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摘 要 本文以高等教育质量问责制为中心，在分析问责制及高等教育质量问责制基本概念的基础上，结合调查问卷数据，以天津市为例，提出了高等教育问责制存在問责文化落后、问责主体责任不清及问责制度体系函待完善等问题，并从培养问责文化，设置问责机构，明晰责任内容及规范社会问责制等四个方面，指出了完善高等教育质量问责的可行之路。
关键词 高等教育 质量 问责制 天津市
基金项目：天津市高等教育学会“十二五”教育科学规划青年专项研究课题（125q138）。
作者简介：何延昆，天津科技大学经济与管理学院，讲师； 秦曼瑶，天津科技大学经济与管理学院；张晓玉，天津农学院人文学院，讲师。
中图分类号：G649.22 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-224-04
一、高等教育质量问责的涵义
进入20世纪70年代，问责制逐渐成为诸多发达国家高等教育改革的热点问题，各国政府和公众对高等教育的社会责任问题日益关注。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求，今后我国高等教育的发展任务将定为在以全面提高质量为重点，注重提高人才培养质量、科研水平、服务社会能力等，高等教育注重质量的时代已经到来。
高等教育质量问责制是问责制在高等教育领域的运用和体现，马丁·特罗（Martin Trow）认为问责就是向他人报告、解释、证明及回答资源的使用方式和效果的义务，并指出问责的基本问题是谁负责，对什么负责，向谁负责，通过何种手段和方法，结果如何。依据此定义，可将高等教育质量问责定义为，高等教育组织向其他利益相关者报告、解释、证明和回答有关高等教育资源使用及其效果的情况，以提高高等教育质量的过程。
高等教育质量问责可以用多种形式，可以有高等教育体系本身发起，也可以由政府或者相关机构或公众发起。马丁·特罗从两个维度分析问责的类型，一是内部问责和外部问责，二是法律财务问责和学术问责。其中，外部问责，又称异体问责，是指高等教育机构有义务向他们的资金提供者（并且最终向社会）保证其真诚地追求他们的目标，以及诚实和负责任地使用各种资源的行为过程。内部问责是指大学内部各部门相互说明其如何完成他们的使命，如何更好地完成绩效目标的行为过程。
二、高等教育质量问责制的现状与问题——基于天津市部分高校的调研数据
调查数据显示，一方面，有91.54%和99.62%的教师和学生表示不了解“问责”（如图3所示），而在被问到“在高等教育领域实施问责是否必要时”，确有87.50%和43.4%的教师和学生表示必要，认为不必要的分别只有0%和0.96%，（图4）基本可以忽略。这说明，虽然一方面公众的“问责”意识在逐渐提升，但大众对于“问责”的制度理解仍欠深入，更多的人凭借主观判断，认为高等教育需要改进，问责可作为一种必要尝试。这也从一个层面反映了，我们对于“问责制”制度解读宣传的缺位造成了公众的困惑。
图3：您了解问责吗？
图4：您认为在高等教育领域实施问责是否必要？
（二）高等教育质量问责主体责任不清
造成高等教育质量偏低的原因是多方面的，生源素质、任课教师教学态度和能力水平、高校管理者的管理能力和水平、教育主管部门的宏观决策行为、社会大环境的影响等，各利益相关方均应对此负责。调查显示，绝大多数的教师（94.49%）和学生（86.07%）（图5），均认为高等教育各利益相关方对当前高等教育质量问题均负有责任。这说明，社会公众对当前高等教育质量偏低的认识，具有一定的客观性。
而在被问及“最主要的影响因素时”，教师和学生的回答则出现不同。教师认为责任52.94%应在高校管理人员和教育主管部门，而42.07%的学生则认为责任在于教师，另有29.06%的学生认为责任在于高校管理人员，只有15.81%的教师和9.75%的学生认为责任在于自身（图6）。这说明，一方面，教师和学生由于所处视角和占有信息的充分程度等问题，得出的判断不同；另一方面，二者大多将主要责任归因为自身之外。 图5：您认为目前高等教育质量问题的责任在于？
图6：您认为目前高等教育质量存在问题的最主要责任在于？
（三）高等教育質量问责制度体系函待完善
章程是现代大学制度的载体和治理的根本理据，代表着特定的历史传统、精神理想和办学特色，是保障大学自主权利的基础。在大学章程中，明晰地规定了管理方式、治理结构、维护教育教学秩序和师生员工的权利义务以及纠纷的解决和救济方式等。通过大学章程来规范和优化治理结构，促进内涵式发展，明晰大学、政府与社会的关系，能够有效地发挥现代大学的功能，推动社会经济与精神文明建设。
大学章程在全国高校的普及，是我国建设现代大学制度迈出的坚实一步。这不仅体现了党的十八大以来，尤其是十八届三中全会关于教育改革总体战略的具体化实施和制度化实践，更表明了以大学章程为基石来推进高等教育发展的时代理念，为我国高校的法治化、理性化发展指明了前进方向。
大学章程是高校各部门权责划分的蓝本，对大学章程的研究是进行高等教育质量问责的依据。大学章程规定，高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。目前，天津市大部分高校都已制定了各自章程，如表1所示。
高等教育质量问责的实施，光有章程是不够的，需要完善的制度体系为保障。问责的实施应遵循严密的流程，而流程的每一步都需要严谨的制度保障，最终在高等教育全领域形成一整套严密的制度体系。
目前，各高校的大学章程，主要是对高等教育参与主体，包括高校管理者、行政人员、教师、学生等的权利义务进行了相关规定，还缺乏相应的配套制度细则，保障制度的实施。这给本市高等教育质量问责的实施，造成了一定的困难，具体有：
第一，内部监督制度不到位。良好的监督是一切制度健康实施的保障，问责制度也不例外。目前各高校的大学章程中，对高等教育各参与方权利义务进行了明确界定，但对各参与方的监督制度则相对薄弱，如学生作为高校教育质量的亲身体验者，缺乏对教育质量的有效监督反馈平台，其对教育质量的影响力与其自身的重要性明显不匹配。
第二，外部问责缺乏直接影响力。从发达国家经验来看，外部问责是高等教育质量问责的重要监督平台。公众、社会舆论对于高等教育组织者的评价，应是决定其问责的关键。但是，通过对天津市的调查，我们发现，目前各高校十分重视公众及社会舆论的评价，但这种评价转化为实际问责行动的确不多见，究其原因，主要在于缺乏系统可执行的制度规范，公众和舆论的呼声对高校虽有影响，但仍缺乏足够的改变教育现状的能力。
目前社会公众及舆论压力对于高等教育质量的监督和管理，仍缺乏可执行型和操作性。针对舆论和公众反应的热议事件和话题，高校还缺乏成熟的后续反馈和问责制度流程机制，这使得社会外部问责的执行受到很大的限制。
三、完善天津市高等教育质量问责体系的对策分析
（一）培养高等教育质量问责文化
文化的确立需要主体意识的提升。调查数据显示，有高达83.45%的教师认为是高校管理人员和教育主管部门应在高等教育质量提升中起到重要作用，而77.82%的学生认为应该是高校教师和管理人员（图7），这可能与学生接触教育主管部门的频率远低于教师有关，但不管怎么说，高校管理人员应当在高等教育质量提升中扮演重要角色，是学生和教师的共识。
此外在被问及各自在教育质量提升中应起到作用时，多数的教师和学生均把自身放在了重要的位置。
图7：您认为谁应在高校教育质量提升中应起到最重要的作用？
图8：您认为高校教师（大学生）在高等教育质量提升中的作用？
问责文化的建立是破解当前高等教育质量问责困境的重要因素。只有在全社会各高等教育参与者普遍树立起权力追究和问责的意识，才可能真正的通过问责，提高高等教育质量。然而，文化氛围的营造绝不是一朝一夕的事情，问责文化的建立是长期的过程，需要着力转变管理观念，将以人为本的理念，贯彻到权力运行的全过程，形成全社会的高等教育问责文化。
（二）明晰高等教育利益相关方责任内容
责权利统一，权责对等，是问责制的理论基础，只有对各高等教育利益相关方的责任义务进行明确的划分，才能为后续的问责实施奠定基础，做到有的放矢。因此，高等教育质量问责的完善，必须优先将教育主管部门、高校管理者、教师、学生等利益相关方的职能权限进行合理科学的划分，具体有：
一是明确依法办学责任。“依法办学”是高校实施教育教学的宗旨和要义，高校依法开展教育教学活动，是高等教育质量的保证。因此，完善高等教育质量问责必须优先明确办学责任。二是明确决策责任。本着谁决策谁负责，决策责任追溯机制，有效监督高校党委及行政决策权的行使状况，促进科学决策的顺利进行，减少因盲目决策给高等教育机构带来的潜在威胁和损失。三是明确教育教学质量责任。教育教学是高校责任的核心职责所在，提高高等教育质量，关键问题即在于，明确教育教学责任，进而提高教育教学质量。
（三）适时完善高等教育质量第三方评估及回馈机制
在公共治理理论中，社会公共组织的监督作用愈发突出，地位也越来越重要。当前，我国高等教育领域，第三方评估机构对高校的各种排名评价，已逐渐引起了公众及高校自身对于高等教育质量的重视，其中，影响较大的如麦可思的《中国大学生就业报告》、中国校友会网的《中国大学评价研究报告》和武书连的《中国大学排行榜》。但是，目前的各种高校评价排名，缺乏权威认证，也缺乏后续启动质量问责的制度规范。
我国可依托现有评估机构，通过制定完善的制度体系，将这些机构对高等教育的评价进一步科学化、严谨化，并启动评价后的相应问责反馈机制，充分调动高校正确转变观念，树立切实服务社会，提高高等教育质量的意识。 （四）规范社会问责制度，提高高等教育质量水平
高等学校作为公共组织，承担着为民众提供高等教育服务和为国家提供教育教学和科学创新服务的义务。高等教育质量的优劣高低事关民族进步、社会发展、祖国繁荣，乃国之大计。高等教育质量问责制的完善，不仅要依靠教育机构内部参与者同体问责的实施，更要充分调动全社会的力量，为高等教育质量的提高出谋划策。因此，适时适度适量的外部监督，是高等教育质量提高的关键。
当前教育质量的外部监督主体，主要有教育部门之外的其他企事业单位、社会公众、媒体舆论等。其中，社会公众与媒体舆论对于高等教育的呼声和关注，日益引起了教育管理部门和教育部门本身的重视和关注，高等院校愈来愈将自身的社会舆论评价放在十分重要的位置，这都是有利方面。
对当前社会问责后续执行力问题，应尽快研究完善相应配套制度规范，形成社会公众和舆论媒体发声后的应急联动实施方案，并及时将处置结果反馈给社会，形成全社會对于高等教育质量的良性监督机制，切实提高我国的高等教育水平。
参考文献：
[1]教育部.教育部关于印发《全国教育人才发展中长期规划（2010-2020年）》的通知.（2011-01-14） [2015-09-13].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1907090.htm.
[2] Trow ， M.Trust，Markets and Accountability in Higher Eduation：A Comparative Perspective.Higher Education Policy，1996，9（4）.
[3]周湘林.中国高校问责制度研究.北京：经济科学出版社.2013.
[4]朱祥海.大学章程奠定依法治校的基石.（2013-12-04）[2015-12-09].http：//www.jyb.cn/opinion/gdjy/201312/t20131204_562082.html.
[5]教育部.高等学校章程制定暂行办法.（2011-11-28） [2015-09-15].http：//www.moe. go v.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201406/170440.html.
[6]吴先芳.构建我国高等教育问责制的探讨.长沙：湖南大学.2007.
关键词 高等教育 质量 问责制 天津市
基金项目：天津市高等教育学会“十二五”教育科学规划青年专项研究课题（125q138）。
作者简介：何延昆，天津科技大学经济与管理学院，讲师； 秦曼瑶，天津科技大学经济与管理学院；张晓玉，天津农学院人文学院，讲师。
中图分类号：G649.22 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）01-224-04
一、高等教育质量问责的涵义
进入20世纪70年代，问责制逐渐成为诸多发达国家高等教育改革的热点问题，各国政府和公众对高等教育的社会责任问题日益关注。根据《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要求，今后我国高等教育的发展任务将定为在以全面提高质量为重点，注重提高人才培养质量、科研水平、服务社会能力等，高等教育注重质量的时代已经到来。
高等教育质量问责制是问责制在高等教育领域的运用和体现，马丁·特罗（Martin Trow）认为问责就是向他人报告、解释、证明及回答资源的使用方式和效果的义务，并指出问责的基本问题是谁负责，对什么负责，向谁负责，通过何种手段和方法，结果如何。依据此定义，可将高等教育质量问责定义为，高等教育组织向其他利益相关者报告、解释、证明和回答有关高等教育资源使用及其效果的情况，以提高高等教育质量的过程。
高等教育质量问责可以用多种形式，可以有高等教育体系本身发起，也可以由政府或者相关机构或公众发起。马丁·特罗从两个维度分析问责的类型，一是内部问责和外部问责，二是法律财务问责和学术问责。其中，外部问责，又称异体问责，是指高等教育机构有义务向他们的资金提供者（并且最终向社会）保证其真诚地追求他们的目标，以及诚实和负责任地使用各种资源的行为过程。内部问责是指大学内部各部门相互说明其如何完成他们的使命，如何更好地完成绩效目标的行为过程。
二、高等教育质量问责制的现状与问题——基于天津市部分高校的调研数据
调查数据显示，一方面，有91.54%和99.62%的教师和学生表示不了解“问责”（如图3所示），而在被问到“在高等教育领域实施问责是否必要时”，确有87.50%和43.4%的教师和学生表示必要，认为不必要的分别只有0%和0.96%，（图4）基本可以忽略。这说明，虽然一方面公众的“问责”意识在逐渐提升，但大众对于“问责”的制度理解仍欠深入，更多的人凭借主观判断，认为高等教育需要改进，问责可作为一种必要尝试。这也从一个层面反映了，我们对于“问责制”制度解读宣传的缺位造成了公众的困惑。
图3：您了解问责吗？
图4：您认为在高等教育领域实施问责是否必要？
（二）高等教育质量问责主体责任不清
造成高等教育质量偏低的原因是多方面的，生源素质、任课教师教学态度和能力水平、高校管理者的管理能力和水平、教育主管部门的宏观决策行为、社会大环境的影响等，各利益相关方均应对此负责。调查显示，绝大多数的教师（94.49%）和学生（86.07%）（图5），均认为高等教育各利益相关方对当前高等教育质量问题均负有责任。这说明，社会公众对当前高等教育质量偏低的认识，具有一定的客观性。
而在被问及“最主要的影响因素时”，教师和学生的回答则出现不同。教师认为责任52.94%应在高校管理人员和教育主管部门，而42.07%的学生则认为责任在于教师，另有29.06%的学生认为责任在于高校管理人员，只有15.81%的教师和9.75%的学生认为责任在于自身（图6）。这说明，一方面，教师和学生由于所处视角和占有信息的充分程度等问题，得出的判断不同；另一方面，二者大多将主要责任归因为自身之外。 图5：您认为目前高等教育质量问题的责任在于？
图6：您认为目前高等教育质量存在问题的最主要责任在于？
（三）高等教育質量问责制度体系函待完善
章程是现代大学制度的载体和治理的根本理据，代表着特定的历史传统、精神理想和办学特色，是保障大学自主权利的基础。在大学章程中，明晰地规定了管理方式、治理结构、维护教育教学秩序和师生员工的权利义务以及纠纷的解决和救济方式等。通过大学章程来规范和优化治理结构，促进内涵式发展，明晰大学、政府与社会的关系，能够有效地发挥现代大学的功能，推动社会经济与精神文明建设。
大学章程在全国高校的普及，是我国建设现代大学制度迈出的坚实一步。这不仅体现了党的十八大以来，尤其是十八届三中全会关于教育改革总体战略的具体化实施和制度化实践，更表明了以大学章程为基石来推进高等教育发展的时代理念，为我国高校的法治化、理性化发展指明了前进方向。
大学章程是高校各部门权责划分的蓝本，对大学章程的研究是进行高等教育质量问责的依据。大学章程规定，高等学校应当公开章程，接受举办者、教育主管部门、其他有关机关以及教师、学生、社会公众依据章程实施的监督、评估。目前，天津市大部分高校都已制定了各自章程，如表1所示。
高等教育质量问责的实施，光有章程是不够的，需要完善的制度体系为保障。问责的实施应遵循严密的流程，而流程的每一步都需要严谨的制度保障，最终在高等教育全领域形成一整套严密的制度体系。
目前，各高校的大学章程，主要是对高等教育参与主体，包括高校管理者、行政人员、教师、学生等的权利义务进行了相关规定，还缺乏相应的配套制度细则，保障制度的实施。这给本市高等教育质量问责的实施，造成了一定的困难，具体有：
第一，内部监督制度不到位。良好的监督是一切制度健康实施的保障，问责制度也不例外。目前各高校的大学章程中，对高等教育各参与方权利义务进行了明确界定，但对各参与方的监督制度则相对薄弱，如学生作为高校教育质量的亲身体验者，缺乏对教育质量的有效监督反馈平台，其对教育质量的影响力与其自身的重要性明显不匹配。
第二，外部问责缺乏直接影响力。从发达国家经验来看，外部问责是高等教育质量问责的重要监督平台。公众、社会舆论对于高等教育组织者的评价，应是决定其问责的关键。但是，通过对天津市的调查，我们发现，目前各高校十分重视公众及社会舆论的评价，但这种评价转化为实际问责行动的确不多见，究其原因，主要在于缺乏系统可执行的制度规范，公众和舆论的呼声对高校虽有影响，但仍缺乏足够的改变教育现状的能力。
目前社会公众及舆论压力对于高等教育质量的监督和管理，仍缺乏可执行型和操作性。针对舆论和公众反应的热议事件和话题，高校还缺乏成熟的后续反馈和问责制度流程机制，这使得社会外部问责的执行受到很大的限制。
三、完善天津市高等教育质量问责体系的对策分析
（一）培养高等教育质量问责文化
文化的确立需要主体意识的提升。调查数据显示，有高达83.45%的教师认为是高校管理人员和教育主管部门应在高等教育质量提升中起到重要作用，而77.82%的学生认为应该是高校教师和管理人员（图7），这可能与学生接触教育主管部门的频率远低于教师有关，但不管怎么说，高校管理人员应当在高等教育质量提升中扮演重要角色，是学生和教师的共识。
此外在被问及各自在教育质量提升中应起到作用时，多数的教师和学生均把自身放在了重要的位置。
图7：您认为谁应在高校教育质量提升中应起到最重要的作用？
图8：您认为高校教师（大学生）在高等教育质量提升中的作用？
问责文化的建立是破解当前高等教育质量问责困境的重要因素。只有在全社会各高等教育参与者普遍树立起权力追究和问责的意识，才可能真正的通过问责，提高高等教育质量。然而，文化氛围的营造绝不是一朝一夕的事情，问责文化的建立是长期的过程，需要着力转变管理观念，将以人为本的理念，贯彻到权力运行的全过程，形成全社会的高等教育问责文化。
（二）明晰高等教育利益相关方责任内容
责权利统一，权责对等，是问责制的理论基础，只有对各高等教育利益相关方的责任义务进行明确的划分，才能为后续的问责实施奠定基础，做到有的放矢。因此，高等教育质量问责的完善，必须优先将教育主管部门、高校管理者、教师、学生等利益相关方的职能权限进行合理科学的划分，具体有：
一是明确依法办学责任。“依法办学”是高校实施教育教学的宗旨和要义，高校依法开展教育教学活动，是高等教育质量的保证。因此，完善高等教育质量问责必须优先明确办学责任。二是明确决策责任。本着谁决策谁负责，决策责任追溯机制，有效监督高校党委及行政决策权的行使状况，促进科学决策的顺利进行，减少因盲目决策给高等教育机构带来的潜在威胁和损失。三是明确教育教学质量责任。教育教学是高校责任的核心职责所在，提高高等教育质量，关键问题即在于，明确教育教学责任，进而提高教育教学质量。
（三）适时完善高等教育质量第三方评估及回馈机制
在公共治理理论中，社会公共组织的监督作用愈发突出，地位也越来越重要。当前，我国高等教育领域，第三方评估机构对高校的各种排名评价，已逐渐引起了公众及高校自身对于高等教育质量的重视，其中，影响较大的如麦可思的《中国大学生就业报告》、中国校友会网的《中国大学评价研究报告》和武书连的《中国大学排行榜》。但是，目前的各种高校评价排名，缺乏权威认证，也缺乏后续启动质量问责的制度规范。
我国可依托现有评估机构，通过制定完善的制度体系，将这些机构对高等教育的评价进一步科学化、严谨化，并启动评价后的相应问责反馈机制，充分调动高校正确转变观念，树立切实服务社会，提高高等教育质量的意识。 （四）规范社会问责制度，提高高等教育质量水平
高等学校作为公共组织，承担着为民众提供高等教育服务和为国家提供教育教学和科学创新服务的义务。高等教育质量的优劣高低事关民族进步、社会发展、祖国繁荣，乃国之大计。高等教育质量问责制的完善，不仅要依靠教育机构内部参与者同体问责的实施，更要充分调动全社会的力量，为高等教育质量的提高出谋划策。因此，适时适度适量的外部监督，是高等教育质量提高的关键。
当前教育质量的外部监督主体，主要有教育部门之外的其他企事业单位、社会公众、媒体舆论等。其中，社会公众与媒体舆论对于高等教育的呼声和关注，日益引起了教育管理部门和教育部门本身的重视和关注，高等院校愈来愈将自身的社会舆论评价放在十分重要的位置，这都是有利方面。
对当前社会问责后续执行力问题，应尽快研究完善相应配套制度规范，形成社会公众和舆论媒体发声后的应急联动实施方案，并及时将处置结果反馈给社会，形成全社會对于高等教育质量的良性监督机制，切实提高我国的高等教育水平。
参考文献：
[1]教育部.教育部关于印发《全国教育人才发展中长期规划（2010-2020年）》的通知.（2011-01-14） [2015-09-13].http：//www.gov.cn/gongbao/content/2011/content_1907090.htm.
[2] Trow ， M.Trust，Markets and Accountability in Higher Eduation：A Comparative Perspective.Higher Education Policy，1996，9（4）.
[3]周湘林.中国高校问责制度研究.北京：经济科学出版社.2013.
[4]朱祥海.大学章程奠定依法治校的基石.（2013-12-04）[2015-12-09].http：//www.jyb.cn/opinion/gdjy/201312/t20131204_562082.html.
[5]教育部.高等学校章程制定暂行办法.（2011-11-28） [2015-09-15].http：//www.moe. go v.cn/publicfiles/business/htmlfiles/moe/moe_621/201406/170440.html.
[6]吴先芳.构建我国高等教育问责制的探讨.长沙：湖南大学.2007.