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摘要近三十年来,中国利用外资急剧增长,经济全球化的趋势日益突显,完善对外国投资这一国际资源的规制,是我国政府的迫切课题。本文讨论我国政府在规制外资中存在的问题,并提出了完善我国政府规制的建议。
关键词中国政府 外资规制 建议
中图分类号:D922.29文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-136-02
联合国贸发会议2008年9月24日出版的《2008年世界投资报告》显示,2007年,中国连续16年成为发展中国家吸收外国直接投资最多的国家。中国2007年共吸收外资840亿美元,创历史新高。这是改革开放以来年度吸收外商直接投资的最大金额,相当于1983年水平的91倍。截止到2008年7月底,我国已累计批准了外商直接投资项目63.4万个,实际利用外资金额累计达8204亿美元。面对如此丰富的国际经济资源,对于发展中的中国来说,其重要性是不言而愈的。因此,对外国投资这一国际资源进行规制,是东道国政府的任务或作用之一,也是东道国政府的职权范围内的事。改革开放三十年来,我国有很大的变化,经济实力的日益增强,使我们有能力面对经济全球化的浪潮,逐步放宽对外资的规制也成为可能。我国已加入世贸组织,我们应该依照《TRIMS协议》的规定,及其给予的过渡期,有计划有步骤地放宽规制,同时,对现有的规制体制也要进行大胆改革。
目前,我国可以说已基本完成由计划经济体制向市场经济体制的转化,政府职能也正从全能政府转向有限政府。在这一转变过程中,旧的制度尚未完全退出,新制度也尚未完全建立。这一特点,决定了我国目前在对外资的政府规制方面,既带着全能政府时代的烙印,又存在新制度未健全的缺陷。具体说来,我国目前政府规制的现状,一是规制过多与规制不足同时存在。一方面是政府权力无处不在,尤其是对微观经济领域实行层层规制。另一方面政府在创建有序的市场秩序、界定清晰的主体资格、建立法律基础等方面明显缺位。二是政府规制中法律规制少,政策规制多。规制往往依据的是各级政府制定的各种政策法规、条例,甚至是行政命令、行政决定等。三是政府规制行为反复无常,充满了不可预期性。政府规制政策的不稳定所导致的政策反复性和短期性危害性极大,因为政府规制的可预见性及与实施中的一致性,对于吸引外资而言,是非常重要的。四是政府作为规制主体和作为行业经营主体的角色重叠。即政府既是某一行业的经营主体,同时又是此行业的规制主体。我国政府规制的上述现状与世贸组织的基本原则极不相符。我国已经加入世贸组织,政府规制与国际接轨是我们不能回避的问题,世贸组织的规则要求我们必须完善政府规制。我国政府规制完善应从以下方面着手:
一、更新政府对外资的规制理念
第一,重新定位政府规制外资的目的。加入了世贸组织,我国政府规制的原有目的已不适应新时期经济发展的需要,必须进行重新定位。具体来说,世贸组织意味着进一步的市场化,政府在市场经济中的作用主要是为市场主体提供各种服务。因此,加入世贸组织对政府的服务性质提出了更高的要求。而目前我国政府规制的目的并不明确,政府规制的目的主要是为市场主体创造有效率的市场环境,即通过提供一系列制度安排等市场基础设施来界定产权、遏制恶性垄断、保护市场竞争等等,从而创建稳定、有序和竞争性的市场环境。因此,必须塑造服务型的政府、提供服务性的政府规制。
第二,转变政府规制的性质。我们知道,从纠正市场失灵、服务社会公共利益的角度讲,政府作为市场和企业的规制者,其性质应该是中立的,即超越于任何特殊社会势力之上,不应对任何特殊集团有所偏私,否则,从规范意义上讲,政府规制就失去了应有之义。而在现实世界中,政府规制往往走向了它的反面,成为特殊利益集团谋取利益的工具。对于我国政府规制来说,政府同时作为某一行业的经营者和规制者的角色的重合,从本质上说明了政府规制的非中立性。这种情况下,政府规制很大程度上是以保护行业的特殊利益为出发点的,从而偏离了保持市场竞争和维护公众利益的方向。而且,政府的经济规制也应该是非歧视性的。而我国政府目前的规制政策带有明显的歧视性色彩,例如,对于内资企业和外资企业,政府执行的是不同的标准。这种歧视性的规制政策与世贸组织的基本精神是格格不入的。总之,加入世贸组织后,政府的理念应相应变化,我们更强调一个公正的政府,而不是有所偏私的政府。这是世贸组织 的客观要求。
第三,更新政府对外资规制的内容。加入世贸组织后,伴随着全能主义政府的淡出和有限政府的建设,政府规制的内容必须相应转变,政府规制既要放松,又要加强,确切的说就是政府规制的重点要发生转移,政府规制的重点应由对市场运行的微观规制转移到对市场环境的宏观规制。具体一点说,就是政府对外资企业的层层审批制度要逐步放开,而将注意力转向市场的基础设施建设,如市场正常运转所依赖的一系列制度安排的创建等,即由审批型的规制转向管理型的规制,由全面规制转型重点规制。今后政府规制的重点应集中在以下方面:有序市场的建立、产权的清晰界定、市场法律体系的完善等等,而不再过多干涉市场主体的微观行为。2004年我国大幅度地改革了投资规规制体制。一是改审批为核准,简化了投资项目的核准程序,对外商投资项目只须核准“项目申请报告”;二是扩大了省一级政府的核准权限。这次改革,是我国外资规制体制的进步。
二、完善我国的政府规制体系
如前所述,东道国政府对外资进行规制是非常必要的。我国改革开放二十几年来对外资进行规制的实践充分证明了这一点。适当的规制,使我国能够在大量吸收运用外资的同时,实现了经济的快速发展,保障了国家经济的安全和稳定,提高了人民的生活福利。但是,东道国政府规制也有许多负面效应,这些负面效应也同样在我国发生。随着我国加入WTO组织,面临更多的负担与挑战,政府对国际直接投资的规制也会遇到更多新的问题。为此,应加快对政府规制理论的研究,不断完善我国的政府规制外资的制度体系。当然,这个体系是非常复杂的,大体上说,完善这一体系至少要从以下方面着手:
(一)完善外资规制的决策体系
首先应有统一的规制依据。我国目前政府对外资规制的国内法方面的依据有法律、法规和规章,法规有国务院制定的法规和地方人大制定的地方性法规;规章也有中央层面的如部门规章,和地方层面的如地方政府规章。虽然这些法规规章都不得违背法律,但这并不妨碍地方政府从自身利益出发实施政府规制,从而造成地方主义,各自为政和规制竞争。地方政府官员为了取得政绩,也往往采取各种各样的激励措施吸引外资,从而造成地方之间的激励竞争。
其次要从制度上约束政府行为,使公共利益目标能更好地实现。政府规制目标的确定常常会受到不同利益集团的影响,这些利益集团的影响是通过对具体参与规制立法和具体执行规制的成员施加影响来实现的。因此,我们就必须通过制定合理的制约机制,以约束参与规制立法和具体执行规制的成员的自利性行为和机会主义行为,只有这样,规制目标才有可能得以更好地实现。
再次,政府规制主体应相对独立。西方国家的政府规制,至少涉及到三个相互独立的主体,即决定对某行业进行规制的立法机构、具体实施这种规制的行政性执行机构、以及被规制的对象。无论这三之间有多么密切的联系,但在法律上是完全相互独立的。对比中国的政府规制,我们可以看出两者之间一个非常明显的不同是,中国的政府规制,涉及的主体往往只有两个,有时甚至三位一体,而不是通过三个相互独立的主体来共同完成的,彼此间缺乏必要的制度制衡。这样的规制,其公正性是十分令人怀疑的。
(二)完善外资规制的方式体系
规制的方式是实现规制目标的手段和途径。规制的目标是协调社会福利与被规制企业之间的矛盾,既让被规制企业提高效率,又最大可能地增加社会福利,同时又不至于让被规制企业过多吞噬消费者福利。科学的规制方式可以较好地解决这个矛盾,而不合理的规制方式则可能成为维护行政垄断、牟取暴利的合法工具。现代规制国家设计了许多新型的行政活动方式,如信息规制、标准规制、价格规制、协商式规制等,这些新型的规制方式,与传统的规制方式诸如行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政奖励、行政契约、行政指导等相得益彰,使政府规制的方式呈现多元化趋势。我国目前的行政规制方式中尚有许多规定与WTO规则不符,甚至还有许多规制方式缺乏相应的法律规定。例如,关于行政强制。虽然WTO有关文件没有专门针对行政强制作明确规定,但关于行政行为的一般要求同样适用于行政强制。在行政权的配置上,我国有一个特殊特点,那就是行政机关拥有很大的强制权。我国正在起草《行政强制法》以规范行政机关的强制权。如何根据WTO有关规定提出的平等对待、统一实施和透明度等要求,明确各种强制行为的条件、程序、费用负担等问题,应当是《行政强制法》立法中急需解决的问题。
(三)完善外资规制的评估体系
衡量政府规制的成败,必须有明确的标准。我国在引进外资的同时,有必要引入成熟的规制分析方法,从而为政府的决策提供科学的依据。美国所用的最为成熟也最为广泛的是成本收益分析方法。该方法要求对政府的规制政策进行成本收益分析,只有在一项规制政策的潜在收益大于潜在成本的情况下,规制才可以实施。这种通过成本收益分析来取消不合理规制的模式,构成了一种行政式的评估体系,且这种分析性规制模式被国会所采纳,并通过了一系列法律来保障成本收益分析成为一项法定程序。2004年我国政府颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第十七条明确提出要“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。成本收益分析作为一种综合评估方法,它的运用需要一套完善的配套机制,尤其重要的是政府对市场信息的收集和档案的归类整理,这在美国称为文书规制。没有灵敏的信息收集和信息整合能力,审核机构就不可能对规制的成本和收益作一个准确的预期估算。这就要求我国必须尽快成立各种官方和非官方的市场信息机构,以完善政府规制的评估体系。
(四)完善外资规制的监管体系
政府规制的一大问题就是寻租现象的大量存在。寻租的根本原因是因为有大量的制度租金的存在,外资主体从生产性的寻利转向非生产性的寻租,主要根源在于制度缺陷。外资主体具有自利性动机,在某种约束下以寻求自身利益最大化作为行为准则,只要制度租金存在,就会有寻租的机会和激励,就会产生寻租现象。因此,解决寻租问题的根本办法是制度创新,从制度上建立租金消散机制。在政府规制中的寻租行为主要来源于政府自由裁量权的存在,必须严格控制自由裁量权的使用。所以,完善监管体系,首先要完善法律制度。要严格根据法律而不是根据裁判者的自由意志实施社会的治理,将自由裁量权控制在最低限度。统治者自由支配的事情越少,即不受法律约束的事情越少,他们才会变得不那么专制,才会比较稳重地处理政务,才会更多地考虑公共利益,社会才能不断地繁荣。其次是完善司法制度。实现政府行为法治化,最重要的是实现司法过程社会化。保证作为规则裁判的司法的公正、平等、公开与独立,是重构政府合法性、权威性和可依赖性,维护政府作为正义、民主、自由、公正、幸福的缔造者和象征的根本途径。
关键词中国政府 外资规制 建议
中图分类号:D922.29文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-136-02
联合国贸发会议2008年9月24日出版的《2008年世界投资报告》显示,2007年,中国连续16年成为发展中国家吸收外国直接投资最多的国家。中国2007年共吸收外资840亿美元,创历史新高。这是改革开放以来年度吸收外商直接投资的最大金额,相当于1983年水平的91倍。截止到2008年7月底,我国已累计批准了外商直接投资项目63.4万个,实际利用外资金额累计达8204亿美元。面对如此丰富的国际经济资源,对于发展中的中国来说,其重要性是不言而愈的。因此,对外国投资这一国际资源进行规制,是东道国政府的任务或作用之一,也是东道国政府的职权范围内的事。改革开放三十年来,我国有很大的变化,经济实力的日益增强,使我们有能力面对经济全球化的浪潮,逐步放宽对外资的规制也成为可能。我国已加入世贸组织,我们应该依照《TRIMS协议》的规定,及其给予的过渡期,有计划有步骤地放宽规制,同时,对现有的规制体制也要进行大胆改革。
目前,我国可以说已基本完成由计划经济体制向市场经济体制的转化,政府职能也正从全能政府转向有限政府。在这一转变过程中,旧的制度尚未完全退出,新制度也尚未完全建立。这一特点,决定了我国目前在对外资的政府规制方面,既带着全能政府时代的烙印,又存在新制度未健全的缺陷。具体说来,我国目前政府规制的现状,一是规制过多与规制不足同时存在。一方面是政府权力无处不在,尤其是对微观经济领域实行层层规制。另一方面政府在创建有序的市场秩序、界定清晰的主体资格、建立法律基础等方面明显缺位。二是政府规制中法律规制少,政策规制多。规制往往依据的是各级政府制定的各种政策法规、条例,甚至是行政命令、行政决定等。三是政府规制行为反复无常,充满了不可预期性。政府规制政策的不稳定所导致的政策反复性和短期性危害性极大,因为政府规制的可预见性及与实施中的一致性,对于吸引外资而言,是非常重要的。四是政府作为规制主体和作为行业经营主体的角色重叠。即政府既是某一行业的经营主体,同时又是此行业的规制主体。我国政府规制的上述现状与世贸组织的基本原则极不相符。我国已经加入世贸组织,政府规制与国际接轨是我们不能回避的问题,世贸组织的规则要求我们必须完善政府规制。我国政府规制完善应从以下方面着手:
一、更新政府对外资的规制理念
第一,重新定位政府规制外资的目的。加入了世贸组织,我国政府规制的原有目的已不适应新时期经济发展的需要,必须进行重新定位。具体来说,世贸组织意味着进一步的市场化,政府在市场经济中的作用主要是为市场主体提供各种服务。因此,加入世贸组织对政府的服务性质提出了更高的要求。而目前我国政府规制的目的并不明确,政府规制的目的主要是为市场主体创造有效率的市场环境,即通过提供一系列制度安排等市场基础设施来界定产权、遏制恶性垄断、保护市场竞争等等,从而创建稳定、有序和竞争性的市场环境。因此,必须塑造服务型的政府、提供服务性的政府规制。
第二,转变政府规制的性质。我们知道,从纠正市场失灵、服务社会公共利益的角度讲,政府作为市场和企业的规制者,其性质应该是中立的,即超越于任何特殊社会势力之上,不应对任何特殊集团有所偏私,否则,从规范意义上讲,政府规制就失去了应有之义。而在现实世界中,政府规制往往走向了它的反面,成为特殊利益集团谋取利益的工具。对于我国政府规制来说,政府同时作为某一行业的经营者和规制者的角色的重合,从本质上说明了政府规制的非中立性。这种情况下,政府规制很大程度上是以保护行业的特殊利益为出发点的,从而偏离了保持市场竞争和维护公众利益的方向。而且,政府的经济规制也应该是非歧视性的。而我国政府目前的规制政策带有明显的歧视性色彩,例如,对于内资企业和外资企业,政府执行的是不同的标准。这种歧视性的规制政策与世贸组织的基本精神是格格不入的。总之,加入世贸组织后,政府的理念应相应变化,我们更强调一个公正的政府,而不是有所偏私的政府。这是世贸组织 的客观要求。
第三,更新政府对外资规制的内容。加入世贸组织后,伴随着全能主义政府的淡出和有限政府的建设,政府规制的内容必须相应转变,政府规制既要放松,又要加强,确切的说就是政府规制的重点要发生转移,政府规制的重点应由对市场运行的微观规制转移到对市场环境的宏观规制。具体一点说,就是政府对外资企业的层层审批制度要逐步放开,而将注意力转向市场的基础设施建设,如市场正常运转所依赖的一系列制度安排的创建等,即由审批型的规制转向管理型的规制,由全面规制转型重点规制。今后政府规制的重点应集中在以下方面:有序市场的建立、产权的清晰界定、市场法律体系的完善等等,而不再过多干涉市场主体的微观行为。2004年我国大幅度地改革了投资规规制体制。一是改审批为核准,简化了投资项目的核准程序,对外商投资项目只须核准“项目申请报告”;二是扩大了省一级政府的核准权限。这次改革,是我国外资规制体制的进步。
二、完善我国的政府规制体系
如前所述,东道国政府对外资进行规制是非常必要的。我国改革开放二十几年来对外资进行规制的实践充分证明了这一点。适当的规制,使我国能够在大量吸收运用外资的同时,实现了经济的快速发展,保障了国家经济的安全和稳定,提高了人民的生活福利。但是,东道国政府规制也有许多负面效应,这些负面效应也同样在我国发生。随着我国加入WTO组织,面临更多的负担与挑战,政府对国际直接投资的规制也会遇到更多新的问题。为此,应加快对政府规制理论的研究,不断完善我国的政府规制外资的制度体系。当然,这个体系是非常复杂的,大体上说,完善这一体系至少要从以下方面着手:
(一)完善外资规制的决策体系
首先应有统一的规制依据。我国目前政府对外资规制的国内法方面的依据有法律、法规和规章,法规有国务院制定的法规和地方人大制定的地方性法规;规章也有中央层面的如部门规章,和地方层面的如地方政府规章。虽然这些法规规章都不得违背法律,但这并不妨碍地方政府从自身利益出发实施政府规制,从而造成地方主义,各自为政和规制竞争。地方政府官员为了取得政绩,也往往采取各种各样的激励措施吸引外资,从而造成地方之间的激励竞争。
其次要从制度上约束政府行为,使公共利益目标能更好地实现。政府规制目标的确定常常会受到不同利益集团的影响,这些利益集团的影响是通过对具体参与规制立法和具体执行规制的成员施加影响来实现的。因此,我们就必须通过制定合理的制约机制,以约束参与规制立法和具体执行规制的成员的自利性行为和机会主义行为,只有这样,规制目标才有可能得以更好地实现。
再次,政府规制主体应相对独立。西方国家的政府规制,至少涉及到三个相互独立的主体,即决定对某行业进行规制的立法机构、具体实施这种规制的行政性执行机构、以及被规制的对象。无论这三之间有多么密切的联系,但在法律上是完全相互独立的。对比中国的政府规制,我们可以看出两者之间一个非常明显的不同是,中国的政府规制,涉及的主体往往只有两个,有时甚至三位一体,而不是通过三个相互独立的主体来共同完成的,彼此间缺乏必要的制度制衡。这样的规制,其公正性是十分令人怀疑的。
(二)完善外资规制的方式体系
规制的方式是实现规制目标的手段和途径。规制的目标是协调社会福利与被规制企业之间的矛盾,既让被规制企业提高效率,又最大可能地增加社会福利,同时又不至于让被规制企业过多吞噬消费者福利。科学的规制方式可以较好地解决这个矛盾,而不合理的规制方式则可能成为维护行政垄断、牟取暴利的合法工具。现代规制国家设计了许多新型的行政活动方式,如信息规制、标准规制、价格规制、协商式规制等,这些新型的规制方式,与传统的规制方式诸如行政许可、行政处罚、行政强制、行政确认、行政给付、行政奖励、行政契约、行政指导等相得益彰,使政府规制的方式呈现多元化趋势。我国目前的行政规制方式中尚有许多规定与WTO规则不符,甚至还有许多规制方式缺乏相应的法律规定。例如,关于行政强制。虽然WTO有关文件没有专门针对行政强制作明确规定,但关于行政行为的一般要求同样适用于行政强制。在行政权的配置上,我国有一个特殊特点,那就是行政机关拥有很大的强制权。我国正在起草《行政强制法》以规范行政机关的强制权。如何根据WTO有关规定提出的平等对待、统一实施和透明度等要求,明确各种强制行为的条件、程序、费用负担等问题,应当是《行政强制法》立法中急需解决的问题。
(三)完善外资规制的评估体系
衡量政府规制的成败,必须有明确的标准。我国在引进外资的同时,有必要引入成熟的规制分析方法,从而为政府的决策提供科学的依据。美国所用的最为成熟也最为广泛的是成本收益分析方法。该方法要求对政府的规制政策进行成本收益分析,只有在一项规制政策的潜在收益大于潜在成本的情况下,规制才可以实施。这种通过成本收益分析来取消不合理规制的模式,构成了一种行政式的评估体系,且这种分析性规制模式被国会所采纳,并通过了一系列法律来保障成本收益分析成为一项法定程序。2004年我国政府颁布的《全面推进依法行政实施纲要》第十七条明确提出要“积极探索对政府项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度。政府立法不仅要考虑立法过程成本,还要研究其实施后的执法成本和社会成本”。成本收益分析作为一种综合评估方法,它的运用需要一套完善的配套机制,尤其重要的是政府对市场信息的收集和档案的归类整理,这在美国称为文书规制。没有灵敏的信息收集和信息整合能力,审核机构就不可能对规制的成本和收益作一个准确的预期估算。这就要求我国必须尽快成立各种官方和非官方的市场信息机构,以完善政府规制的评估体系。
(四)完善外资规制的监管体系
政府规制的一大问题就是寻租现象的大量存在。寻租的根本原因是因为有大量的制度租金的存在,外资主体从生产性的寻利转向非生产性的寻租,主要根源在于制度缺陷。外资主体具有自利性动机,在某种约束下以寻求自身利益最大化作为行为准则,只要制度租金存在,就会有寻租的机会和激励,就会产生寻租现象。因此,解决寻租问题的根本办法是制度创新,从制度上建立租金消散机制。在政府规制中的寻租行为主要来源于政府自由裁量权的存在,必须严格控制自由裁量权的使用。所以,完善监管体系,首先要完善法律制度。要严格根据法律而不是根据裁判者的自由意志实施社会的治理,将自由裁量权控制在最低限度。统治者自由支配的事情越少,即不受法律约束的事情越少,他们才会变得不那么专制,才会比较稳重地处理政务,才会更多地考虑公共利益,社会才能不断地繁荣。其次是完善司法制度。实现政府行为法治化,最重要的是实现司法过程社会化。保证作为规则裁判的司法的公正、平等、公开与独立,是重构政府合法性、权威性和可依赖性,维护政府作为正义、民主、自由、公正、幸福的缔造者和象征的根本途径。