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适当、合法地延展司法对行政的审查广度和深度，能够为社会大众所接受，也不致颠覆和冲击现有的制度框架。
[案例]
镇政府状告县、市政府
2005年4月，家住郸城县城关镇的原县人大副主任张显荣向郸城县国土资源局提出土地确权申请，认为城关镇政府招待所的土地使用权属于自己而不是镇政府。后历经数月调查、取证，并经召开听证会，县政府下发了一份《郸政土（2005）75号》文件，即《关于张显荣与城关镇人民政府对城关镇招待所土地权属争议的处理决定》。该处理决定确定，张显荣享有争议土地的使用权。郸城县城关镇政府对该处理决定不服，2006年2月5日，郸城县城关镇政府领导通过无记名投票方式决定对处理决定提起复议。2月6日，城关镇政府向周口市政府递交了复议申请书。5月23日，周口市政府以“超出复议时效一天”为由作出“行政复议案件终止通知书”。郸城县城关镇政府对复议结果不服，7月12日，郸城县城关镇政府将周口市政府告上法庭，要求市政府撤销终止裁定，并依法作出行政复议决定。与此同时，郸城县城关镇政府还将郸城县人民政府同时告上法庭，要求郸城县人民法院依法撤销县政府的土地确权处理决定。郸城县人民法院在立案后以“本案被告系县人民政府，且第三人系郸城县原人大副主任，不宜由基层法院受理”为由，将材料转至周口市中级法院。周口市法院最终受理了郸城县城关镇政府状告周口市政府的案件，并于8月28日开庭完毕，将择日宣判。
[解读]
法治视野下政府间争议
解决路径的拓展
一定程度上，该案开创了我国下级政府状告上级政府的先河，突破了政府间争议由行政机关内部处理的传统窠臼，使得司法机关处理上下级政府间的争讼第一次成为现实。具体表现在以下几个方面：
首先，打破了法院受理行政案件的一个传统的“隐性”禁区。传统上，我国行政机关间的纠纷，多由行政机关内部解决，此类纠纷被不加区分地统一视为是内部行政管理领域的事项，法院不得介入。这种观点无疑与现代法治精神和客观事实不符。法治原则的基本要义在于，法律是调整社会纠纷的基本准则，一切个人、组织的活动必须在法律的控制下展开，受法律的监督和制约，政府行为也是如此。当然，即便是《行政诉讼法》有明文规定，但敢于冒天下之大不韪，“第一个吃螃蟹者”还是需要莫大勇气和决心的。本案中的城关镇政府便成功开创了这种“第一例”的先河。该案的提起和被受理，使法条的具体规定得以贯彻，实践公开验证了书面条文的可操作性。
其次，符合法治政府的基本要求。该案的提起对城关镇政府和郸城县政府、周口市政府而言，均是一种严峻考验。敢于起诉，固然勇气可嘉。但能坦然应诉，也不是一件易事。各级政府的这种做法，是对传统观念的超越和矫正。下级政府对上级政府“服从”但不“屈从”，上级政府对下级政府“领导”但不“压制”，在法律框架内依法博弈，这是法治的进步，也符合法治政府的基本要求。本案中，城关镇政府、郸城县政府和周口市政府在发生纠纷时能够冷静、坦然求诸于司法途径解决纠纷，本身就体现了政府领导者尊重法律、相信法律的进步意识。同时，上级政府没有通过行政手段、人为因素干预司法，使得这种“首例型”案件得以顺利立案，更是从一个侧面验证了在我国推行多年的“建设法治政府”进程所取得的成效和进步。
再次，契合“司法最终”的法治原则。“司法最终”原则指一切法律纠纷至少在原则上应通过司法程序及诉讼程序解决，法院对于纠纷及相关的法律问题有最终的裁决权，这是法治原则和自然正义原则的必然要求。台湾大法官翁岳生曾指出：“人民之权利有无受到侵害，是属于法律上之争议，应由法院审理。私法上的权利争讼如此，公法上之权利争讼亦然，故实质意义上的法治国家，就是司法国家，任何法律（公法与私法）上之争讼，皆应由法院裁判，人民亦都有请求法院裁判之权利。此种权利，不可轻予剥夺。”可见，在法治社会，当权利受到侵犯时，通过司法路径获得救济既是一条必然途径，也是一条最终途径。本案中，提起诉讼的原告方虽是政府机关而非个人，但是相对于县政府和市政府而言，镇政府同样有自己相对独立的“权利”，这种“权利”同样存在被侵犯的可能和风险。根据“司法最终”的法治原则，由此形成的争讼，理应由法院做最终裁判。本案中镇政府的做法是明智的，也是合法的。
最后，彰显法律与行政和谐碰撞的标本意义。司法权和行政权是国家权力体系中两支重要的力量。探寻权力之间的和谐共处、相互制衡关系可谓是法治发展历程上的一个经典主题。1989年《行政诉讼法》的颁行，开创了中国法治发展的新天地。老百姓终于可以“叫板”行政机关，行政机关的行为也不得继续恣意和武断。然而，法治的发展永远都是一个缓慢、渐进的过程。“民告官”从“天方夜谭”转化到今日的“习以为常”，历经了数十年的艰难历程，也归功于无数锲而不舍、敢于以一己之力挑战政府权威的探索者和先驱者。如今，首例“官告官”的案件，是否能如同第一例“民告官”案件一样，开创一种全新的诉讼风气，拓展一片新的法治局面，尚不得而知。但是，通过这个案例，我们看到了法律与行政在碰撞状态下依然展现出的一种“和谐”状态。
[启示]
倡行法治需要激情与勇气
在一个倡行法治的社会，诚然需要一套全面、翔实、公平、正义的法律体系。然而，法治的发展和贯彻落实绝不应仅限于此。实践无数次证明，践行法治同样需要的是一种激情与勇气。当我们为法治的每一次进步，为践行法治的每一次标志性事件鼓与呼时，我们不能忽略实践者的内心感受，不能无视他们所承受的压力和付出的代价。本案中，可以预想，在我们对案件本身的实质意义评头论足、津津乐道时，处于“风口浪尖”的当事人——周口市政府、郸城县政府、城关镇政府及其领导一定是正在承受着一种前所未有的压力，甚或是煎熬。对他们而言，可能本是“无心”，却莫名地成为了关注的焦点。因此，我们认为，无论是媒体、舆论还是相关行政、司法机关，对他们应更多的是给予一种理解和肯定，在讨论事件本身的意义时不应过多的纠缠于当事人之所以起诉所存在的“私利”、案件之所以会受理潜在的“上级某些领导的默许和纵容”。
法律与行政和谐共生的制度
框架亟待构建和完善
“有了问题找领导”、“依赖政府、怕打官司”、“官大一级压死人”的观点，在中国绝不仅仅存在于普通老百姓的意识里，在政府部门内部、在行政官员的思想里同样根深蒂固。由此导致在社会纠纷的化解过程中，行政力量占据了无可比拟的优势。行政机关不仅握有大量的社会纠纷处理权，而且还经常通过“领导批条子”等典型方式，对本属于司法机关管辖的案件审理予以案外干涉。至于行政机关内部纠纷的处理权，则更是被牢牢攥在行政机关自身手中。对此，一方面，法院因无奈而无能为力；另一方面，下级行政主体因畏惧而不敢有所作为。
这种局面不利于依法行政工作的有效开展，也不利于公民个人权益的有效保障。对行政系统而言，缺少系统外的司法监督，无疑会助长行政的恣意和上级政府对下级政府的“专制”；对民众而言，也会因所在地政府领导的软弱和逢迎而蒙受不白损失。一个真正和谐的社会，应是法治发展健全的社会，应是行政与法律和谐共生的社会。司法权对行政权进行适当的审查和制约，是法治社会的基本要求和理想做法。对我国而言，相应的制度设计显然并不完备，相关主体尤其是行政主体的观念并未得以扭转和改进。而且，一个完全符合实定法的案件却掀起了如此的轩然大波，也说明了我国的法治基础尚很薄弱，公民的法律意识还停留在初级阶段，法治之路依然任重而道远。
（作者系中国行政法学会常务理事）
[案例]
镇政府状告县、市政府
2005年4月，家住郸城县城关镇的原县人大副主任张显荣向郸城县国土资源局提出土地确权申请，认为城关镇政府招待所的土地使用权属于自己而不是镇政府。后历经数月调查、取证，并经召开听证会，县政府下发了一份《郸政土（2005）75号》文件，即《关于张显荣与城关镇人民政府对城关镇招待所土地权属争议的处理决定》。该处理决定确定，张显荣享有争议土地的使用权。郸城县城关镇政府对该处理决定不服，2006年2月5日，郸城县城关镇政府领导通过无记名投票方式决定对处理决定提起复议。2月6日，城关镇政府向周口市政府递交了复议申请书。5月23日，周口市政府以“超出复议时效一天”为由作出“行政复议案件终止通知书”。郸城县城关镇政府对复议结果不服，7月12日，郸城县城关镇政府将周口市政府告上法庭，要求市政府撤销终止裁定，并依法作出行政复议决定。与此同时，郸城县城关镇政府还将郸城县人民政府同时告上法庭，要求郸城县人民法院依法撤销县政府的土地确权处理决定。郸城县人民法院在立案后以“本案被告系县人民政府，且第三人系郸城县原人大副主任，不宜由基层法院受理”为由，将材料转至周口市中级法院。周口市法院最终受理了郸城县城关镇政府状告周口市政府的案件，并于8月28日开庭完毕，将择日宣判。
[解读]
法治视野下政府间争议
解决路径的拓展
一定程度上，该案开创了我国下级政府状告上级政府的先河，突破了政府间争议由行政机关内部处理的传统窠臼，使得司法机关处理上下级政府间的争讼第一次成为现实。具体表现在以下几个方面：
首先，打破了法院受理行政案件的一个传统的“隐性”禁区。传统上，我国行政机关间的纠纷，多由行政机关内部解决，此类纠纷被不加区分地统一视为是内部行政管理领域的事项，法院不得介入。这种观点无疑与现代法治精神和客观事实不符。法治原则的基本要义在于，法律是调整社会纠纷的基本准则，一切个人、组织的活动必须在法律的控制下展开，受法律的监督和制约，政府行为也是如此。当然，即便是《行政诉讼法》有明文规定，但敢于冒天下之大不韪，“第一个吃螃蟹者”还是需要莫大勇气和决心的。本案中的城关镇政府便成功开创了这种“第一例”的先河。该案的提起和被受理，使法条的具体规定得以贯彻，实践公开验证了书面条文的可操作性。
其次，符合法治政府的基本要求。该案的提起对城关镇政府和郸城县政府、周口市政府而言，均是一种严峻考验。敢于起诉，固然勇气可嘉。但能坦然应诉，也不是一件易事。各级政府的这种做法，是对传统观念的超越和矫正。下级政府对上级政府“服从”但不“屈从”，上级政府对下级政府“领导”但不“压制”，在法律框架内依法博弈，这是法治的进步，也符合法治政府的基本要求。本案中，城关镇政府、郸城县政府和周口市政府在发生纠纷时能够冷静、坦然求诸于司法途径解决纠纷，本身就体现了政府领导者尊重法律、相信法律的进步意识。同时，上级政府没有通过行政手段、人为因素干预司法，使得这种“首例型”案件得以顺利立案，更是从一个侧面验证了在我国推行多年的“建设法治政府”进程所取得的成效和进步。
再次，契合“司法最终”的法治原则。“司法最终”原则指一切法律纠纷至少在原则上应通过司法程序及诉讼程序解决，法院对于纠纷及相关的法律问题有最终的裁决权，这是法治原则和自然正义原则的必然要求。台湾大法官翁岳生曾指出：“人民之权利有无受到侵害，是属于法律上之争议，应由法院审理。私法上的权利争讼如此，公法上之权利争讼亦然，故实质意义上的法治国家，就是司法国家，任何法律（公法与私法）上之争讼，皆应由法院裁判，人民亦都有请求法院裁判之权利。此种权利，不可轻予剥夺。”可见，在法治社会，当权利受到侵犯时，通过司法路径获得救济既是一条必然途径，也是一条最终途径。本案中，提起诉讼的原告方虽是政府机关而非个人，但是相对于县政府和市政府而言，镇政府同样有自己相对独立的“权利”，这种“权利”同样存在被侵犯的可能和风险。根据“司法最终”的法治原则，由此形成的争讼，理应由法院做最终裁判。本案中镇政府的做法是明智的，也是合法的。
最后，彰显法律与行政和谐碰撞的标本意义。司法权和行政权是国家权力体系中两支重要的力量。探寻权力之间的和谐共处、相互制衡关系可谓是法治发展历程上的一个经典主题。1989年《行政诉讼法》的颁行，开创了中国法治发展的新天地。老百姓终于可以“叫板”行政机关，行政机关的行为也不得继续恣意和武断。然而，法治的发展永远都是一个缓慢、渐进的过程。“民告官”从“天方夜谭”转化到今日的“习以为常”，历经了数十年的艰难历程，也归功于无数锲而不舍、敢于以一己之力挑战政府权威的探索者和先驱者。如今，首例“官告官”的案件，是否能如同第一例“民告官”案件一样，开创一种全新的诉讼风气，拓展一片新的法治局面，尚不得而知。但是，通过这个案例，我们看到了法律与行政在碰撞状态下依然展现出的一种“和谐”状态。
[启示]
倡行法治需要激情与勇气
在一个倡行法治的社会，诚然需要一套全面、翔实、公平、正义的法律体系。然而，法治的发展和贯彻落实绝不应仅限于此。实践无数次证明，践行法治同样需要的是一种激情与勇气。当我们为法治的每一次进步，为践行法治的每一次标志性事件鼓与呼时，我们不能忽略实践者的内心感受，不能无视他们所承受的压力和付出的代价。本案中，可以预想，在我们对案件本身的实质意义评头论足、津津乐道时，处于“风口浪尖”的当事人——周口市政府、郸城县政府、城关镇政府及其领导一定是正在承受着一种前所未有的压力，甚或是煎熬。对他们而言，可能本是“无心”，却莫名地成为了关注的焦点。因此，我们认为，无论是媒体、舆论还是相关行政、司法机关，对他们应更多的是给予一种理解和肯定，在讨论事件本身的意义时不应过多的纠缠于当事人之所以起诉所存在的“私利”、案件之所以会受理潜在的“上级某些领导的默许和纵容”。
法律与行政和谐共生的制度
框架亟待构建和完善
“有了问题找领导”、“依赖政府、怕打官司”、“官大一级压死人”的观点，在中国绝不仅仅存在于普通老百姓的意识里，在政府部门内部、在行政官员的思想里同样根深蒂固。由此导致在社会纠纷的化解过程中，行政力量占据了无可比拟的优势。行政机关不仅握有大量的社会纠纷处理权，而且还经常通过“领导批条子”等典型方式，对本属于司法机关管辖的案件审理予以案外干涉。至于行政机关内部纠纷的处理权，则更是被牢牢攥在行政机关自身手中。对此，一方面，法院因无奈而无能为力；另一方面，下级行政主体因畏惧而不敢有所作为。
这种局面不利于依法行政工作的有效开展，也不利于公民个人权益的有效保障。对行政系统而言，缺少系统外的司法监督，无疑会助长行政的恣意和上级政府对下级政府的“专制”；对民众而言，也会因所在地政府领导的软弱和逢迎而蒙受不白损失。一个真正和谐的社会，应是法治发展健全的社会，应是行政与法律和谐共生的社会。司法权对行政权进行适当的审查和制约，是法治社会的基本要求和理想做法。对我国而言，相应的制度设计显然并不完备，相关主体尤其是行政主体的观念并未得以扭转和改进。而且，一个完全符合实定法的案件却掀起了如此的轩然大波，也说明了我国的法治基础尚很薄弱，公民的法律意识还停留在初级阶段，法治之路依然任重而道远。
（作者系中国行政法学会常务理事）