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摘 要：人民代表大会制度是党贯彻群众路线的最好实现形式。而地方人大代表履职效果在很大程度上反映我们党是否能切实贯彻群众路线。当前地方人大代表履职存在的问题主要是代表角色意识不强、履职环境不佳、整体素质不高三个方面，必须完善地方人大代表履职机制，保障其切实代表广大人民群众行使权利，充分发挥人大代表在贯彻党的群众路线的重要作用。
关键词：地方人大代表；履职；群众路线
一、地方人大代表履职对贯彻党的群众路线的重要意义
群众路线是党的生命线和根本工作路线。而人民代表大会制度是"党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式"[1]。人大是最高的权力机关、立法机关，同时对"一府两院"的工作有合法的监督权。作为群众利益的忠实代表，人大代表与广大人民群众有着天然的联系。尤其是地方人大代表的履职情况，直接关系着广大人民群众的利益诉求能否顺畅表达并得到妥善解决，关系到各利益群体的矛盾冲突能否在体制内得到调节，从而消解社会矛盾，维护社会的和谐稳定。人大代表履职效果在很大程度上反映我们党是否能切实贯彻群众路线。
二、地方人大代表履职现状分析
近年来， 地方人大代表根据宪法和法律赋予的职责，认真执行代表职务，在政治、经济、文化和社会生活各个领域发挥着越来越重大的作用。然而，部分人大代表在其任期内未能认真履行代表职务，有的不认真参加人大会议和代表活动，有的不积极提出批评、意见和建议，成为典型的"挂名代表"，影响了人大代表在广大人民群众中的公信度。
（一）地方人大代表履职存在的主要问题
1、地方人大代表角色意识不强，未能全权代表选民行使权利
有相当一部分代表没有把人大代表当作一种职务，而是当成了一项荣誉，一项特权，一种政治待遇。企业老总热衷当人大代表，是近年来的一个新趋势，特别是一些经济上已经雄起的私营企业老总，经济上的成功使他们想在政治上也成为"明星"，企业老总当代表，主要是想借此靠近政治领导，拉关系，树立企业良好形象，享受人大代表的特权，真正想为民代言，为民作主的并不多。长期以来，人大代表这个称谓的政治意义总是掩盖了其本体的法律意义，甚至成为一种"荣誉称号"和"政治资本"，"见面握握手，领导讲话拍拍手，表决举举手"，造成选民和代表责任意识的恶性循环。
2、地方人大代表履职环境不佳，限制代表依法行使职能
一是群众对代表的职务认识不到位。不少部门的工作人员包括一些党政机关的领导干部不知道代表是一种职务，认为代表无职无权，只是一种荣誉，对代表履职存在不同程度的偏见和歧视。二是代表知政知情渠道不畅通。必须让代表知道的情况不通报，代表想知道的政情又得不到。三是对代表提出的建议和议案办理敷衍应付。一些承办单位责任心不强，不愿和代表见面，也不进行集体研究，只叫秘书写个简单的答复函寄给代表了事。当问题严重到某一个临界点时，群众被迫通过上访、群体性活动等非理性的方式来表达自己的利益诉求，激化群众与政府间的矛盾。
3、地方人大代表整体素质不高，难以有效履行代表职责
我国法律只明确了代表联系选民的要求，没有对联系选民的内容、方法作具体规定。随着经济的发展，尤其是改革开放后，人大代表的能力与素质有了明显提高。据潍坊市某县人大调查，该县镇级人大代表中，有45%的学历在初中以下，其中小学学历竟占到10%，有60%的代表不懂电脑知识，更不会操作使用电脑。
（二）问题的主要原因分析
1、人大代表选举机制的缺陷
法律规定：代表候选人的提名采用的是政党团体提名与选民联合提名两种方式实际操作中，由于选民的素质不高，民主意识的缺乏，代表选举与选民利益关联度低等种种因素，选民联合提名的候选人不多，当选的更是少之又少，代表候选人普遍由政党或政治团体提名。这样做，会导致两大问题，一是组织推选人大代表时，从千忆表为民履职因素着眼的少，考虑代表履职外因素，使选举出来的相当一部分代表，并不符合代表工作需要。二是很容易让代表产生人大代表是内定的，是"荣誉代表"的误区，使得许多人大代表不能正确处理对上负责与对下负责的关系，不能忠实地代表人民的意志。
2、人大代表履职保障缺失
一是司法保障不到位。一些单位和个人不能正确对待人大代表提出的批评和意见。变相非法追查代表在会上的发言，给代表施加压力，干扰代表的民主权利。代表法对代表在会议期间和闭会期间的人身特别保护作了专门规定，但实施起来也存在问题。二是时间保障不到位。我国实行兼职代表制，代表虽然是国家权力机关的组成人员，但仍隶属于其工作单位，所以代表大多时间是用于非代表职务工作。即使常委会组织开展活动，缺席代表也特别多。代表履职时间难以保障。三是经费保障不到位。《代表法》未规定人大代表履职的补贴标准。人大代表的履职经费补贴也非常有限。尤其在闭会期间，代表单独执行职务（如做社会调查、持证视察、联系选民等），一般没有获得经费补贴。全国出名的姚秀荣代表，经常为了选民的事东奔西走，所需费用全部是自掏腰包。
3、对人大代表激励和监督机制缺失
首先，选民和选举单位缺乏监督代表的意识，不行使对代表的监督权，相当一部分选民并不清楚，还有监督代表的权利，在他们眼中，代表是"官"，监督代表是政府的事。而且，人大代表一经产生，就与选民或者选举单位很少联系，选民为了解代表履职的情况，即使想监督，也不知如何监督。其次，法律规定太原则，没有很强的操作性。《选举法》虽然规定了直接选举的代表要受原选区选民的监督，没有规定由谁来组织、如何监督、监督的程序和监督的结果处理等。再次，对代表的监督制度不健全，部分地方人大还没有出台对代表的监督制度，有些虽然制定了，也只是一些原则性规定，更无法严格地督促落实。当前各地对人大代表的激励方式主要是评选优秀人大代表，无论评选的真实性如何，也只是一项"软"荣誉，没有多大实际意义。 三、完善地方人大代表履职机制，确保贯彻群众路线
（一）健全地方人大代表选举制度，确保人大代表真正为民所选
在人民代表大会制度中，选举是体现人民群众参与政治的关键环节。因此，考察我国人民群众政治参与程度，人民代表选举尤其是地方人民代表的选举是最好的观察点。如果广大群众能够充分行使选举权，选举的积极性高，选举的程序合法，选举的代表在广大群众中认可度高，就可以说明当选的人大代表真正体现了民意；反之亦然。鉴于此，当前地方人大代表选举制度改革主要从以下三方面入手：
1、改进代表候选人推荐方式。当前我国初步代表候选人的确定是以政党、 团体等组织提名为主的， 选民自己推荐代表候选人的机会不多。考虑到我国国情，部分官员作为人大代表可发挥独特的代表功能， 但官员代表比例应有严格限制，要通过立法明确官员代表的比例。而要使选举真正体现选民的权利， 要让选民有提出代表候选人的权利，同时政党、团体等组织提名的候选人要与自愿报名的初步候选人平等竞争，由选民投票决定正式代表候选人，增强选民对选举的认同感。近几年， 一些地方在扩大选民联名提名的比例上， 采取了一些积极的措施， 如天津、上海、广东等地把各政党、各人民团体联合或者单独推荐县、乡两级人大代表候选人的比例限制在15%以内。可据情况划定不同的比例， 不必搞一刀切。
2、改进代表候选人介绍方式
推荐人除了要负责向选民介绍候选人外， 还应安排候选人到选区与选民见面， 阐明自己对人大代表的认识以及当选后的打算， 回答选民提问， 作出履职承诺， 让选民看得见、 信得过， 改变目前选民对代表候选人缺乏了解、甚至一无所知的状况。另外，各地方可根据实际情况，设立一定比例的专职代表，专职代表通常具备较高的素质， 可以专心致志、 高标准地充分履行职责， 尤其是其非公务员身份，能真正代表人民利益来监督政府工作。因此，要逐步实现人大代表的专职化。
3、建立地方人大代表选举竞争制度
在地方人大代表选举中， 要建立一个选民和候选人之间有效互动的平台， 就应引入竞争机制，实现公开、 平等的竞争性选举， 切实地实现和保障宪法和法律赋予广大选民的权利。只有这样才能使选民的利益诉求得以真正表达。引入竞争机制，可以使选民、 候选人及选举主持者掌握的信息畅通，选民才能全面了解候选人，如道德素养、 参政议政能力、 政治素质等。这样，选民才能将自己的切身利益与选举结合起来，积极地参与选举。而竞选可采取多种方式，如发表演讲、与选民交谈、候选人之间的辩论，有条件的地区还可采用广播电视、录音录像等手段加强宣传。
（二）完善地方人大代表履职工作制度，确保人大代表真正代表选民行使职能
选举了符合民意的人大代表后，必须有完善的、行之有效的履职制度，确保代表们能够真正代表选民行使职能。
1、加强代表培训，提高代表履职能力和水平
地方人大应该有计划、有组织地定期对人大代表进行培训。首先，组织新当选的人大代表学习《宪法》、《代表法》等相关法律法规。其次，可邀请代表参加或列席人大及常委会的各种会议，组织"一府两院"向代表通报工作情况，安排代表旁听法院庭审等，以及本区域大事要事、大案要案等情况。确保通过培训不断提高代表的履职能力和水平。另外，在人代会召开前，应安排时间对代表进行有关财政预决算和国民经济规划、 经济社会发展等方面知识的培训，让代表及时了解本区域国民经济和社会发展现状，使代表提高审议质量。
2、建立代表与选民和选举单位定期联系制度。《代表法》对代表联系选民只做了原则性的规定。当前，应加强相关制度建设，改变目前代表联系选民自由随意、缺章小法的局面。代表联系选民的制度应包含如下几方面的内容：一是明确代表联系选民的指导思想、原则、目标任务、组织领导等；二是代表联系选民的要求、内容、形式要灵活，可操作性强；三是明确选民反应问题的处理办法；四是建立代表联系选民工作的约束激励机制。
3、做好服务保障，为代表履职创造良好环境。第一，切实落实司法保障。对代表的批评意见和建议不能追究责任，不能变相打击报复。对阻碍代表执行职务、打击报复、侵害代表权益的要依法追究有关人员的法律责任。对代表涉及嫌疑犯罪案件要严格按法律程序操作，切实维护好代表的合法权益。第二，保障代表履职经费，并确保其逐年递增。同时，代表可利用个人的影响力，接受民间团体、企业、个人等社会力量的资助。第三，保障代表履职时间， 以法律形式对代表履行职务的时间作出规定， 要求代表所在单位给予支持。
4、依法建立有效的监督机制。要出台"监督法"，既要解决代表"监督无的、监督无序、监督无力、监督无果"等一系列的问题，又要解决选民监督代表的问题，促使代表积极、主动依法履职。第一，建立人大代表公示制度。通过建立公示牌、 网站登录等形式， 把代表的姓名、 照片、 电话、博客、微信等联系方式公之于众， 便于选民监督代表履行职务。第二，建立人大代表述职评议制度。每年组织代表就依法执行代表职务的情况， 轮流向原选区选民述职， 间接选举产生的代表每年轮流向原选举单位述职， 述职后要接受选民或原选举单位的评议。第三，建立人大代表去职制度。除法律明确规定的代表资格终止，和因违法犯罪被依法罢免的外，对一届中未经批准两次不出席人代大会的， 坚决终止其代表资格；对那些履行代表职务很差，在闭会期间经常不参加代表活动，不联系选民、审议不发言，长期提不出建议和意见，基本不能发挥作用的代表，由选举单位对其提出批评，也可劝其辞去代表职务。对那些碌碌无为，不思进取，不履行基本职责的代表，要求其辞去代表职务。
人大代表必须"从群众中来，到群众中去"，成为群众利益的忠实代表，与广大人民群众紧密联系，代表人民群众行使权利。在我国全面建成小康社会的新的历史时期，只要人大代表始终牢记党和人民赋予的神圣使命，自觉坚持群众路线，依法履行工作职责，切实维护群众利益，积极发挥人大代表的桥梁作用，就能架起党群间沟通和信任的桥梁，形成党群良性互动，在凝聚人心、推动发展、促进和谐中发挥不可替代的作用。
参考文献：
[1]刘月甫. 地方人大代表履行职责现状及对策研究--以淮坊市为例[D]. 青岛：青岛大学MPA，2009.
[2]王利民. 关于南京市人大代表履职情况的调研报告[J]. 中共南京市委党校南京市行政学院学报，2007（3）.
关键词：地方人大代表；履职；群众路线
一、地方人大代表履职对贯彻党的群众路线的重要意义
群众路线是党的生命线和根本工作路线。而人民代表大会制度是"党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的最好实现形式"[1]。人大是最高的权力机关、立法机关，同时对"一府两院"的工作有合法的监督权。作为群众利益的忠实代表，人大代表与广大人民群众有着天然的联系。尤其是地方人大代表的履职情况，直接关系着广大人民群众的利益诉求能否顺畅表达并得到妥善解决，关系到各利益群体的矛盾冲突能否在体制内得到调节，从而消解社会矛盾，维护社会的和谐稳定。人大代表履职效果在很大程度上反映我们党是否能切实贯彻群众路线。
二、地方人大代表履职现状分析
近年来， 地方人大代表根据宪法和法律赋予的职责，认真执行代表职务，在政治、经济、文化和社会生活各个领域发挥着越来越重大的作用。然而，部分人大代表在其任期内未能认真履行代表职务，有的不认真参加人大会议和代表活动，有的不积极提出批评、意见和建议，成为典型的"挂名代表"，影响了人大代表在广大人民群众中的公信度。
（一）地方人大代表履职存在的主要问题
1、地方人大代表角色意识不强，未能全权代表选民行使权利
有相当一部分代表没有把人大代表当作一种职务，而是当成了一项荣誉，一项特权，一种政治待遇。企业老总热衷当人大代表，是近年来的一个新趋势，特别是一些经济上已经雄起的私营企业老总，经济上的成功使他们想在政治上也成为"明星"，企业老总当代表，主要是想借此靠近政治领导，拉关系，树立企业良好形象，享受人大代表的特权，真正想为民代言，为民作主的并不多。长期以来，人大代表这个称谓的政治意义总是掩盖了其本体的法律意义，甚至成为一种"荣誉称号"和"政治资本"，"见面握握手，领导讲话拍拍手，表决举举手"，造成选民和代表责任意识的恶性循环。
2、地方人大代表履职环境不佳，限制代表依法行使职能
一是群众对代表的职务认识不到位。不少部门的工作人员包括一些党政机关的领导干部不知道代表是一种职务，认为代表无职无权，只是一种荣誉，对代表履职存在不同程度的偏见和歧视。二是代表知政知情渠道不畅通。必须让代表知道的情况不通报，代表想知道的政情又得不到。三是对代表提出的建议和议案办理敷衍应付。一些承办单位责任心不强，不愿和代表见面，也不进行集体研究，只叫秘书写个简单的答复函寄给代表了事。当问题严重到某一个临界点时，群众被迫通过上访、群体性活动等非理性的方式来表达自己的利益诉求，激化群众与政府间的矛盾。
3、地方人大代表整体素质不高，难以有效履行代表职责
我国法律只明确了代表联系选民的要求，没有对联系选民的内容、方法作具体规定。随着经济的发展，尤其是改革开放后，人大代表的能力与素质有了明显提高。据潍坊市某县人大调查，该县镇级人大代表中，有45%的学历在初中以下，其中小学学历竟占到10%，有60%的代表不懂电脑知识，更不会操作使用电脑。
（二）问题的主要原因分析
1、人大代表选举机制的缺陷
法律规定：代表候选人的提名采用的是政党团体提名与选民联合提名两种方式实际操作中，由于选民的素质不高，民主意识的缺乏，代表选举与选民利益关联度低等种种因素，选民联合提名的候选人不多，当选的更是少之又少，代表候选人普遍由政党或政治团体提名。这样做，会导致两大问题，一是组织推选人大代表时，从千忆表为民履职因素着眼的少，考虑代表履职外因素，使选举出来的相当一部分代表，并不符合代表工作需要。二是很容易让代表产生人大代表是内定的，是"荣誉代表"的误区，使得许多人大代表不能正确处理对上负责与对下负责的关系，不能忠实地代表人民的意志。
2、人大代表履职保障缺失
一是司法保障不到位。一些单位和个人不能正确对待人大代表提出的批评和意见。变相非法追查代表在会上的发言，给代表施加压力，干扰代表的民主权利。代表法对代表在会议期间和闭会期间的人身特别保护作了专门规定，但实施起来也存在问题。二是时间保障不到位。我国实行兼职代表制，代表虽然是国家权力机关的组成人员，但仍隶属于其工作单位，所以代表大多时间是用于非代表职务工作。即使常委会组织开展活动，缺席代表也特别多。代表履职时间难以保障。三是经费保障不到位。《代表法》未规定人大代表履职的补贴标准。人大代表的履职经费补贴也非常有限。尤其在闭会期间，代表单独执行职务（如做社会调查、持证视察、联系选民等），一般没有获得经费补贴。全国出名的姚秀荣代表，经常为了选民的事东奔西走，所需费用全部是自掏腰包。
3、对人大代表激励和监督机制缺失
首先，选民和选举单位缺乏监督代表的意识，不行使对代表的监督权，相当一部分选民并不清楚，还有监督代表的权利，在他们眼中，代表是"官"，监督代表是政府的事。而且，人大代表一经产生，就与选民或者选举单位很少联系，选民为了解代表履职的情况，即使想监督，也不知如何监督。其次，法律规定太原则，没有很强的操作性。《选举法》虽然规定了直接选举的代表要受原选区选民的监督，没有规定由谁来组织、如何监督、监督的程序和监督的结果处理等。再次，对代表的监督制度不健全，部分地方人大还没有出台对代表的监督制度，有些虽然制定了，也只是一些原则性规定，更无法严格地督促落实。当前各地对人大代表的激励方式主要是评选优秀人大代表，无论评选的真实性如何，也只是一项"软"荣誉，没有多大实际意义。 三、完善地方人大代表履职机制，确保贯彻群众路线
（一）健全地方人大代表选举制度，确保人大代表真正为民所选
在人民代表大会制度中，选举是体现人民群众参与政治的关键环节。因此，考察我国人民群众政治参与程度，人民代表选举尤其是地方人民代表的选举是最好的观察点。如果广大群众能够充分行使选举权，选举的积极性高，选举的程序合法，选举的代表在广大群众中认可度高，就可以说明当选的人大代表真正体现了民意；反之亦然。鉴于此，当前地方人大代表选举制度改革主要从以下三方面入手：
1、改进代表候选人推荐方式。当前我国初步代表候选人的确定是以政党、 团体等组织提名为主的， 选民自己推荐代表候选人的机会不多。考虑到我国国情，部分官员作为人大代表可发挥独特的代表功能， 但官员代表比例应有严格限制，要通过立法明确官员代表的比例。而要使选举真正体现选民的权利， 要让选民有提出代表候选人的权利，同时政党、团体等组织提名的候选人要与自愿报名的初步候选人平等竞争，由选民投票决定正式代表候选人，增强选民对选举的认同感。近几年， 一些地方在扩大选民联名提名的比例上， 采取了一些积极的措施， 如天津、上海、广东等地把各政党、各人民团体联合或者单独推荐县、乡两级人大代表候选人的比例限制在15%以内。可据情况划定不同的比例， 不必搞一刀切。
2、改进代表候选人介绍方式
推荐人除了要负责向选民介绍候选人外， 还应安排候选人到选区与选民见面， 阐明自己对人大代表的认识以及当选后的打算， 回答选民提问， 作出履职承诺， 让选民看得见、 信得过， 改变目前选民对代表候选人缺乏了解、甚至一无所知的状况。另外，各地方可根据实际情况，设立一定比例的专职代表，专职代表通常具备较高的素质， 可以专心致志、 高标准地充分履行职责， 尤其是其非公务员身份，能真正代表人民利益来监督政府工作。因此，要逐步实现人大代表的专职化。
3、建立地方人大代表选举竞争制度
在地方人大代表选举中， 要建立一个选民和候选人之间有效互动的平台， 就应引入竞争机制，实现公开、 平等的竞争性选举， 切实地实现和保障宪法和法律赋予广大选民的权利。只有这样才能使选民的利益诉求得以真正表达。引入竞争机制，可以使选民、 候选人及选举主持者掌握的信息畅通，选民才能全面了解候选人，如道德素养、 参政议政能力、 政治素质等。这样，选民才能将自己的切身利益与选举结合起来，积极地参与选举。而竞选可采取多种方式，如发表演讲、与选民交谈、候选人之间的辩论，有条件的地区还可采用广播电视、录音录像等手段加强宣传。
（二）完善地方人大代表履职工作制度，确保人大代表真正代表选民行使职能
选举了符合民意的人大代表后，必须有完善的、行之有效的履职制度，确保代表们能够真正代表选民行使职能。
1、加强代表培训，提高代表履职能力和水平
地方人大应该有计划、有组织地定期对人大代表进行培训。首先，组织新当选的人大代表学习《宪法》、《代表法》等相关法律法规。其次，可邀请代表参加或列席人大及常委会的各种会议，组织"一府两院"向代表通报工作情况，安排代表旁听法院庭审等，以及本区域大事要事、大案要案等情况。确保通过培训不断提高代表的履职能力和水平。另外，在人代会召开前，应安排时间对代表进行有关财政预决算和国民经济规划、 经济社会发展等方面知识的培训，让代表及时了解本区域国民经济和社会发展现状，使代表提高审议质量。
2、建立代表与选民和选举单位定期联系制度。《代表法》对代表联系选民只做了原则性的规定。当前，应加强相关制度建设，改变目前代表联系选民自由随意、缺章小法的局面。代表联系选民的制度应包含如下几方面的内容：一是明确代表联系选民的指导思想、原则、目标任务、组织领导等；二是代表联系选民的要求、内容、形式要灵活，可操作性强；三是明确选民反应问题的处理办法；四是建立代表联系选民工作的约束激励机制。
3、做好服务保障，为代表履职创造良好环境。第一，切实落实司法保障。对代表的批评意见和建议不能追究责任，不能变相打击报复。对阻碍代表执行职务、打击报复、侵害代表权益的要依法追究有关人员的法律责任。对代表涉及嫌疑犯罪案件要严格按法律程序操作，切实维护好代表的合法权益。第二，保障代表履职经费，并确保其逐年递增。同时，代表可利用个人的影响力，接受民间团体、企业、个人等社会力量的资助。第三，保障代表履职时间， 以法律形式对代表履行职务的时间作出规定， 要求代表所在单位给予支持。
4、依法建立有效的监督机制。要出台"监督法"，既要解决代表"监督无的、监督无序、监督无力、监督无果"等一系列的问题，又要解决选民监督代表的问题，促使代表积极、主动依法履职。第一，建立人大代表公示制度。通过建立公示牌、 网站登录等形式， 把代表的姓名、 照片、 电话、博客、微信等联系方式公之于众， 便于选民监督代表履行职务。第二，建立人大代表述职评议制度。每年组织代表就依法执行代表职务的情况， 轮流向原选区选民述职， 间接选举产生的代表每年轮流向原选举单位述职， 述职后要接受选民或原选举单位的评议。第三，建立人大代表去职制度。除法律明确规定的代表资格终止，和因违法犯罪被依法罢免的外，对一届中未经批准两次不出席人代大会的， 坚决终止其代表资格；对那些履行代表职务很差，在闭会期间经常不参加代表活动，不联系选民、审议不发言，长期提不出建议和意见，基本不能发挥作用的代表，由选举单位对其提出批评，也可劝其辞去代表职务。对那些碌碌无为，不思进取，不履行基本职责的代表，要求其辞去代表职务。
人大代表必须"从群众中来，到群众中去"，成为群众利益的忠实代表，与广大人民群众紧密联系，代表人民群众行使权利。在我国全面建成小康社会的新的历史时期，只要人大代表始终牢记党和人民赋予的神圣使命，自觉坚持群众路线，依法履行工作职责，切实维护群众利益，积极发挥人大代表的桥梁作用，就能架起党群间沟通和信任的桥梁，形成党群良性互动，在凝聚人心、推动发展、促进和谐中发挥不可替代的作用。
参考文献：
[1]刘月甫. 地方人大代表履行职责现状及对策研究--以淮坊市为例[D]. 青岛：青岛大学MPA，2009.
[2]王利民. 关于南京市人大代表履职情况的调研报告[J]. 中共南京市委党校南京市行政学院学报，2007（3）.