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摘要 社会信息化、经济全球化、政治民主化是新时代的世界发展趋势,其影响着生活的方方面面,而传统的政府治理模式开始难以满足新时代的要求,于是以美国为代表的西方发达国家,相继启动了电子政府的建设计划,从而掀起了全球范围的政府信息化浪潮。其中我们不难发现,虽然各国在电子政府的建设过程中,起步有早晚、国情亦各异,但是重视制度建设(特别是政策手段和法律手段的运用)成为共识。其中韩国为实现电子政府而进行了一系列的制度建设,并且取得了显著的效果。本文通过梳理韩国电子政府制度建设中的法与政策,以及取得的成果,分析其制度的利弊得失,以期为我国电子政府的制度建设提供有益的借鉴。
关键词 韩国电子政府法制 电子政府 行政法
中图分类号:D7312.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-195-02
一、韩国的电子政府运动
韩国的电子政府的发展由时间顺序来看大体上可以分成四个阶段:
(一)电子政府酝酿期
这一阶段大体处于20世纪60年代——20世纪70年代。众所周知,上世界的60到70年代是韩国经济发展的黄金年代,又被称为“汉江奇迹”。经济的迅速发展带动了电子计算机的使用,韩国政府在此时就已经意识到信息技术对社会发展的重要性,并且开始依靠政府的力量和政策手段促进信息技术的发展。电子政府运动与IT技术革命一脉相承的,所以,从历史和现实的角度,电子政府运动是信息化革命的结果,它的存在特点、发展方式等等都与信息化有千丝万缕的联系。
(二)政府信息化开始阶段
从1978 年到1986 年是政府信息化开始阶段。其具有标志性的事件是,“第一次行政电子化基本计划”的开始实施,也就是开始了政府的电算化。在这个时期,韩国政府逐步推进人事、工资、年金管理等各种统计的电算化。为加强行政电算化,中央政府于1979 年制定了《关于行政业务电算化的规定》。1983年的信息通信产业年中,开始计划构建国家电算网,包括构建了行政网、金融网、教育研究网、国防网、公安网五大计算机网络。
(三)电子政府的准备阶段
从1986 年到1996 年是电子政府的准备阶段。韩国于1986 年制定了《普及和促进利用网络法》,设立了电算网调整委员会,并从1987 年开始推进实施行政电算网计划。自此,行政网、金融网、教育研究网、国防网、公安网五大计算机网络的建设全面展开。
(四)电子政府的正式开始阶段
1996年到现在是韩国电子政府的正式开始阶段。根据《促进信息化基本法》,韩国政府在1996 年拟订了共同利用行政信息、电子文件系统、公共政府服务等10个“信息化基本计划”。同年,制定了《公共机关情报公开法》。1998年面对1997年的亚洲金融危机,韩国政府制定了《为经济复苏促进国家信息化法》,将信息化作为恢复国家经济的手段之一,并且制定了面向21世纪的电子政府基本战略,提出了六个领域改革课题,包括电子申请、电子文书交换等的行政改革、政府机构间的信息共享、标准化、必要的法律修改等。1999 年对《公共机关保护个人情报法》进行了修正。从1998 年起,中央政府着力于统一中央行政机关之间、中央和地方政府之间的不同行政文件系统,制定了标准化格式。现在这项工作接近完成。到2001 年5 月,在韩国4800 万人口中,使用因特网的人数已经超过了2200 万。在所有的37 万政府公务员当中,大多数人有电子邮箱地址。
(五)电子政府的真正发力期
2001年到现在这一阶段可以说是电子政府真正发力阶段。2001 年,韩国政府为了提升国家竞争力,促进社会经济的发展,决定加速推进政府电子化进程。2001 年2 月,韩国国会讨论、通过了《关于实现电子政府和促进行政业务电子化的法律》,也被称为《电子政府法》。这项法律在2001 年7 月开始正式实施。在这样一部以电子政府为名称的法律出台后,韩国的电子政府得到了突飞猛进的发展。
二、韩国电子政府法制——统一立法模式
“电子政府”的运作需要一个良好的政策规范和制度环境,韩国在建设和发展电子政府的道路上,法和政策成为推动和保障电子政府前进的利器,两者的相辅相成,即贯彻了法治国家的理念又体现了电子政府作为行政过程环节的特殊之处,其特点是在“电子政府”的战略或计划实施的每一阶段,都有一个明确的政策先导,并且涉及“电子政府”的有关领域都有配套的法律。而且这些法律和政策往往和信息法、计算机法、互联网法互相渗透,并且已经横跨了传统意义上的公法和私法的领域。可以说内容是十分繁杂的。而电子政府立法的基本模式大体可分为两种类型,即“统一立法模式”与“分散立法模式”。两者最为显著的区别,就在于是否颁布统一的纲领性的法律文件——《电子政府法》,来明确电子政府的有关事项。
韩国是采取统一立法模式的比较典型的国家。2001年2月,韩国国会通过了《关于实现电子政府促进行政业务等电子化的法律》(亦称《电子政府法》),并于同年7月1日生效。该法共七章,其主要内容包括:总则,电子政府的实现及运营原则,行政管理的电子,国民服务的电子化,文书业务的削减,电子信息事业的推进,附则,共七大部分。
统一立法模式只具有相对性,并不能排斥其他涉及电子政府的专门法以及其他法律中涉及电子政府的专门性规定。在韩国,为健全和完善电子政府法体系,韩国当局还先后修订或颁布了一系列的法律法规,其中包括1996年颁布的《信息化促进基本法》与《政府信息公开法》、1999年颁布的《对公众机构的公众档案管理条例》、2000年颁布的《数字内容管理条例》、2000年颁布的《建立与运用国家地理信息系统条例》、2001年颁布的《缩小数字鸿沟条例》、2001年颁布的《信息通信基础设施保护法》、2002年修订的《信息化促进框架法》、2002年修订的《信息网络利用促进法》、2004年修订的《促进信息和通信网络利用及信息保护法》等等。
三、韩国电子政府成效
联合国公共中心近年来每年都以联合国的会员为调查对象,对世界190多个加盟国的电子政府的成熟度状况进行调查、研究和比较。并且,该中心每年公开发表一份报告书。根据2005年的《2005年电子政府成熟度调查报告书》中的排名,韩国2004年和2005年连续两年保持世界第五位的水平(2003年13位),仅次于美国、丹麦、瑞典、英国等国家,成为电子政府的先进国家,并且,超过新加坡,成为亚洲电子政府的领导国家。
四、韩国电子政府建设的经验
从上述联合国对电子政府的排序中,我们不难发现,韩国已然成为了电子政府大国,而其在电子政府建设中的成果经验值得我们进一步分析和挖掘。笔者从以下几个方面分析韩国电子政府成果的经验。
(一)以《电子政府法》为代表的统一的立法模式
电子政府的顺利发展有赖于一部统一的立法,电子政府是一个独立法律规范对象,有自己特殊的内在规律和体系。电子政府是信息化的一部分,但是同时他又有独立于信息化的特点。而法律的体系化是法律规范的主要特征,所以这也是立法的基本要求。而韩国以《电子政府法》为核心,对电子政府建设的目的、组织机构、原则、任务、责任做出了总体的规定,协调电子政府相关法之间的冲突,是一种合理的选择。
(二)推进机构的组织创新
韩国在电子政府的构建中,非常值得关注的一点就是电子政府的推进机构的问题。推进机构的组成、领导能力、职能等电子政府成功地关键。
1.总统直属机构
现今韩国电子政府建设由总统直属的行政自治部来负责。行政自治部现在由政策运营·宣传、政府改革、电子政府、地方自治、地方财政·税制五个本部组成。其中,电子政府的机构是电子政府本部。电子政府本部包括战略计划、事业支援、行政信息化、服务信息化、信息资源管理五个小组和系统运营中心六部分构成。此外,行政自治部下设的信息化能力开发中心,面向与电子政府相关的全体政府人员,负责电子政府技术的教育培训。
2.信息统括官(CIO)
政府革新地方分权委员会等决定的电子政府推进政策的实施,是由各省厅内的信息统括官(CIO:Chief Information Officer)来负责实现的。韩国的CIO制度的导入是由1998年的有关电子政府最初的概括性政策《面向21世界的电子政府构筑基本战略》决定的。尔后在1999年作为韩国信息化发展基本法的《信息化促进基本法》中,明确规定了CIO及CIO协议会的设置。在这之后,电子政府的推进体制有信息化战略会议向政府革新地方分权委员会转移。
3.韩国电子政府推进机构
韩国电子政府的推进机构是以政府革新地方分权委员会和行政自治部的电子政府本部为中心的,各个省厅的CIO和CIO协议会是其基层支撑部分。就是在这样的组织下,电子政府的计划、实行、监督、评价形成了比较完整有效的体系,保证了迄今为止各个电子政府构筑政策和关联法律的施行。
五、韩国经验对我国构筑电子政府的启示
我国的电子政府建设较韩国起步晚,虽然已取得明显成效,但同时也仍然面临诸多的问题。一是电子政府建设的法律层级相对偏低,缺乏统一规范。迄今为止,我国已颁行的有关政府信息化建设的政策法规虽然为数不少,但总体而言却存在法律层级相对偏低的问题,其中绝大多数都是各部委及各级地方政府的规章或文件,还没有上升到法律法规的层面,也没有反映到司法体系之中。二是信息孤岛问题。 我国目前的电子政府建设仍主要是由各级地方(部门)政府自主推进的。由于受到地方(部门)利益的影响,各地(部门)间的数据库建设通常存在不同程度的技术性兼容问题,难以实现信息资源的有效交流与共享。三是数字鸿沟问题。电子政府建设的目标是“面向社会、服务公众”,但网络设备的缺乏、信息教育的不足、生理因素的影响(尤其是目盲),却成为阻碍社会公众广泛分享政府信息化成果的“数字鸿沟”。这就从根本上对我国电子政府的建设形成了制约与阻碍。
对于我国电子政府建设所存在的问题,可以从韩国电子政府制度建设中的经验和教训中得到启发。解决法律层次低,规范不统一的关键在于制定出台层级较高的统一的类似于韩国的《电子政府法》的法律;而对于信息孤岛及数字鸿沟问题,则首先要从更新观念入手,通过法律和政策的形式,为电子政府建设确立新的观念、原则,强调依法行政、责任政府、服务政府、民众参与等原则,并且依靠法规范来确立电子政府建设领导机构的地位、职责、原则、结构以及与传统政府机构之间关系等。
参考文献:
[1][日]河信基.韓国IT革命の勝利、東京:宝島社新書2000年(ブロードバンド利用で世界の先端を走った韓国のIT革命レポート).
[2][日]株式会社NTTデータ.韓国の電子政府計画最新動向アジアマンスリーニュース、2003年3月号.
[3][日]株式会社NTTデータ経営研究所:韓国の電子政府における利活用の実態アジアマンスリーニュース、2005年9月号.
[4][日]株式会社NTTデータ経営研究所:「韓国における電子政府の推進体制と人材育成」アジアマンスリーニュース、2005年9月号.
[5]李燕英.电子政府立法问题探析.行政论坛.2004(11).
[6][美]UN Global E-governmentReadiness Report 2005,United Nations, New York.2005.
关键词 韩国电子政府法制 电子政府 行政法
中图分类号:D7312.6文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-195-02
一、韩国的电子政府运动
韩国的电子政府的发展由时间顺序来看大体上可以分成四个阶段:
(一)电子政府酝酿期
这一阶段大体处于20世纪60年代——20世纪70年代。众所周知,上世界的60到70年代是韩国经济发展的黄金年代,又被称为“汉江奇迹”。经济的迅速发展带动了电子计算机的使用,韩国政府在此时就已经意识到信息技术对社会发展的重要性,并且开始依靠政府的力量和政策手段促进信息技术的发展。电子政府运动与IT技术革命一脉相承的,所以,从历史和现实的角度,电子政府运动是信息化革命的结果,它的存在特点、发展方式等等都与信息化有千丝万缕的联系。
(二)政府信息化开始阶段
从1978 年到1986 年是政府信息化开始阶段。其具有标志性的事件是,“第一次行政电子化基本计划”的开始实施,也就是开始了政府的电算化。在这个时期,韩国政府逐步推进人事、工资、年金管理等各种统计的电算化。为加强行政电算化,中央政府于1979 年制定了《关于行政业务电算化的规定》。1983年的信息通信产业年中,开始计划构建国家电算网,包括构建了行政网、金融网、教育研究网、国防网、公安网五大计算机网络。
(三)电子政府的准备阶段
从1986 年到1996 年是电子政府的准备阶段。韩国于1986 年制定了《普及和促进利用网络法》,设立了电算网调整委员会,并从1987 年开始推进实施行政电算网计划。自此,行政网、金融网、教育研究网、国防网、公安网五大计算机网络的建设全面展开。
(四)电子政府的正式开始阶段
1996年到现在是韩国电子政府的正式开始阶段。根据《促进信息化基本法》,韩国政府在1996 年拟订了共同利用行政信息、电子文件系统、公共政府服务等10个“信息化基本计划”。同年,制定了《公共机关情报公开法》。1998年面对1997年的亚洲金融危机,韩国政府制定了《为经济复苏促进国家信息化法》,将信息化作为恢复国家经济的手段之一,并且制定了面向21世纪的电子政府基本战略,提出了六个领域改革课题,包括电子申请、电子文书交换等的行政改革、政府机构间的信息共享、标准化、必要的法律修改等。1999 年对《公共机关保护个人情报法》进行了修正。从1998 年起,中央政府着力于统一中央行政机关之间、中央和地方政府之间的不同行政文件系统,制定了标准化格式。现在这项工作接近完成。到2001 年5 月,在韩国4800 万人口中,使用因特网的人数已经超过了2200 万。在所有的37 万政府公务员当中,大多数人有电子邮箱地址。
(五)电子政府的真正发力期
2001年到现在这一阶段可以说是电子政府真正发力阶段。2001 年,韩国政府为了提升国家竞争力,促进社会经济的发展,决定加速推进政府电子化进程。2001 年2 月,韩国国会讨论、通过了《关于实现电子政府和促进行政业务电子化的法律》,也被称为《电子政府法》。这项法律在2001 年7 月开始正式实施。在这样一部以电子政府为名称的法律出台后,韩国的电子政府得到了突飞猛进的发展。
二、韩国电子政府法制——统一立法模式
“电子政府”的运作需要一个良好的政策规范和制度环境,韩国在建设和发展电子政府的道路上,法和政策成为推动和保障电子政府前进的利器,两者的相辅相成,即贯彻了法治国家的理念又体现了电子政府作为行政过程环节的特殊之处,其特点是在“电子政府”的战略或计划实施的每一阶段,都有一个明确的政策先导,并且涉及“电子政府”的有关领域都有配套的法律。而且这些法律和政策往往和信息法、计算机法、互联网法互相渗透,并且已经横跨了传统意义上的公法和私法的领域。可以说内容是十分繁杂的。而电子政府立法的基本模式大体可分为两种类型,即“统一立法模式”与“分散立法模式”。两者最为显著的区别,就在于是否颁布统一的纲领性的法律文件——《电子政府法》,来明确电子政府的有关事项。
韩国是采取统一立法模式的比较典型的国家。2001年2月,韩国国会通过了《关于实现电子政府促进行政业务等电子化的法律》(亦称《电子政府法》),并于同年7月1日生效。该法共七章,其主要内容包括:总则,电子政府的实现及运营原则,行政管理的电子,国民服务的电子化,文书业务的削减,电子信息事业的推进,附则,共七大部分。
统一立法模式只具有相对性,并不能排斥其他涉及电子政府的专门法以及其他法律中涉及电子政府的专门性规定。在韩国,为健全和完善电子政府法体系,韩国当局还先后修订或颁布了一系列的法律法规,其中包括1996年颁布的《信息化促进基本法》与《政府信息公开法》、1999年颁布的《对公众机构的公众档案管理条例》、2000年颁布的《数字内容管理条例》、2000年颁布的《建立与运用国家地理信息系统条例》、2001年颁布的《缩小数字鸿沟条例》、2001年颁布的《信息通信基础设施保护法》、2002年修订的《信息化促进框架法》、2002年修订的《信息网络利用促进法》、2004年修订的《促进信息和通信网络利用及信息保护法》等等。
三、韩国电子政府成效
联合国公共中心近年来每年都以联合国的会员为调查对象,对世界190多个加盟国的电子政府的成熟度状况进行调查、研究和比较。并且,该中心每年公开发表一份报告书。根据2005年的《2005年电子政府成熟度调查报告书》中的排名,韩国2004年和2005年连续两年保持世界第五位的水平(2003年13位),仅次于美国、丹麦、瑞典、英国等国家,成为电子政府的先进国家,并且,超过新加坡,成为亚洲电子政府的领导国家。
四、韩国电子政府建设的经验
从上述联合国对电子政府的排序中,我们不难发现,韩国已然成为了电子政府大国,而其在电子政府建设中的成果经验值得我们进一步分析和挖掘。笔者从以下几个方面分析韩国电子政府成果的经验。
(一)以《电子政府法》为代表的统一的立法模式
电子政府的顺利发展有赖于一部统一的立法,电子政府是一个独立法律规范对象,有自己特殊的内在规律和体系。电子政府是信息化的一部分,但是同时他又有独立于信息化的特点。而法律的体系化是法律规范的主要特征,所以这也是立法的基本要求。而韩国以《电子政府法》为核心,对电子政府建设的目的、组织机构、原则、任务、责任做出了总体的规定,协调电子政府相关法之间的冲突,是一种合理的选择。
(二)推进机构的组织创新
韩国在电子政府的构建中,非常值得关注的一点就是电子政府的推进机构的问题。推进机构的组成、领导能力、职能等电子政府成功地关键。
1.总统直属机构
现今韩国电子政府建设由总统直属的行政自治部来负责。行政自治部现在由政策运营·宣传、政府改革、电子政府、地方自治、地方财政·税制五个本部组成。其中,电子政府的机构是电子政府本部。电子政府本部包括战略计划、事业支援、行政信息化、服务信息化、信息资源管理五个小组和系统运营中心六部分构成。此外,行政自治部下设的信息化能力开发中心,面向与电子政府相关的全体政府人员,负责电子政府技术的教育培训。
2.信息统括官(CIO)
政府革新地方分权委员会等决定的电子政府推进政策的实施,是由各省厅内的信息统括官(CIO:Chief Information Officer)来负责实现的。韩国的CIO制度的导入是由1998年的有关电子政府最初的概括性政策《面向21世界的电子政府构筑基本战略》决定的。尔后在1999年作为韩国信息化发展基本法的《信息化促进基本法》中,明确规定了CIO及CIO协议会的设置。在这之后,电子政府的推进体制有信息化战略会议向政府革新地方分权委员会转移。
3.韩国电子政府推进机构
韩国电子政府的推进机构是以政府革新地方分权委员会和行政自治部的电子政府本部为中心的,各个省厅的CIO和CIO协议会是其基层支撑部分。就是在这样的组织下,电子政府的计划、实行、监督、评价形成了比较完整有效的体系,保证了迄今为止各个电子政府构筑政策和关联法律的施行。
五、韩国经验对我国构筑电子政府的启示
我国的电子政府建设较韩国起步晚,虽然已取得明显成效,但同时也仍然面临诸多的问题。一是电子政府建设的法律层级相对偏低,缺乏统一规范。迄今为止,我国已颁行的有关政府信息化建设的政策法规虽然为数不少,但总体而言却存在法律层级相对偏低的问题,其中绝大多数都是各部委及各级地方政府的规章或文件,还没有上升到法律法规的层面,也没有反映到司法体系之中。二是信息孤岛问题。 我国目前的电子政府建设仍主要是由各级地方(部门)政府自主推进的。由于受到地方(部门)利益的影响,各地(部门)间的数据库建设通常存在不同程度的技术性兼容问题,难以实现信息资源的有效交流与共享。三是数字鸿沟问题。电子政府建设的目标是“面向社会、服务公众”,但网络设备的缺乏、信息教育的不足、生理因素的影响(尤其是目盲),却成为阻碍社会公众广泛分享政府信息化成果的“数字鸿沟”。这就从根本上对我国电子政府的建设形成了制约与阻碍。
对于我国电子政府建设所存在的问题,可以从韩国电子政府制度建设中的经验和教训中得到启发。解决法律层次低,规范不统一的关键在于制定出台层级较高的统一的类似于韩国的《电子政府法》的法律;而对于信息孤岛及数字鸿沟问题,则首先要从更新观念入手,通过法律和政策的形式,为电子政府建设确立新的观念、原则,强调依法行政、责任政府、服务政府、民众参与等原则,并且依靠法规范来确立电子政府建设领导机构的地位、职责、原则、结构以及与传统政府机构之间关系等。
参考文献:
[1][日]河信基.韓国IT革命の勝利、東京:宝島社新書2000年(ブロードバンド利用で世界の先端を走った韓国のIT革命レポート).
[2][日]株式会社NTTデータ.韓国の電子政府計画最新動向アジアマンスリーニュース、2003年3月号.
[3][日]株式会社NTTデータ経営研究所:韓国の電子政府における利活用の実態アジアマンスリーニュース、2005年9月号.
[4][日]株式会社NTTデータ経営研究所:「韓国における電子政府の推進体制と人材育成」アジアマンスリーニュース、2005年9月号.
[5]李燕英.电子政府立法问题探析.行政论坛.2004(11).
[6][美]UN Global E-governmentReadiness Report 2005,United Nations, New York.2005.