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摘 要 治安承包制度在我国发展已有十余年，具体表现为多种不同的发展模式。在当代城镇化发展的新背景下，如何将这项制度更好地适应城镇化发展的新特点，更好地规范化引导治安承包制度的发展已经成为一项亟需解决的社会治安问题。本文通过一系列实证调研与研究，从理论上和实践上具体分析了治安承包在城镇化发展过程中应该发挥的治安保障作用以及最优的发展方式，从而使其更好地适应我国治安形势的发展需要。
关键词 治安承包 城镇化 社会管理创新
作者简介：何栩，中南财经政法大学刑事司法学院。
中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）04-177-02
一、治安承包的概念及特征
（一）治安承包的概念
治安承包，是指将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织，承包人组织人员开展巡防工作等，相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行的社会化安全管理新模式。豍
（二）治安承包的特征
1.引入市场竞争机制和绩效评估，提高治安管理效力
治安承包最早出现时，是由个人对村镇的治安进行承包。由于人力资源和相关配置的限制，面对日益增长的破坏治安案件，传统的治安承包体制逐渐显现出弊病。随着市场经济的快速发展，以保安公司为例的创新型治安管理方法通过引入市场竞争机制，成为了公共权力私营化的典型。市场竞争之下，小范围内的治安管理具有灵活性和可调节性，而更多的经济利益和社会名誉也在驱使各承包单位和组织着扩大承包范围和承包项目内容，有效地推动了行业发展和治安管理效力。
2.引入社会力量，减轻政府压力
现有的治安管理单位多是在政府号召下主动参与承包竞争，在工作过程中以治安承包保险金制度为起点，启动县乡村三级或其他形式的多级联动制度，保障充足的资金来源后积极引入相关的高科技监控仪器和必要的安全配置。“取之于民、用之于民”，将部分资金使用情况予以公开。治安承包制度在弥补警力不足的同时，也成功地为政府的财政支出减压。
3.多元化管理，提高公众参与度
治安承包制度的建立和完善过程成功吸收了广大群众力量，在“政府倡导、企业参与、市场运作”工作模式的基础上，有关行业的职业岗位化、绩效化工资又在不断地增加该行业吸引力，促使多元化管理模式不断发展。此外，在队伍建设上，农村的治安承包人员多以本地居民为主，对地区的治安形势较为了解，助于治安防控在村民间的有效落实。
二、城镇化过程中发展治安承包的必要性与适用性
（一）缓解城镇化进程中社会治安形势的迫切需要
改革开放促使大量农村剩余劳动力外流，青壮年常年在外使得农村内部的年龄层分布和性别结构失衡，村民生活安全系数下降。而老人、妇女以及儿童法制意识薄弱，可防性案件数量陡增。由于警力资源有限，农村基层组织所承担的责任增大，但由于近年来机构内部屡现腐败，其治安管理作用弱化甚至机构本身形同虚设。
（二）社会治安管理创新的需要
建设中国特色社会主义社会管理体系，是党中央在新的历史条件下审时度势、与时俱进作出的重大战略决策。在此形势下，各地纷纷推广警力队伍的素质教育和体制改革以缓解日益严峻的治安形势。但是，公权力内部改革往往存在着“新壶装旧酒”、上下级包庇等不良风气，改革效果不如人意。相比较而言，部分地区引入市场机制、建立兼备灵活性和区域性保安公司进行治安管理承包不仅节省了大量财政支出，还获得了良好的治安效果和社会评价。
（三）公共服务市场化发展的需要
公共服务的根本目的在于利用市场的灵活性和先进性提高工作绩效，节约使用在某些领域不必要或者低效能的公权力。推广治安管理承包不仅可以解决公权力机关无法遍及的农村治安防控问题，还可以帮助节约警力资源，初现雏形的市场竞争机制和绩效机制以及发展较为长久的保安公司形式为治安承包管理展现了一个正确的发展趋向。豎
（四）治安承包针对城镇化发展的适用性
城镇化过程中存在着一个显著问题，即社会保障福利的明显倾斜，农民的卫生、社保、安全等福利难以得到保障造成了不健康的社会心理和舆论导向，不利于城镇化的顺利发展。建立完整的治安承包制度，充实社会治安保险制度，既可以拓宽资金来源以提高工作质量和效率，又可以使得老百姓“买个安心”。
三、城镇化过程中规范化治安承包的具体措施
（一）完善城镇化发展发包机制
1.以村委会为发包主体
“治安承包”发包方可能是公安机关、村民委员会、物业管理公司等。其中公安机关代表国家行使治安管理权；村民委员会行使自治权；物业管理公司行使业主授予的权利。正如上文所言，公安机关、乡综治办作为发包方的实践则引起广泛的争议，而争议的焦点在于其法律依据上，在此就不再赘述。基于此种现状，我们认为在相关法律不完善，认识不统一的情况下，公安机关不适宜作发包方。而村委会作为村民自治组织，根据宪法和村民委员会组织法，享有自治权，村级社会治安理应是自治权的一部分，村委会作为发包方不存在权利来源及对外委托的合法性问题。
2.明确承包事项
对于承包事项，目前的混乱在于治安管理事务的发包问题。如山东省寿光市圣城街道西关村承包事项为区域内的治安管理、安全防范、人口管理、协助调查案件、调处本村内部纠纷等，承包范围明显包括了不属于自己职责的治安管理事务，这种做法明显与现行法律规定不符。因此，在发包过程中，还要明确承包人的承包事项。以基层自治组织为发包主体，则承包事项应仅限于治安防范事务，而对于具有强制性的治安管理事务如搜查等行政强制措施、对违反治安管理行为人的处罚等，则应专属于公安机关，无论发包主体为谁，均不得发包。 （二）完善城镇化发展承包机制
1.以保安公司作为承包方
就个人作为承包方而言，存在诸多不足：首先，个人专业素养较差。众所周知，巡逻、调解等工作有较强的专业性，若想胜任，基本的法律知识及业务能力必不可少。个人很难获得这样的培训机会，若由政府或公安机关组织培训，又会增加额外的成本。其次，个人经济实力较弱，抗风险能力差。当履行违约责任时，可能会出现赔偿能力不足的问题。总之，对发包方而言，个人承包方并不是最经济、理想的选择。就机构承包方来讲，物业管理公司作为治安承包方的情况比较少。因为安保服务只是物业管理公司的服务内容之一，并非主业，且安保服务一般与其他服务同时提供。只有在经济发达的农村地区，乡村社区享有物业服务时，这一承包方式才能实现。显然我国绝大部分农村地区是不具备此条件的。总之，其他承包方具有先天的不足与劣势，而这些正是保安服务公司优势所在。
2.保安公司作为承包方的实践借鉴
通过对公开资料的收集与梳理，可以发现，保安服务公司参与“治安承包”大体有这么几种模式：（1）温州瓯海模式：由娄桥街道三个村委会出资并与保安公司签订“治安承包协议”，根据协议，若保安公司表现较好，可以拿到全额承包费并有额外奖金；若没有完成协议规定，则从承包费中扣去相应款项。治安承包的绩效考核由派出所负责。巡防队员每抓到一名违法犯罪分子会受到派出所相应奖励。（2）湖南邵东模式：邵东县社会治安综合治理办公室通过公开招标方式，将城区夜间治安巡逻任务承包给邵东保安公司，每月支付承包费用75000元。协议规定，双方签订协议期间，城区夜间可防性刑事案件（“两抢一盗”）发案数与上月相比，每下降一个百分点，奖励100元，每上升一个百分点，扣除承包费100元。豏（3）河南内黄模式：河南内黄县保安公司与郑州某公司联合运营一套联网报警监控平台。商户交纳部分资金后，保安公司便在其门店内安装相应的报警装置，一旦有警情，联网报警监控平台就会提示，保安巡逻队员便立即出动，从而能够保证在较短时间内控制住犯罪分子。并且保安公司会免费送商户一份治安保单。
3.明确承包责任
事实上，治安承包制度只能从威慑和防范的角度来尽可能的降低犯罪发案数量和发生率，并不能从根本上消除安全隐患，所以我们必须认识到治安承包制度的实施并非意味着绝对安全，更非有人能为此承担绝对责任。因此笔者建议，承包方应当对发包方直接负责。而保安公司作为承包方，虽有经济实力对人身财产安全进行保障并对损失进行赔偿，但从法理和治安承包发展的长远角度考虑，承包方不应负有赔偿责任。
4.细划承包区域
为了避免因政府与承包方管理区域划分不清晰而导致的“一地多管”和“管理盲区”现象，需要当地政府与承包方共同协商，防止政府与承包人所协商的管辖区域出现承包地区与相邻地区的管辖范围或者部分地区无人管辖的尴尬现象出现。
（三）推广治安承包的创新措施
1.公安机关主导统筹协调
保安公司通过“治安承包”的方式参与农村治安治理并非解决农村治安问题的灵丹妙药，不能代替其他社会力量，更不可能替代公安机关的地位。在农村治安防控主体结构中，公安机关依然应积极发挥主导作用，而不是缺位做所谓“甩手掌柜”。具体而言，农村公安机关在推广保安服务时，应发挥以下作用：其一，积极指导村委会的发包行为。驻村民警应根据每村的治安情况，指导村委会分析其治安需求并转换成对保安公司的要求。其二，帮助村委会对保安服务公司进行绩效考核。其三，建立与保安公司合作机制。积极引导驻村民警、治安员、驻村保安员、巡逻队等在巡逻、调解、信息收集等具体事项上开展合作，以形成治安防控合力。需要强调的是，公安机关既不能缺位，比如利用保安巡逻替代公安巡逻；更不能越位，如利用公安机关权威对村委会选择、考核保安服务公司施加不正当影响等。豐
2.发挥当地党员干部作用
不能否认的是，尽管我国农村发生了巨大变化，但其熟人社会的特征未有根本性改变。比如在农村中，许多纠纷可以通过有威望的族长或一些农村老党员、退休干部调解解决。这或许是“治安承包”的承包人多为村民私人的重要原因之一。保安服务公司在农村地区推广保安服务时，在符合《条例》有关保安员规定的前提下，尽可能将老党员、退休干部发展成驻村的治安顾问。
3.积极引入农村治安保险
农村治安保险，是在党委、政府统一领导下，由综治办组织协调，由保险公司具体组织实施，贯彻合法自愿的原则，以村为单位，以村委会为主体，以契约化管理为手段，约定治安联防和保险责任，形成以治安承包为基础，以出险理赔为补充的群防群治工作新机制。
注释：
豍赵过渡，袁政，刘云东.地方政府公共管理职能研究——深圳市龙岗区布吉镇社会治安管理实践分析.公共管理研究（1）“公共管理研究与教育”国际学术研讨会论文集.2001.
豎胡东.服务型政府视阈下公共服务市场化供给方式分析.天水行政学院学报.2009.2：013.
豏章志远.我国私人参与履行警察任务法制的现状与课题.河南财经政法大学学报.2012（1）.
豐栾兴良.在农村地区推广保安服务的可行性研究.中国保安.2013（8）.43-46.
参考文献：
[1]闫然，黄林炎.治安承包中的公共行政民营化合法性分析.新财经.2011（5）.
[2]志远.我国私人参与履行警察任务法制的现状与课题.河南财经政法大学学报.2012.27（1）.
关键词 治安承包 城镇化 社会管理创新
作者简介：何栩，中南财经政法大学刑事司法学院。
中图分类号：C916文献标识码：A文章编号：1009-0592（2014）04-177-02
一、治安承包的概念及特征
（一）治安承包的概念
治安承包，是指将某一特定区域的治安防范任务和一部分治安管理任务有偿承包给某个人或某一组织，承包人组织人员开展巡防工作等，相关政府部门根据区域内的刑事案发数量和承包人抓获的犯罪嫌疑人数等指标对承包者进行的社会化安全管理新模式。豍
（二）治安承包的特征
1.引入市场竞争机制和绩效评估，提高治安管理效力
治安承包最早出现时，是由个人对村镇的治安进行承包。由于人力资源和相关配置的限制，面对日益增长的破坏治安案件，传统的治安承包体制逐渐显现出弊病。随着市场经济的快速发展，以保安公司为例的创新型治安管理方法通过引入市场竞争机制，成为了公共权力私营化的典型。市场竞争之下，小范围内的治安管理具有灵活性和可调节性，而更多的经济利益和社会名誉也在驱使各承包单位和组织着扩大承包范围和承包项目内容，有效地推动了行业发展和治安管理效力。
2.引入社会力量，减轻政府压力
现有的治安管理单位多是在政府号召下主动参与承包竞争，在工作过程中以治安承包保险金制度为起点，启动县乡村三级或其他形式的多级联动制度，保障充足的资金来源后积极引入相关的高科技监控仪器和必要的安全配置。“取之于民、用之于民”，将部分资金使用情况予以公开。治安承包制度在弥补警力不足的同时，也成功地为政府的财政支出减压。
3.多元化管理，提高公众参与度
治安承包制度的建立和完善过程成功吸收了广大群众力量，在“政府倡导、企业参与、市场运作”工作模式的基础上，有关行业的职业岗位化、绩效化工资又在不断地增加该行业吸引力，促使多元化管理模式不断发展。此外，在队伍建设上，农村的治安承包人员多以本地居民为主，对地区的治安形势较为了解，助于治安防控在村民间的有效落实。
二、城镇化过程中发展治安承包的必要性与适用性
（一）缓解城镇化进程中社会治安形势的迫切需要
改革开放促使大量农村剩余劳动力外流，青壮年常年在外使得农村内部的年龄层分布和性别结构失衡，村民生活安全系数下降。而老人、妇女以及儿童法制意识薄弱，可防性案件数量陡增。由于警力资源有限，农村基层组织所承担的责任增大，但由于近年来机构内部屡现腐败，其治安管理作用弱化甚至机构本身形同虚设。
（二）社会治安管理创新的需要
建设中国特色社会主义社会管理体系，是党中央在新的历史条件下审时度势、与时俱进作出的重大战略决策。在此形势下，各地纷纷推广警力队伍的素质教育和体制改革以缓解日益严峻的治安形势。但是，公权力内部改革往往存在着“新壶装旧酒”、上下级包庇等不良风气，改革效果不如人意。相比较而言，部分地区引入市场机制、建立兼备灵活性和区域性保安公司进行治安管理承包不仅节省了大量财政支出，还获得了良好的治安效果和社会评价。
（三）公共服务市场化发展的需要
公共服务的根本目的在于利用市场的灵活性和先进性提高工作绩效，节约使用在某些领域不必要或者低效能的公权力。推广治安管理承包不仅可以解决公权力机关无法遍及的农村治安防控问题，还可以帮助节约警力资源，初现雏形的市场竞争机制和绩效机制以及发展较为长久的保安公司形式为治安承包管理展现了一个正确的发展趋向。豎
（四）治安承包针对城镇化发展的适用性
城镇化过程中存在着一个显著问题，即社会保障福利的明显倾斜，农民的卫生、社保、安全等福利难以得到保障造成了不健康的社会心理和舆论导向，不利于城镇化的顺利发展。建立完整的治安承包制度，充实社会治安保险制度，既可以拓宽资金来源以提高工作质量和效率，又可以使得老百姓“买个安心”。
三、城镇化过程中规范化治安承包的具体措施
（一）完善城镇化发展发包机制
1.以村委会为发包主体
“治安承包”发包方可能是公安机关、村民委员会、物业管理公司等。其中公安机关代表国家行使治安管理权；村民委员会行使自治权；物业管理公司行使业主授予的权利。正如上文所言，公安机关、乡综治办作为发包方的实践则引起广泛的争议，而争议的焦点在于其法律依据上，在此就不再赘述。基于此种现状，我们认为在相关法律不完善，认识不统一的情况下，公安机关不适宜作发包方。而村委会作为村民自治组织，根据宪法和村民委员会组织法，享有自治权，村级社会治安理应是自治权的一部分，村委会作为发包方不存在权利来源及对外委托的合法性问题。
2.明确承包事项
对于承包事项，目前的混乱在于治安管理事务的发包问题。如山东省寿光市圣城街道西关村承包事项为区域内的治安管理、安全防范、人口管理、协助调查案件、调处本村内部纠纷等，承包范围明显包括了不属于自己职责的治安管理事务，这种做法明显与现行法律规定不符。因此，在发包过程中，还要明确承包人的承包事项。以基层自治组织为发包主体，则承包事项应仅限于治安防范事务，而对于具有强制性的治安管理事务如搜查等行政强制措施、对违反治安管理行为人的处罚等，则应专属于公安机关，无论发包主体为谁，均不得发包。 （二）完善城镇化发展承包机制
1.以保安公司作为承包方
就个人作为承包方而言，存在诸多不足：首先，个人专业素养较差。众所周知，巡逻、调解等工作有较强的专业性，若想胜任，基本的法律知识及业务能力必不可少。个人很难获得这样的培训机会，若由政府或公安机关组织培训，又会增加额外的成本。其次，个人经济实力较弱，抗风险能力差。当履行违约责任时，可能会出现赔偿能力不足的问题。总之，对发包方而言，个人承包方并不是最经济、理想的选择。就机构承包方来讲，物业管理公司作为治安承包方的情况比较少。因为安保服务只是物业管理公司的服务内容之一，并非主业，且安保服务一般与其他服务同时提供。只有在经济发达的农村地区，乡村社区享有物业服务时，这一承包方式才能实现。显然我国绝大部分农村地区是不具备此条件的。总之，其他承包方具有先天的不足与劣势，而这些正是保安服务公司优势所在。
2.保安公司作为承包方的实践借鉴
通过对公开资料的收集与梳理，可以发现，保安服务公司参与“治安承包”大体有这么几种模式：（1）温州瓯海模式：由娄桥街道三个村委会出资并与保安公司签订“治安承包协议”，根据协议，若保安公司表现较好，可以拿到全额承包费并有额外奖金；若没有完成协议规定，则从承包费中扣去相应款项。治安承包的绩效考核由派出所负责。巡防队员每抓到一名违法犯罪分子会受到派出所相应奖励。（2）湖南邵东模式：邵东县社会治安综合治理办公室通过公开招标方式，将城区夜间治安巡逻任务承包给邵东保安公司，每月支付承包费用75000元。协议规定，双方签订协议期间，城区夜间可防性刑事案件（“两抢一盗”）发案数与上月相比，每下降一个百分点，奖励100元，每上升一个百分点，扣除承包费100元。豏（3）河南内黄模式：河南内黄县保安公司与郑州某公司联合运营一套联网报警监控平台。商户交纳部分资金后，保安公司便在其门店内安装相应的报警装置，一旦有警情，联网报警监控平台就会提示，保安巡逻队员便立即出动，从而能够保证在较短时间内控制住犯罪分子。并且保安公司会免费送商户一份治安保单。
3.明确承包责任
事实上，治安承包制度只能从威慑和防范的角度来尽可能的降低犯罪发案数量和发生率，并不能从根本上消除安全隐患，所以我们必须认识到治安承包制度的实施并非意味着绝对安全，更非有人能为此承担绝对责任。因此笔者建议，承包方应当对发包方直接负责。而保安公司作为承包方，虽有经济实力对人身财产安全进行保障并对损失进行赔偿，但从法理和治安承包发展的长远角度考虑，承包方不应负有赔偿责任。
4.细划承包区域
为了避免因政府与承包方管理区域划分不清晰而导致的“一地多管”和“管理盲区”现象，需要当地政府与承包方共同协商，防止政府与承包人所协商的管辖区域出现承包地区与相邻地区的管辖范围或者部分地区无人管辖的尴尬现象出现。
（三）推广治安承包的创新措施
1.公安机关主导统筹协调
保安公司通过“治安承包”的方式参与农村治安治理并非解决农村治安问题的灵丹妙药，不能代替其他社会力量，更不可能替代公安机关的地位。在农村治安防控主体结构中，公安机关依然应积极发挥主导作用，而不是缺位做所谓“甩手掌柜”。具体而言，农村公安机关在推广保安服务时，应发挥以下作用：其一，积极指导村委会的发包行为。驻村民警应根据每村的治安情况，指导村委会分析其治安需求并转换成对保安公司的要求。其二，帮助村委会对保安服务公司进行绩效考核。其三，建立与保安公司合作机制。积极引导驻村民警、治安员、驻村保安员、巡逻队等在巡逻、调解、信息收集等具体事项上开展合作，以形成治安防控合力。需要强调的是，公安机关既不能缺位，比如利用保安巡逻替代公安巡逻；更不能越位，如利用公安机关权威对村委会选择、考核保安服务公司施加不正当影响等。豐
2.发挥当地党员干部作用
不能否认的是，尽管我国农村发生了巨大变化，但其熟人社会的特征未有根本性改变。比如在农村中，许多纠纷可以通过有威望的族长或一些农村老党员、退休干部调解解决。这或许是“治安承包”的承包人多为村民私人的重要原因之一。保安服务公司在农村地区推广保安服务时，在符合《条例》有关保安员规定的前提下，尽可能将老党员、退休干部发展成驻村的治安顾问。
3.积极引入农村治安保险
农村治安保险，是在党委、政府统一领导下，由综治办组织协调，由保险公司具体组织实施，贯彻合法自愿的原则，以村为单位，以村委会为主体，以契约化管理为手段，约定治安联防和保险责任，形成以治安承包为基础，以出险理赔为补充的群防群治工作新机制。
注释：
豍赵过渡，袁政，刘云东.地方政府公共管理职能研究——深圳市龙岗区布吉镇社会治安管理实践分析.公共管理研究（1）“公共管理研究与教育”国际学术研讨会论文集.2001.
豎胡东.服务型政府视阈下公共服务市场化供给方式分析.天水行政学院学报.2009.2：013.
豏章志远.我国私人参与履行警察任务法制的现状与课题.河南财经政法大学学报.2012（1）.
豐栾兴良.在农村地区推广保安服务的可行性研究.中国保安.2013（8）.43-46.
参考文献：
[1]闫然，黄林炎.治安承包中的公共行政民营化合法性分析.新财经.2011（5）.
[2]志远.我国私人参与履行警察任务法制的现状与课题.河南财经政法大学学报.2012.27（1）.