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摘 要 法国的行政公产制度虽然产生由来已久，独具特色，但是仍然有丰富的内容值得我们借鉴。特别是在我国物权法颁布实行而确立的物权制度的情况下，值得我们对法国行政法领域的公产制度进行深化研究和思考，更深一层的理解和掌握法国公产制度的内涵，以期能够对我国的物权制度的进一步完善，特别是我国的行政公物制度的建构有所启发。
关键词 公产 行政公产制度 公物制度
作者简介：吴国民，桂林市七星区人民检察院，法学硕士，书记员，研究方向：刑法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-029-02
行政公产制度是行政法学上的重要内容，与行政主体、行政行为一起构成行政手段系统。 在法治现代化的今天对行政公产制度进行深入研究，具有重大的理论意义与实践意义。
一、法国行政公产概念的历史发展概况
法国的行政公产制度的产生和发展是一个从无到有、从简单到复杂的历史发展过程，总体上可以概括为五大发展阶段：
（一）旧制时期
在法国大革命爆发前的旧制时期，当时的法国法律制度没有把国王的财产区分为公产和私产，国王的一切财产受到特别的保护。用现代的眼光来看，可以认为国王的全部财产都是公产。
（二）法国大革命时期
法国大革命时期，根据1790年11月22日和12月1日的两个命令，使得封建帝国时期属于国王所有的财产，最终属于法国全体民众享有。包括不动产和其他的物权，但不包括税收权利在内。国民财产可以作为取得时效的标的，但没有把国有财产区分为公产和私产。因此，我们可以理解为在法国大革命时期的全部国有财产属于私产范畴。
（三）拿破仑民法典时期
在拿破仑执政时期颁布的民法典，即拿破仑民法典对国有财产的规定很简单，尽管它使用了公产一词，但是却仍然没有把国有财产区分为公产和私产。因此在拿破仑时期，法国也没有产生真正意义上的行政公产制度。
（四）19世纪后期
在19世纪，首先由民法学者在理论上提出了公产与私产的区别。第戎法院院长V.普鲁东在1833年所著《公产论》一书中认为，在政治共同体的财产中有一些是公共的财产，供一般公众使用。他理解为非生产性财产为公产；是生产性的可以用以谋取利益的财产为私产。该种理论认为公产是根据自然性质属于公众使用的财产，例如道路、河川等。由此法国公产制度开始确立，但是出其在当时还具有民法学和政治学上的烙印。
（五）20世纪的发展
在该时期，法国行政法理论界认为，公产的范围不仅限于自然性质属于公众使用的财产，也包括行政主体为了公共利益指定作为公用的财产在内，根据某项财产所履行的功能决定它是否是公产。此外，以往认为公产是非生产性财产，不能产生收益的观点也发生了改变，认为公产制度不完全排除政府可以取得收益。伴随着公产理论的不断发展，法国的公产制度由此变得复杂化。在法国现实法上，公产受公法的支配，由行政法院管辖。私产受私法的支配，由普通法院管辖。
二、法国行政公产的概念
公产一词虽然最早出现于法国的行政法学中，但是如何区别公产与私产，如何给公产下定义，在法国行政法学界长期以来无明确的概念。虽然法国有将公产做列举式阐释的传统，例如，19十九世纪四十年末，法国民法改革起草委员会以建议的方式提出关于公产的规范性法律文件，之后被理论界广泛认可和采用，普遍认为政府的下列财产比如： 为公众直接使用的财物、作为公物使用的财物属于公产。然而，以列举方式来区分公产和私产仍有其明显不足之处，在实践中，法国行政法院通过在具体判例中，根据财物的作用不同来定义一物是公产还是私产。如果政府为了自己类似于私人的需求而享有支配权的财物，那么该财物被认为是私产，该财物服受私法的规范，可以被依法转让、设定抵押，可以依据法律关于时效取得的规定，获得该财物所有权；如果是政府直接管理并用于维护与促进社会公共利益的财物，那么该财物被认为是公产，因此，可以将公物概念界定为：“由行政主体所直接管理的、用于维护与促进社会公共利益的行政财产或公共设施”，其包括公用物与共用物，前者是使用于各行政机关及其工作人员履行公务时的财物，后者是使用在社会民众生产或生活上的财物。 在大陆法系国家中，只有法国学者将行政公产认为是一种财产。
三、法国行政公产的分类
关于法国行政公产的分类，法国行政法称公共公产为公众直接使用公产，是指公众直接利用公产本身而言，通常与公务用公产相区别。 而且与公产发生接触的物体亦被看做是公产。 公共公产直接以提供社会公共福利为目的并供一般公众共同使用的公产其无须特别的许可。公共公产涉及公路、广场、海滩、水道等广泛领域。公共公产 只在使用内容上有明确的规定，不需要特别的许可，如果公众遵守相应的规则，则该有权使用该公共公产。反之异言，需有政府的特别许可才能使用。此外，公共公产的附属物均适用有关法律关于公共公产本身的规定。
公务公产是指政府本身履行其行政职务过程中，由行政公务人员自行使用的公产。例如，政府办公大楼、办公物品和设备均属于该类财物。公务公产具有使用上的限制性，只提供给行政公务人员履行职务时使用，私人无该类财物的使用权。公务公产大致两类分为：一是履行特定职务时使用的公务公产，如警察履行职务时使用的警械、警服，军队使用的军事基地、军事用品；二是政府公务人员办公时使用的公务公产，如办公室、办公用品。此外，办公大楼等构成行政公务公产的基本建筑物，根据主流观点也属于公务公产范畴。
四、我国的行政公物制度的概念和范围
（一）我国行政公物制度的概念
到目前为止，在我国司法实践中，行政公物仍是一个学术上的概念，还没有作为一个专门的法律用语出现在具体的法律法规里进行使用，但是仔细研究我国现行的一些法律、法规，可以发现有不少体现学术理论意义上的行政公产概念的相关法律规定。在我国的现行宪法以及预算法国有企业财产监督管理条例、企业国有资产产权登记管理办法等相关法律法规中，我们不难发现具有数量不少的类似于法国公产制度内涵的规范性条文。以上现行法律为构建我国的行政公产制度提供了丰富的法律基础。有观点认为，我国以上这些现行法律关于行政主体对公物权利属性问题，可以直接以现行宪法相关条款为依据，将行政主体享有的这种权利界定为 “公法上的所有权”，其为各级政府部门和公共团体所享有。在我国行政法理论学术界，主流观点普遍认为，行政公产是指由政府以及政府委托授权某些具有履行行政职务的社会组织，为了履行职务为社会提供公共服务而享有所有权或进行实际管理的财产。这一观点主要以下几点含义，一是行政公产的存在必须是为了公用的目的；二是行政公产必须由行政主体所有或者实际管理控制；三是行政公产是一种可被政府自主支配的财产。 此外，行政主体在其所有权以外而享有的其他权利，例如地役权、用益物权等则不属于公产范畴。 由于行政主体行使所有权的公物，其根本目的就在于为行政等权力机关在履行实施职务行为时提供必要的物质设施条件，或者是在为社会民众的生活、生产履行职务过程中提供便利，并非基于牟取某种经济利益的目的。因此，我国的行政公物不应包括基于国有资产而产生其他衍生物。
（二）我国行政公物制度的范围
由于我国尚未建立类似法国公产制度的行政公物制度，因此，关于我国行政公物的范围，只能从一些现行的具体法律中寻找相关的法律条文，《行政单位国有资产管理暂行办法》第二条规定：“本办法适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关的国有资产管理行为”。另外，在我国大量存在的事业单位中，其依法享有所有权和事件管理控制的大量财物，依照《事业单位国有资产管理暂行办法》第二条规定：“本办法适用于各级各类事业单位的国有资产管理活动”，其参与管理了很大一部分国有资产管理活动，从以上我国对国有资产范围的相关法律规定中，我们可以看到，两个关于国有资产管理的《暂行办法》都明确规定，国有资产类似于法国公产制度所称的公产，包括国家调拨的资产、按照国家规定组织收入形成的资产、各级政府接受的捐赠和其他法律确认为国家所有的资产， 其表现形式为一切归为国家所有和管理支配的固定资产、流动资产、无形资产和对外投资等。以及我国的公物甚至还包括从国有企业等以牟利为目的的经济主体所产生的财产。
正如某学者所指出，在法国行政法中，行政公产制度将行政主体所享有和管理的财产分为公产与私产，行政主体的私产在原则上受私法支配，但是其取得、转让与使用却都在不同程度上受到议会、审计机关与上级机关的监督，并不是完全适用私法规则 。由此可见，即使同是政府所享有的财产，并不能全部归于公产，法国行政主体的私产或私人所有物所适用的法律规范与公物是不同，不应当属于“公物”范畴。而我国台湾有的行政法学者则认为：“所谓广义之公物，乃指国家或自治团体，直接或间接为达成行政目的，所必需之一切财产而言。”该种观点将各种被政府为了公共目的而所有或管理的财产归为行政公物的范畴。
但是， 我们主流观点以及从行政公物法的一般原理来看， 结合我国现行的关于国有资产的各种规范性文件，我们认为并非规范性文件中规定的所有属于国有资产的财物都属于行政公物的范围， 行政公物的范围应当主要限定在国有资产中的固定资产部分，这样才是相对比较合理。
五、结语
综上所述，我们知道，在我国现行的法律文本中并不存在公物这一法律用语，也不存在公物制度这一法律用语。但是，在我国的行政法学界却大量存在并使用行政公物这样的行政法律术语，对它们的研究更是普遍的存在。因此，深入系统的对法国行政公产制度的进行研究，既可以充分借鉴法国在这方面的先进经验，同时也有助于我国建构起符合我国国情的行政公物制度，让行政主体更好的服务社会，更有利的促进我国行政法治化的发展。
注释：
朱维究，王成栋.一般行政法原理.
[德]汉斯·J.沃尔夫.行政法.北京：商务印书馆.2002.459-463.
法国学者一般认为，行政主体的财产包括两个部分，即公产和私产.公产是受行政法支配和行政法院管辖的财产，但公产不是在性质上不能私有的财产，也不是不能作为行政主体产生收益的财产.公私财产划分的基点仍是在财产范畴中的争论.
王名扬.法国行政法.北京：中国政法大学出版社.1988.301-364.308-309.
J·M·奥比，R·杜科扎德尔.行政法.公有财产.1983.272-273；王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社.1988.309.
关键词 公产 行政公产制度 公物制度
作者简介：吴国民，桂林市七星区人民检察院，法学硕士，书记员，研究方向：刑法学。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）09-029-02
行政公产制度是行政法学上的重要内容，与行政主体、行政行为一起构成行政手段系统。 在法治现代化的今天对行政公产制度进行深入研究，具有重大的理论意义与实践意义。
一、法国行政公产概念的历史发展概况
法国的行政公产制度的产生和发展是一个从无到有、从简单到复杂的历史发展过程，总体上可以概括为五大发展阶段：
（一）旧制时期
在法国大革命爆发前的旧制时期，当时的法国法律制度没有把国王的财产区分为公产和私产，国王的一切财产受到特别的保护。用现代的眼光来看，可以认为国王的全部财产都是公产。
（二）法国大革命时期
法国大革命时期，根据1790年11月22日和12月1日的两个命令，使得封建帝国时期属于国王所有的财产，最终属于法国全体民众享有。包括不动产和其他的物权，但不包括税收权利在内。国民财产可以作为取得时效的标的，但没有把国有财产区分为公产和私产。因此，我们可以理解为在法国大革命时期的全部国有财产属于私产范畴。
（三）拿破仑民法典时期
在拿破仑执政时期颁布的民法典，即拿破仑民法典对国有财产的规定很简单，尽管它使用了公产一词，但是却仍然没有把国有财产区分为公产和私产。因此在拿破仑时期，法国也没有产生真正意义上的行政公产制度。
（四）19世纪后期
在19世纪，首先由民法学者在理论上提出了公产与私产的区别。第戎法院院长V.普鲁东在1833年所著《公产论》一书中认为，在政治共同体的财产中有一些是公共的财产，供一般公众使用。他理解为非生产性财产为公产；是生产性的可以用以谋取利益的财产为私产。该种理论认为公产是根据自然性质属于公众使用的财产，例如道路、河川等。由此法国公产制度开始确立，但是出其在当时还具有民法学和政治学上的烙印。
（五）20世纪的发展
在该时期，法国行政法理论界认为，公产的范围不仅限于自然性质属于公众使用的财产，也包括行政主体为了公共利益指定作为公用的财产在内，根据某项财产所履行的功能决定它是否是公产。此外，以往认为公产是非生产性财产，不能产生收益的观点也发生了改变，认为公产制度不完全排除政府可以取得收益。伴随着公产理论的不断发展，法国的公产制度由此变得复杂化。在法国现实法上，公产受公法的支配，由行政法院管辖。私产受私法的支配，由普通法院管辖。
二、法国行政公产的概念
公产一词虽然最早出现于法国的行政法学中，但是如何区别公产与私产，如何给公产下定义，在法国行政法学界长期以来无明确的概念。虽然法国有将公产做列举式阐释的传统，例如，19十九世纪四十年末，法国民法改革起草委员会以建议的方式提出关于公产的规范性法律文件，之后被理论界广泛认可和采用，普遍认为政府的下列财产比如： 为公众直接使用的财物、作为公物使用的财物属于公产。然而，以列举方式来区分公产和私产仍有其明显不足之处，在实践中，法国行政法院通过在具体判例中，根据财物的作用不同来定义一物是公产还是私产。如果政府为了自己类似于私人的需求而享有支配权的财物，那么该财物被认为是私产，该财物服受私法的规范，可以被依法转让、设定抵押，可以依据法律关于时效取得的规定，获得该财物所有权；如果是政府直接管理并用于维护与促进社会公共利益的财物，那么该财物被认为是公产，因此，可以将公物概念界定为：“由行政主体所直接管理的、用于维护与促进社会公共利益的行政财产或公共设施”，其包括公用物与共用物，前者是使用于各行政机关及其工作人员履行公务时的财物，后者是使用在社会民众生产或生活上的财物。 在大陆法系国家中，只有法国学者将行政公产认为是一种财产。
三、法国行政公产的分类
关于法国行政公产的分类，法国行政法称公共公产为公众直接使用公产，是指公众直接利用公产本身而言，通常与公务用公产相区别。 而且与公产发生接触的物体亦被看做是公产。 公共公产直接以提供社会公共福利为目的并供一般公众共同使用的公产其无须特别的许可。公共公产涉及公路、广场、海滩、水道等广泛领域。公共公产 只在使用内容上有明确的规定，不需要特别的许可，如果公众遵守相应的规则，则该有权使用该公共公产。反之异言，需有政府的特别许可才能使用。此外，公共公产的附属物均适用有关法律关于公共公产本身的规定。
公务公产是指政府本身履行其行政职务过程中，由行政公务人员自行使用的公产。例如，政府办公大楼、办公物品和设备均属于该类财物。公务公产具有使用上的限制性，只提供给行政公务人员履行职务时使用，私人无该类财物的使用权。公务公产大致两类分为：一是履行特定职务时使用的公务公产，如警察履行职务时使用的警械、警服，军队使用的军事基地、军事用品；二是政府公务人员办公时使用的公务公产，如办公室、办公用品。此外，办公大楼等构成行政公务公产的基本建筑物，根据主流观点也属于公务公产范畴。
四、我国的行政公物制度的概念和范围
（一）我国行政公物制度的概念
到目前为止，在我国司法实践中，行政公物仍是一个学术上的概念，还没有作为一个专门的法律用语出现在具体的法律法规里进行使用，但是仔细研究我国现行的一些法律、法规，可以发现有不少体现学术理论意义上的行政公产概念的相关法律规定。在我国的现行宪法以及预算法国有企业财产监督管理条例、企业国有资产产权登记管理办法等相关法律法规中，我们不难发现具有数量不少的类似于法国公产制度内涵的规范性条文。以上现行法律为构建我国的行政公产制度提供了丰富的法律基础。有观点认为，我国以上这些现行法律关于行政主体对公物权利属性问题，可以直接以现行宪法相关条款为依据，将行政主体享有的这种权利界定为 “公法上的所有权”，其为各级政府部门和公共团体所享有。在我国行政法理论学术界，主流观点普遍认为，行政公产是指由政府以及政府委托授权某些具有履行行政职务的社会组织，为了履行职务为社会提供公共服务而享有所有权或进行实际管理的财产。这一观点主要以下几点含义，一是行政公产的存在必须是为了公用的目的；二是行政公产必须由行政主体所有或者实际管理控制；三是行政公产是一种可被政府自主支配的财产。 此外，行政主体在其所有权以外而享有的其他权利，例如地役权、用益物权等则不属于公产范畴。 由于行政主体行使所有权的公物，其根本目的就在于为行政等权力机关在履行实施职务行为时提供必要的物质设施条件，或者是在为社会民众的生活、生产履行职务过程中提供便利，并非基于牟取某种经济利益的目的。因此，我国的行政公物不应包括基于国有资产而产生其他衍生物。
（二）我国行政公物制度的范围
由于我国尚未建立类似法国公产制度的行政公物制度，因此，关于我国行政公物的范围，只能从一些现行的具体法律中寻找相关的法律条文，《行政单位国有资产管理暂行办法》第二条规定：“本办法适用于各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关的国有资产管理行为”。另外，在我国大量存在的事业单位中，其依法享有所有权和事件管理控制的大量财物，依照《事业单位国有资产管理暂行办法》第二条规定：“本办法适用于各级各类事业单位的国有资产管理活动”，其参与管理了很大一部分国有资产管理活动，从以上我国对国有资产范围的相关法律规定中，我们可以看到，两个关于国有资产管理的《暂行办法》都明确规定，国有资产类似于法国公产制度所称的公产，包括国家调拨的资产、按照国家规定组织收入形成的资产、各级政府接受的捐赠和其他法律确认为国家所有的资产， 其表现形式为一切归为国家所有和管理支配的固定资产、流动资产、无形资产和对外投资等。以及我国的公物甚至还包括从国有企业等以牟利为目的的经济主体所产生的财产。
正如某学者所指出，在法国行政法中，行政公产制度将行政主体所享有和管理的财产分为公产与私产，行政主体的私产在原则上受私法支配，但是其取得、转让与使用却都在不同程度上受到议会、审计机关与上级机关的监督，并不是完全适用私法规则 。由此可见，即使同是政府所享有的财产，并不能全部归于公产，法国行政主体的私产或私人所有物所适用的法律规范与公物是不同，不应当属于“公物”范畴。而我国台湾有的行政法学者则认为：“所谓广义之公物，乃指国家或自治团体，直接或间接为达成行政目的，所必需之一切财产而言。”该种观点将各种被政府为了公共目的而所有或管理的财产归为行政公物的范畴。
但是， 我们主流观点以及从行政公物法的一般原理来看， 结合我国现行的关于国有资产的各种规范性文件，我们认为并非规范性文件中规定的所有属于国有资产的财物都属于行政公物的范围， 行政公物的范围应当主要限定在国有资产中的固定资产部分，这样才是相对比较合理。
五、结语
综上所述，我们知道，在我国现行的法律文本中并不存在公物这一法律用语，也不存在公物制度这一法律用语。但是，在我国的行政法学界却大量存在并使用行政公物这样的行政法律术语，对它们的研究更是普遍的存在。因此，深入系统的对法国行政公产制度的进行研究，既可以充分借鉴法国在这方面的先进经验，同时也有助于我国建构起符合我国国情的行政公物制度，让行政主体更好的服务社会，更有利的促进我国行政法治化的发展。
注释：
朱维究，王成栋.一般行政法原理.
[德]汉斯·J.沃尔夫.行政法.北京：商务印书馆.2002.459-463.
法国学者一般认为，行政主体的财产包括两个部分，即公产和私产.公产是受行政法支配和行政法院管辖的财产，但公产不是在性质上不能私有的财产，也不是不能作为行政主体产生收益的财产.公私财产划分的基点仍是在财产范畴中的争论.
王名扬.法国行政法.北京：中国政法大学出版社.1988.301-364.308-309.
J·M·奥比，R·杜科扎德尔.行政法.公有财产.1983.272-273；王名扬.法国行政法.中国政法大学出版社.1988.309.