别。因此,本文以江苏省南通市为例,探讨农村水利建设存在的问题,为加强农村水利提供建设依据。
一、农村水利建设存在问题
南通地处长江三角洲,滨江临海,江海岸线长,独特的地理位置和气候特征,使得防汛任务十分繁重。建国以后南通共有17个涝灾年,平均每2.4年发生一次。南通发生干旱的有16年,大约2.6年一次。同时,南通又是一个农业强市,其农业发展不仅要满足于本市的需要,还要为上海等周边城市提供农产品。因此,在面对旱涝等自然灾害时,其农业发展迫切需要健全、完善的基础设施尤其是农村水利设施的保障。尽管南通在农村水利建设方面已取得一定的成效,但是与新农村建设相比还是存在一定的差距。
(一)水利设施老化,排灌效益低下
南通地区排涝抗旱泵站和涵闸大多建于20世纪六七十年代,由于年久失修,设备普遍老化,大部分设备长期带病运行,导致排涝抗旱成本高、效率低,抗灾能力下降。这一点全国所有农村的情况都差不多,水利设施基本上都是20世纪五六十年代修建,有些甚至修建于古代,往后就很少有投入和修建工程了[1]。同时,近年来,南通地区一、二级河道通航船只大幅增加,且吨位加大,船只通行时形成的船行波对河堤产生较强的冲击,加之河堤配套建筑年久失修,导致部分地段河坡坍蹋,严重影响了河坡两岸公路交通、居民住宅等建筑物的安全。
(二)部分河道淤积,水质污染严重
南通大部分地区为沙土区,土质松软,在雨水及地表水的冲刷下,水土极易流失;河水引排时水位经常暴涨陡落,影响河坡土体稳定;江水挟带泥沙形成沉淀,受这些因素的综合影响,河床淤积加剧。
而随着农村经济的发展和人民生活水平的提高,农村生产垃圾、生活垃圾、建筑垃圾和工业生活污水的排弃量与日俱增,致使农村桥头、坝头、河坡、沟滩、河道成了天然的垃圾堆场和污水排放地,水环境日趋恶化。
(三)财政投入有限,配套资金不足
尽管南通财政逐年加大对农村水利基础设施建设的投入,但与现实需求相比,仍显不足。2003—2008年,在农村水利建设上,南通市级投入9 062.5万元,各县级投入38 834万元,投入总量达到历史高位,但由于历史欠账较多,这笔资金对农村水利建设可谓杯水车薪。而对这些有限的资金,也没有做到集中统筹安排,在一定程度上影响了资金的使用效益。同时,凡向上争取的水利建设项目,都需要地方配套资金,而市县、乡镇财政基本属“吃饭”财政,没有足够的资金进行配套,从而给水利部门增添了压力。
2005年前,村级农村水利工程主要靠“两工”支撑,之后“两工”取消,而现今靠“一事一议”难以解决资金不足问题,影响了村级水利工程的实施。加之市场经济条件下一些利益因素牵制,致使投资主体投资力度弱化,多元化投资短期内难以实现。
(四)管理体制不顺,政策推动滞后
目前,农村水管单位体制改革、小水利设施产权制度改革进展缓慢,水利工程基本沿袭计划经济体制下的建设管理模式,存在“重建设、轻管理”的现象,致使建设与管理脱节,水利设施毁损现象时有发生。特别是分布在村组的水利设施,有的长期无人管理,有的即使有人管理,也由于责任心不强,技术落后,造成站房破损、机械生锈、电机被烧、设备被盗。加之缺乏后续投入与维护管理,一些水利设施徒有其名,不能发挥应有的作用。由于单纯依靠行政措施,不讲经济规律,造成了灌区需水的不管水,管水的不惜水。水价偏低,水费征收困难,水管单位运行管理经费严重不足,水利工程灌溉效益逐年下降。
二、农村水利建设对策探讨
(一)用科学发展观指导农村水利建设
1.广泛宣传发动,营造建设氛围。加强农民群众的宣传教育,通过思想引导,让农民认识到水利设施与其他生产资料一样,是农业的生产成本,认识到国家取消农业税的征收、增加种植水稻的资金补贴以及改“两工”为“一事一议”等利农、扶农政策,是全面建设小康的重大举措,帮助农民从农村水利建设由国家全包的误区中走出来,从“谁投工谁吃亏”的传统意识中解放出来,充分调动农民群众投入农村水利基础设施建设的积极性和创造性。
2.科学编制规划,提高综合效益。要从全面建设小康社会、坚持城乡统筹的全局和战略高度,把农村水利基础设施建设纳入国民经济和社会发展的总体规划,根据农村的现实问题,有计划、分年度逐步加以實施。一方面,要因地制宜,分类指导,有计划地推进重点薄弱环节的改造和建设;另一方面,要以提高水资源利用效率为核心,做好节水灌溉规划,推广渠道防渗技术。
3.规范运作程序,履行议事程序。切实遵循“量力而行、群众受益、民主决策、上限控制”的原则,真正体现民主,尊重民意,不能强迫命令,不能违背税费改革政策;建立治水财务公示制度,让群众参与决策管理,实行工程建设“四公开”,即工程规划公开、建设项目公开、质量标准公开、资金筹集公开,让群众了解和参与工程实施的全过程,增强其责任感和积极性。
4.强化督查考核,落实保障措施。上级政府要在每年年初明确各乡镇水利工作任务和要求,各乡镇要将当年水利工作任务层层分解落实到村、组和农户,并纳入镇村干部的年度目标考核内容,重点检查考核水利工程建设任务完成情况、水利工程管护情况、水费和“一事一议”经费的征收使用情况、水资源管理情况,通过加强督促检查,建立政策保障机制,有效促进农村水利建设的持续健康发展。
(二)加大政府对农村水利建设的投入力度
水利是一项公益性极强的基础设施,需要大量的资金投入。一要保障财政投入。农村水利建设的保障性和公益性要求决定了必须将其纳入政府财政的公共框架。随着社会主义新农村建设的不断推进,国家和省政府扩大了公共财政覆盖农村的范围,建立健全了财政支农资金稳定增长机制。要在经营城市的同时兼顾农村,对每年用于水利建设的资金要在“投向、投序、投量”上科学规划,统筹考虑,合理安排。二要引导多方投入。政府要履行引导职能,充分发挥好对国家和上级政府及相关方面各类各项扶助资金的牵线搭桥作用,如国土整理、农业开发、水土保持节水灌溉、水库除险加固、防护林等项目工程。对于各乡镇而言,除积极引导农民群众“一事一议”筹资筹劳外,在相关资金收缴支配上适当向水利基础设施建设的投入上倾斜。三要鼓励民建投入。建立“民办公助”的投入机制,对农民在农田水利规划区内自主建设和维护水利设施的工程,给予不同比例的财政补贴;对一些涉及范围较大、跨组跨村乃至跨乡镇的水利工程和基础设施的建设,可采用“市里补一点、乡里出一点、村里贴一点、群众筹一点”的办法,加快水利设施的建设和配套。
(三)改革农村水利设施管理体制
积极探索新形势下农村水利设施管理体制的改革,使农村水利建设步入良性循环。一要推进灌溉管理制度改革。推行“按田配水,计量收费”的制度,逐步做到用水科学化、制度化,大力推广节水灌溉技术,鼓励农民主动参与用水管理,促进农民自觉科学灌水,节约用水。二要推进小型水利工程产权制度改革。要引入市场竞争机制和利益驱动机制,对现有小型水利设施可实行市场化管理与商业化运作,放开建设权,搞活经营权。组织人员对能实施改制的小型水利设施全面摸底,确定标的,然后通过公开竞价,在保持水利设施所有权不变的条件下,通过拍卖、租赁、承包、股份合作等多种形式转让水利设施的经营、管理、使用权,将水利工程的管理使用权农户或经营管理者手中。三要走“三民水利”之路。所谓“三民水利”,指民主谋水利、民营兴水利、民众干水利。要充分发挥村民自治组织“一事一议”作用,全面推进民建、民投、民管、民用的水利建管机制,促进农村水利基础设施建设健康发展。四要组建农村供水、用水协会。对受益面广的水利工程,鼓励组建供水、用水协会等中介组织,充分发挥民建、民管作用,用市场方式规范供水、用水行为。五要建立合理的水价形成机制。水价要按照补偿成本、合理收益、节约用水、公平负担的原则核定,既要保证灌区安全运行所需,又要考虑用水农民的承受能力,减少水费收取环节,提高缴费率。
(四)依法保护农村水利设施
各级政府和水利行政主管部门对水利工程建设,要严格按照项目法人制、招标投标制、建设监理制、合同管理制的要求规范管理,严把质量关。同时,要加大律法规的宣传和贯彻落实力度,教育公民遵纪守法,爱护水利基础设施;要对各地泵站管理人员进行定期培训,提高他们的业务素质;要明确和规范乡镇水管站以及水管员的职责,使其承担起水利工程设施建设指导和管护的责任。水政监察队伍要加大巡查力度,对乱挖大堤、乱取砂石、乱设河障、亂倒垃圾淤塞河道港沟等人为破坏水利工程的行为,要发现一起,严厉打击一起。公安机关对盗窃、破坏水利工程设施的犯罪案件,要加大侦察力度,并从重从快处理,依法保护好水利基础设施,为水利工程正常运行创造一个安全的环境。
参考文献:
[1]尹宏伟.西南大旱:从大灾到大害有多远[J].南风窗,2010,(8):54-56.
[2]宋索玲.论新农村水利建设与对策探讨[EB/OL].http://qkzz.net/article/ce39ce04-6833-4098-a0db-41fa34e7b9f2_2.htm.
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