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摘 要：自2014年开始，政府为了转变职能、激发市场活力、打造经济新增长点，围绕增加公共产品和公共服务供给，在公共服务领域大力推广政府和社会资本合作模式，并相继出台了诸如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》等一系列支持、指导公私合作伙伴关系的文件，以期推进这一模式在公共服务领域的应用。因此，PPP模式在2014年借着改革举措的落实迎来了新一轮的发展机遇，并且随着市场竞争的不断加剧和市场风险的不断加大，PPP模式越来越盛行，PPP模式的开展有利于帮助政府和社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，使得政府的财政压力减轻，也使得社会主体的投资风险减小。同时PPP项目的融资问题也深受社会关注，目前许多PPP项目的融资存在诸多的问题，本文通过对PPP项目融资、存在的风险问题进行分析，并提出相应的对策，以期能够促进PPP项目融资的不断完善，使其风险可控，最终保证PPP项目的顺利实施。
关键词：PPP项目融资；风险管理；解决措施
引言
PPP模式是指政府和私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或者是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，形成的一种合作式的伙伴关系，并通过合同的方式明确双方的权利和义务，最终使得合作的各方达成比单独行动更为有利的结果。PPP模式將部分政府的责任转移给了企业，在减轻政府财政负担的同时也减小了企业的投资风险，大力推动PPP模式是我国经济社会发展的需要，推广PPP模式有利于我国国家治理体系以及治理能力的现代化，有利于更好的协调政府的功能和市场的决定性作用，有利于打造我国经济发展的新引擎，更加有利于提高政府公用事业的运行效率和缓解政府的债务负担，以应对经济新常态时期的来临。由于PPP融资模式不同于传统的融资模式，需要根据我国市场经济的实际发展情况，并结合PPP项目融资的实际特点，建立能够促进我国PPP模式长效发展的PPP项目融资方式，但是目前我国PPP项目融资方面存在观念过于陈旧、管理资源不足、配套法律法规不健全等问题，虽然国家为了促进PPP市场的良好发展，为PPP项目提供保障，而采取了政策优化、控制财政支付、规范政府行为，强化政府职能意识等方面的举措，但仍然面临许多方面的问题。一、就PPP项目存在的问题展开分析：
（一）PPP项目融资难
融资难大约有两个原因：（1）合规性有欠缺；（2）融资的还款来源不确定、有风险。这第二个原因就是：银行不确定把钱借给你之后，在长达十年以上（PPP项目的期限要求在十年以上）的期间，钱能不能安全地还回来？银行必须保证资金安全。所以，银行面对贷款项目的时候，首先关注的是这个项目的收入来源是什么？是否持续稳定可靠？是否足够覆盖还款？依现在的市场主体构成和融资结构，PPP融资难会愈加普遍，在金融环境收紧的时候更易爆发。因为，少有人愿承担PPP项目长期运营责任，少有长期资本愿与项目长相厮守——回报率过低。让PPP两类主要玩家-政府与社会资本都重视全生命期责任和长期资本筹措问题，开始调整预期，PPP才可能驶入一段新航程。如果不是政策导致的，融资难不是坏事，可能是促进PPP更成熟更规范的一个催化剂，也是市场在激烈的跑马圈地之后开始认真思考的一个结果。融资机构如果认识到长期投资的风险，他们就会做更多的尽职调查，会对PPP合同条款、社会资本的组成、施工质量、运维规划以及概预算包括投资回报率有较高的要求。
（二）PPP项目风险较大
1.PPP项目的实施需要一个完整的法律体系来支撑维护，项目的建设与经营牵涉多方，依据的法律也牵涉多领域，新中国建立后中国的法律体系虽然在不断的完善，但仍存在很多漏缺。任何一方如果利用法律上的漏缺来谋取利益，在协议上做文字游戏，必然会增加项目风险。
2.政府的信用风险往往被企业忽视，其实很多项目风险追根究底是源于政府的信用不足。政府部门缺乏专业的PPP模式研究人员，在项目前期对市场调查不充分，签订特许权协议时会承诺一些不切实际的保证，在后续的建设过程中，都会引发政府与社会资本方合作的崩溃。
二、PPP项目存在问题的解决措施
（一）PPP项目融资难的解决措施
1.PPP项目需合规合法：（1）PPP项目的手续要合规，主要看该项目是否入库（至少是省库，国家库最好），“两评一案”及相应的政府批复文件，政府付费是否纳入财政预算的人大决议等。（2）项目建设要合规，主要在项目的立项批复、可研批复、土地、规划、环评等手续是否齐全；（3）运营期的绩效考核上（92号文），是否建立按效付费机制或实际与绩效考核结果挂钩部分占比是否达到30%，固化政府支出责任。
2.PPP项目还款来源需安全有保障。如是政府付费类项目，则主要看政府的财力和信用。财力看两点：一看一般公共预算收入；二看政府负债率。信用主要看有无还款违约记录；如是经营类项目，则主要看收入是否稳定和持续；如果上述两点存在不确定性，则要求股东方进行担保或差额补足。
3.增强PPP项目各方主体履约能力。首先需要考察政府的土地提供能力，避免建设期延长；其次需要考察施工方的履约能力，避免出现项目烂尾和质量风险。确保项目按计划进入运营期回款；最后需要考察控制股东的背景和能力。当前市场上三类企业（央企、上市公司、地方国企）比较受青睐，竞争力较强。
4.确保项目公司的合规性。首先需要确保项目公司成立的合规性，即是否按照实施方案、合同约定的股东和股份成立；其次需要确保项目公司运行的合规性，即是否按照公司章程规范运作；再次需要对项目资本金的情况予以核查，限制或杜绝小股大债，明股实债现象。根据财政部最新出台的92号文对以下三种情况不予支持：未按时足额缴纳项目资本金（20%）；项目资本金≠注册资本金；由第三方代持社会资本方股份。最后需确保股东向项目公司缴纳注册资本金不得大于其财报的所有者权益，不得用银行资金充当注册资本金。 5.选择恰当合适的融资策略。
（1）确定最大承受能力。前期通过对各项目经济指标的测算，明确自身融资成本的底线
（2）对各类商业银行在融资成本，授信，风控等方面做全面的比较分析。
通过上表对不同银行在不同方面的要求进行对比发现：不同的银行在审批权限、项目贷款的限额、项目贷款的优先次序方面都存在差异化。在资金的选择上通常首先银行存款、再理财资金、最后其他通道资金。而且同类型的商业银行，同步申请授信，争取获得较多银行的授信批复，达成谈判优势，以速度、成本因素选择授信银行
6.积极推动PPP项目开展资产证券化，建立绿色通道，积极引入与推出各类基金，以项目资产的未来收益为保证，通过在资本市场发行债券来筹集资金，大幅度降低筹集资金的成本。
（二）PPP项目风险如何有效规避
PPP融资模式在中国的发展还是处于比较稚嫩的阶段，机会与风险是并存的，政府和社会资本方需要注意以下几点来规避风险，进行风险管理：
1.政府部门与社会资本方都要进行充分的市场调查，做好市场预测工作。社会资本方不能盲目地接受政府的承諾而忽视实际市场需求，在公司合营过程中也是会出现政府的信誉风险。政府部门也需要科学调查市场，如果只是单方面的接收社会资本方给出的调查结果，会影响到政府决策的正确性。
2.政府部门自身对PPP模式的了解应该是透彻的，只有在这个基础上才能为PPP模式创造出一个良好的环境，包括完善法律法规建设、完善决策机制等。如果政府缺乏PPP模式专业研究人员的话，及时聘请专业顾问是必要的。
3.社会资本方参与投标之前对PPP模式肯定是进行过专业分析的，然而政府部门却不一定能完全做到，这种情况下，一些社会资本方可能会利用其专业优势在特许经营权协议签订一些不平等条约，一旦在后续的建设和经营过程中出现突发问题，政府可能会带来信誉风险。
4.合作双方的利益冲突一直是最尖锐的话题，建立公平合理的风险分担制度才能从根本上解决问题。社会资本方主要负责市场运营部分，在运营过程中面临的市场风险、金融风险等需要由社会资本方承担；政府部门由于其身份的特殊性，对项目有着绝对的控制权，对于政治政策风险、法律风险等方面应该承担责任。当然在项目建设与运营期间也存在着一些不可抗拒的风险，如自然灾害导致的财产受损，则需要政府与企业共同承担责任。
最后需强调政府是PPP项目成功的关键因素。政府主要负责征地拆迁和提供土地使用权。主要表现在几个方面：PPP项目前期政府主要行使征地、拆迁以及维稳职能，为施工企业正常施工提供基本条件。PPP项目建设中政府主要行使协调、协助项目公司和施工现场的相关手续办理，环保检查等以及维稳职能，以此保证PPP项目手续合规，顺利履约。PPP项目后期政府结算、还款、绩效考核。为了保障政府在PPP项目的前期、中期和后期能够更好的完成各项工作，就需要施工企业在投标阶段选择有敢担当、能做事、会做事的政府，即使当地政府部门所行使的只能没有完全按照施工企业的意图去做，就需要我们带着中冶人“一天也不耽误、一天也不懈怠”的工作精神，引导政府以项目管理思路搞拆迁，并注重绩效考核，只有这样才有可能使一个PPP项目最终顺利实施。
三、结束语
总而言之，施工企业广泛参与PPP项目的时代已然来临，PPP项目在施工企业中不断开展推进，PPP项目的事施给很多企业都带来了许多有利之处，带来了企业发展的机遇，与此同时也让企业面临着一定的挑战。就目前建筑施工企业的发展来看，对PPP项目的认识了解没有达到全面化，有的甚至是较为陌生的，施工企业参与PPP项目仍处在不够成熟的阶段，在未来的参与或是发展过程中也会面临着许多挑战、遇到很多发展难题、需要承担许多未知的风险，但是施工企业参与公私合营项目是适应经济新形势的需要，是提高企业综合实力、增加企业竞争力的需要，因此，建筑施工企业需要集中力量解决在参与项目过程中的难题，规避财务风险，参与PPP项目时充分结合建筑施工企业自身发展特点，找到适合企业的特色发展道路。
参考文献：
[1]中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组.公私合作伙伴关系（PPP）的概念、起源与功能[J].经济研究参考，2014，（13）.
[2]张斌.浅议施工企业参与 PPP 模式的类型与风险管控[J].商品与质量，2017，（05）.[3]赵慧.浅议市政施工企业参与 PPP模式的类型与风险管控[J].当代会计，2016，（04）.
[4]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[A].北京：中国软科学杂志社，2009，（05）.
作者简介：刘又铭，五冶集团上海有限公司。
关键词：PPP项目融资；风险管理；解决措施
引言
PPP模式是指政府和私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或者是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，形成的一种合作式的伙伴关系，并通过合同的方式明确双方的权利和义务，最终使得合作的各方达成比单独行动更为有利的结果。PPP模式將部分政府的责任转移给了企业，在减轻政府财政负担的同时也减小了企业的投资风险，大力推动PPP模式是我国经济社会发展的需要，推广PPP模式有利于我国国家治理体系以及治理能力的现代化，有利于更好的协调政府的功能和市场的决定性作用，有利于打造我国经济发展的新引擎，更加有利于提高政府公用事业的运行效率和缓解政府的债务负担，以应对经济新常态时期的来临。由于PPP融资模式不同于传统的融资模式，需要根据我国市场经济的实际发展情况，并结合PPP项目融资的实际特点，建立能够促进我国PPP模式长效发展的PPP项目融资方式，但是目前我国PPP项目融资方面存在观念过于陈旧、管理资源不足、配套法律法规不健全等问题，虽然国家为了促进PPP市场的良好发展，为PPP项目提供保障，而采取了政策优化、控制财政支付、规范政府行为，强化政府职能意识等方面的举措，但仍然面临许多方面的问题。一、就PPP项目存在的问题展开分析：
（一）PPP项目融资难
融资难大约有两个原因：（1）合规性有欠缺；（2）融资的还款来源不确定、有风险。这第二个原因就是：银行不确定把钱借给你之后，在长达十年以上（PPP项目的期限要求在十年以上）的期间，钱能不能安全地还回来？银行必须保证资金安全。所以，银行面对贷款项目的时候，首先关注的是这个项目的收入来源是什么？是否持续稳定可靠？是否足够覆盖还款？依现在的市场主体构成和融资结构，PPP融资难会愈加普遍，在金融环境收紧的时候更易爆发。因为，少有人愿承担PPP项目长期运营责任，少有长期资本愿与项目长相厮守——回报率过低。让PPP两类主要玩家-政府与社会资本都重视全生命期责任和长期资本筹措问题，开始调整预期，PPP才可能驶入一段新航程。如果不是政策导致的，融资难不是坏事，可能是促进PPP更成熟更规范的一个催化剂，也是市场在激烈的跑马圈地之后开始认真思考的一个结果。融资机构如果认识到长期投资的风险，他们就会做更多的尽职调查，会对PPP合同条款、社会资本的组成、施工质量、运维规划以及概预算包括投资回报率有较高的要求。
（二）PPP项目风险较大
1.PPP项目的实施需要一个完整的法律体系来支撑维护，项目的建设与经营牵涉多方，依据的法律也牵涉多领域，新中国建立后中国的法律体系虽然在不断的完善，但仍存在很多漏缺。任何一方如果利用法律上的漏缺来谋取利益，在协议上做文字游戏，必然会增加项目风险。
2.政府的信用风险往往被企业忽视，其实很多项目风险追根究底是源于政府的信用不足。政府部门缺乏专业的PPP模式研究人员，在项目前期对市场调查不充分，签订特许权协议时会承诺一些不切实际的保证，在后续的建设过程中，都会引发政府与社会资本方合作的崩溃。
二、PPP项目存在问题的解决措施
（一）PPP项目融资难的解决措施
1.PPP项目需合规合法：（1）PPP项目的手续要合规，主要看该项目是否入库（至少是省库，国家库最好），“两评一案”及相应的政府批复文件，政府付费是否纳入财政预算的人大决议等。（2）项目建设要合规，主要在项目的立项批复、可研批复、土地、规划、环评等手续是否齐全；（3）运营期的绩效考核上（92号文），是否建立按效付费机制或实际与绩效考核结果挂钩部分占比是否达到30%，固化政府支出责任。
2.PPP项目还款来源需安全有保障。如是政府付费类项目，则主要看政府的财力和信用。财力看两点：一看一般公共预算收入；二看政府负债率。信用主要看有无还款违约记录；如是经营类项目，则主要看收入是否稳定和持续；如果上述两点存在不确定性，则要求股东方进行担保或差额补足。
3.增强PPP项目各方主体履约能力。首先需要考察政府的土地提供能力，避免建设期延长；其次需要考察施工方的履约能力，避免出现项目烂尾和质量风险。确保项目按计划进入运营期回款；最后需要考察控制股东的背景和能力。当前市场上三类企业（央企、上市公司、地方国企）比较受青睐，竞争力较强。
4.确保项目公司的合规性。首先需要确保项目公司成立的合规性，即是否按照实施方案、合同约定的股东和股份成立；其次需要确保项目公司运行的合规性，即是否按照公司章程规范运作；再次需要对项目资本金的情况予以核查，限制或杜绝小股大债，明股实债现象。根据财政部最新出台的92号文对以下三种情况不予支持：未按时足额缴纳项目资本金（20%）；项目资本金≠注册资本金；由第三方代持社会资本方股份。最后需确保股东向项目公司缴纳注册资本金不得大于其财报的所有者权益，不得用银行资金充当注册资本金。 5.选择恰当合适的融资策略。
（1）确定最大承受能力。前期通过对各项目经济指标的测算，明确自身融资成本的底线
（2）对各类商业银行在融资成本，授信，风控等方面做全面的比较分析。
通过上表对不同银行在不同方面的要求进行对比发现：不同的银行在审批权限、项目贷款的限额、项目贷款的优先次序方面都存在差异化。在资金的选择上通常首先银行存款、再理财资金、最后其他通道资金。而且同类型的商业银行，同步申请授信，争取获得较多银行的授信批复，达成谈判优势，以速度、成本因素选择授信银行
6.积极推动PPP项目开展资产证券化，建立绿色通道，积极引入与推出各类基金，以项目资产的未来收益为保证，通过在资本市场发行债券来筹集资金，大幅度降低筹集资金的成本。
（二）PPP项目风险如何有效规避
PPP融资模式在中国的发展还是处于比较稚嫩的阶段，机会与风险是并存的，政府和社会资本方需要注意以下几点来规避风险，进行风险管理：
1.政府部门与社会资本方都要进行充分的市场调查，做好市场预测工作。社会资本方不能盲目地接受政府的承諾而忽视实际市场需求，在公司合营过程中也是会出现政府的信誉风险。政府部门也需要科学调查市场，如果只是单方面的接收社会资本方给出的调查结果，会影响到政府决策的正确性。
2.政府部门自身对PPP模式的了解应该是透彻的，只有在这个基础上才能为PPP模式创造出一个良好的环境，包括完善法律法规建设、完善决策机制等。如果政府缺乏PPP模式专业研究人员的话，及时聘请专业顾问是必要的。
3.社会资本方参与投标之前对PPP模式肯定是进行过专业分析的，然而政府部门却不一定能完全做到，这种情况下，一些社会资本方可能会利用其专业优势在特许经营权协议签订一些不平等条约，一旦在后续的建设和经营过程中出现突发问题，政府可能会带来信誉风险。
4.合作双方的利益冲突一直是最尖锐的话题，建立公平合理的风险分担制度才能从根本上解决问题。社会资本方主要负责市场运营部分，在运营过程中面临的市场风险、金融风险等需要由社会资本方承担；政府部门由于其身份的特殊性，对项目有着绝对的控制权，对于政治政策风险、法律风险等方面应该承担责任。当然在项目建设与运营期间也存在着一些不可抗拒的风险，如自然灾害导致的财产受损，则需要政府与企业共同承担责任。
最后需强调政府是PPP项目成功的关键因素。政府主要负责征地拆迁和提供土地使用权。主要表现在几个方面：PPP项目前期政府主要行使征地、拆迁以及维稳职能，为施工企业正常施工提供基本条件。PPP项目建设中政府主要行使协调、协助项目公司和施工现场的相关手续办理，环保检查等以及维稳职能，以此保证PPP项目手续合规，顺利履约。PPP项目后期政府结算、还款、绩效考核。为了保障政府在PPP项目的前期、中期和后期能够更好的完成各项工作，就需要施工企业在投标阶段选择有敢担当、能做事、会做事的政府，即使当地政府部门所行使的只能没有完全按照施工企业的意图去做，就需要我们带着中冶人“一天也不耽误、一天也不懈怠”的工作精神，引导政府以项目管理思路搞拆迁，并注重绩效考核，只有这样才有可能使一个PPP项目最终顺利实施。
三、结束语
总而言之，施工企业广泛参与PPP项目的时代已然来临，PPP项目在施工企业中不断开展推进，PPP项目的事施给很多企业都带来了许多有利之处，带来了企业发展的机遇，与此同时也让企业面临着一定的挑战。就目前建筑施工企业的发展来看，对PPP项目的认识了解没有达到全面化，有的甚至是较为陌生的，施工企业参与PPP项目仍处在不够成熟的阶段，在未来的参与或是发展过程中也会面临着许多挑战、遇到很多发展难题、需要承担许多未知的风险，但是施工企业参与公私合营项目是适应经济新形势的需要，是提高企业综合实力、增加企业竞争力的需要，因此，建筑施工企业需要集中力量解决在参与项目过程中的难题，规避财务风险，参与PPP项目时充分结合建筑施工企业自身发展特点，找到适合企业的特色发展道路。
参考文献：
[1]中国财政学会公私合作（PPP）研究专业委员会课题组.公私合作伙伴关系（PPP）的概念、起源与功能[J].经济研究参考，2014，（13）.
[2]张斌.浅议施工企业参与 PPP 模式的类型与风险管控[J].商品与质量，2017，（05）.[3]赵慧.浅议市政施工企业参与 PPP模式的类型与风险管控[J].当代会计，2016，（04）.
[4]亓霞，柯永建，王守清.基于案例的中国PPP项目的主要风险因素分析[A].北京：中国软科学杂志社，2009，（05）.
作者简介：刘又铭，五冶集团上海有限公司。