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[摘 要]长期以来，事业单位工作人员的工资一直参照公务员工资执行。《中华人民共和国公务员法》提出了公务员工资通过与企业相当人员调查比较来确定，作为以专业技术人员为主体的事业单位再繼续参照公务员工资执行已经不合适。事业单位工资与机关工资脱钩后，事业单位工资如何确定，是事业单位工资制度改革面临的重大问题。建立事业单位工资确定机制要考虑以下方面：事业单位性质和特点、事业单位分类管理的要求、注重工资确定机制的科学依据、妥善处理事业单位效益问题。下一步要从以下方面着力：尽快提出事业单位工资基本分类、开展行业工资调查的试点、探索事业单位工资总额与效益挂钩办法、完善中小学教师工资收入确定的办法、探索法人治理结构独立确定工资的办法。
[关键词]事业单位;工资;确定机制
[中图分类号]C96
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2021）04-0028-09
[收稿日期]2021-06-11
[作者简介]
何宪（1954—），男，四川眉山人，人力资源和社会保障部原副部长，中国人才研究会会长，研究员、博士生导师，研究方向为公共部门薪酬管理、人才理论与政策等。
工资确定机制是事业单位工资制度改革面临的新问题，长期以来，事业单位工资都参照机关公务员执行。根据市场化改革的趋势，公务员法确定了公务员工资要走与企业工资调查比较的路子。事业单位和机关不仅工资制度脱钩，工资管理也脱钩，工资水平确定机制的脱钩也无法避免。因此，事业单位的工资到底应该依据什么来确定，即事业单位工资确定机制的问题提上了议事日程。
一、研究事业单位工资确定机制的意义
（一）工资确定机制的概念
工资确定机制，是指工资水平的高低，是通过什么样的机制确定的，根据什么的变化而变化。也可以说是工资确定的依据。
在市场经济条件下，企业的工资是市场确定的。不同的职业、不同技术水平或管理水平的人员，在市场上都有一个由供求关系确定的劳动力价格。达不到这个价格水平，就招不到所需要的员工，或者现有的员工就会流失。具体到每个企业不同年度、不同人员的工资，又同企业的经济效益及每个人的贡献直接相关。动态地看，随着市场劳动力价格的变化，企业的工资会发生变化;具体到一个企业，会随着经济效益的变化在劳动力市场价格的基础上上下浮动。
机关和事业单位与企业不一样，是国家举办的非生产性单位。机关和事业单位工作人员的工资来自政府的财政收入。这些财政收入包括税收和非税收入，是机关和事业单位代政府向社会收取的收入，不是机关和事业单位工作人员劳动获得的收入。因此，机关和事业单位的工资收入不是取决于财政收入的多少，而应该有另外的决定机制。从公平性来讲，企业与机关和事业单位同质同量的劳动，应当获得同样的工资收入。同时，在市场经济的条件下，机关和事业单位是开放的，人员和企业是相互流动的。因此，机关事业单位工作人员的工资如果低于企业同类人员，就会造成机关和事业单位工作人员的外流;如果机关事业单位工作人员的工资高于企业同类人员，就会造成政府财政收入的不必要浪费。由此可见，机关事业单位虽然是公共部门，但是也服从劳动力市场规律。只不过机关事业单位的工资不是由每一个具体单位确定，而是由国家统一确定。也就是说，在市场经济条件下，政府是劳动力市场上的一个庞大的用人单位。这个用人单位的人员众多，确定工资的办法比较复杂。
同样是公共部门，事业单位与机关又有所不同。机关从事的是公共管理，即代表政府进行社会经济管理。机关的工作一般不收取费用，税务、海关等部门的收入是国家的收入，不是这些部门或单位的收入。事业单位从事的是公共服务。公共服务可以收取一定费用。而且不同的事业单位性质还不完全一样，不少事业单位程度不同地带有一定经营性质，这就给事业单位的工资确定机制带来很多复杂的因素。但不管怎么样，事业单位工资确定机制的核心问题是合理、平衡、具有可操作性。所谓合理，就是通过建立科学的工资收入分配制度，让那些付出多的行业和人员多得，付出少的行业和人员少得，使工资充分发挥激励作用，推动各项社会事业发展。所谓平衡，就是无论哪种方式，最终目的是要使各类人员的收入达到基本平衡。计划经济条件下如此，市场经济条件下也是如此。计划经济条件下，收入不合理不平衡，就会引起不满，就会消极怠工;在市场经济条件下，收入不合理不平衡，就会人才流失，事业发展受影响。所谓便于操作，就是再好的确定机制都必须要能实际运作，通过相应的办法，能够确定工资水平。工资确定机制是一个理论问题，更是一个实际操作问题，如果道理讲得再好，无法付诸实践，就完全没有用。
（二）工资确定机制的几种形式
作为国家举办的事业单位，其工作人员的工资水平和工资增长依据什么来确定呢？各个国家国情不同，工资确定机制的具体方式也不一样。大致可以分为以下几种类型。由于国外很少有事业单位的概念，我们考察分析公职人员的情况。
一是根据市场工资的调查结果确定。公职人员要根据劳动力市场的价位来确定工资，但市场价位是多少呢？这就需要进行市场工资的调查，即通过专门的市场工资调查来确定公职人员的工资。调查的具体办法，不是在市场上去了解工资价位，而是通过进行专门的调查，掌握企业工资的数据，再将公职人员和企业同等条件的人员进行比较的方法，来确定公职人员的工资。很多国家特别是发达国家都采取这种办法来确定公职人员工资，并且制定了如何进行调查和比较的相应法律规定。
二是根据客观统计指标确定。一些国家的公职人员工资变化直接与统计指标挂钩，比如有的以消费品物价指数的变化和经济增长的指标作为依据，定期对公职人员的工资进行调整。有的国家参考社会平均工资的水平及其变化，来对公职人员的工资进行调整。根据相关统计指标来确定公职人员的工资的方法，虽然比较简单易行，但也比较粗放，只能大致使整个公职人员的工资水平跟上经济发展和物价的变化。由于不是严格通过调查比较来确定公职人员的工资，实际上公职人员与市场同类人员工资还是存在差别，因此不能算是完全与市场工资接轨。这种方法主要是一些发展中国家采用。 三是法人治理结构独立决定。法人治理结构就是法律赋予了人格的团体，形成相应的组织体制和管理机构，具有决策能力、管理能力，行使权利，承担责任，使法人能有效地活动起来。法人治理结构的核心是，通过内部的机构和功能设置，让机构能在协调运转的同时，保护各方利益、达到有效制衡。正是由于法人治理结构这种保护各方利益、达到有效制衡的机制设置，使得形成了法人治理结构的相关机构可以独立决定内部各类人员的工资。这种方法一般适合大的、独立的法人单位，有可能是国家举办，也有可能是国家和社会共同出资举办。
四是劳资谈判或协商确定。通过劳资双方的谈判和协商来确定工资，这在西方国家是常见的工资确定办法，即工会代表劳动者，与企业主进行谈判，共同协商工资的增长幅度和工资水平。这种方法主要适合在企业使用，在一些国家的公职人员也运用，即公职人员组成工会来和政府进行谈判确定工资。但在很多国家，公务员不能结社，不能组织工会，这种方法是不被允许的。
（三）事业单位工资确定机制的特殊性
事业单位涉及教育、卫生、科技、文化等重要部门，这些部门虽然不直接创造财富，不直接生产产品，但对国家社会经济发展极为重要。我国的事业单位不属于公共行政权力机关，没有列入公务员的范围;也不具有企业的属性，不能按企业的工资确定机制处理。事业单位工资确定机制的特殊性是由事业单位的特点确定的。
事业单位由国家举办。教育、卫生、科研、文化等事业在改革开放后，不仅由国家举办，也放开了政策，允许民间举办。但我们这里说的事业单位专指国家举办的公共服务单位。由国家举办，国家就得进行管理，就要负责支付事业单位工作人员的工资。因此，尽管一些事业单位可能有一定的服务收入，但从整体上看，事业单位的工资来自国家财政收入。这一特点，决定了事业单位的工资在制度上要受到国家的管理，在资金上受到财政的约束，不可能像企业一样完全由经济效益来确定，也不可能像私营企业招聘员工一样完全自主确定待遇。
事业单位人数众多。根据国家统计局公布的数据，从2014年以来，事业单位总人数就一直保持在3200万人左右，到2017年达到3242万人。根据2015年公布的数据，国家公务员716.7万，事业单位人员是公务员的4.5倍，这么多的事业单位工作人员，他们的工资收入依据什么来确定，对事业单位工作人员来说非常重要，同时，对国家财政来说也非常重要。事业单位人员是财政供养人员的主体，在各级政府的财政预算中，事业单位工作人员工资都是财政支出的一项重要内容。在经济不发达的地区，事业单位工作人员的工资在财政支出中占有相当大的比重。
事业单位情况复杂。我国的事业单位是一个庞大的系统，除了我们常说的教科文卫外，还有新闻、出版、体育、设计、勘探、测绘、气象、地震、交通、海洋、环保，以及社会保障、社会福利、城市公用、知识产权、标准计量、物质仓储、信息咨询、经济监督、后勤服务等几十个行业。不同行业有不同行业的特点，对工资制度和工资水平有不同的要求。不仅如此，同一行业内的差别也是很大的，比如卫生行业，公立医院与公共卫生、基层医疗机构就有很大差别;教育系统，大学和中小学以及职业技术学校也有很大差别，情况非常复杂，工资增长机制不能简单处理。
事业单位高层次人才集中。由于事业单位的工作性质，事业单位对工作人员的教育水平要求较高。不管是经济发达地区还是艰苦边远地区，事业单位都是人才最集中的地方。院士和高级专家、教授大部分都在高等院校和科研院所，大都属于事业单位。我国经济从速度规模型向质量效益型转变，科技创新是关键，需要进一步发挥好科技人员特别是高层次人才的作用。他们的工资水平合理与否，积极性调动与否，直接关系到我国的科技创新和综合竞争力。因此，建立合理的工资确定机制，保持合理的工资水平，对发挥好广大科技人员的作用意义重大。
长期以来，对事业单位的工资确定机制没有给予应有的重视，事业单位的工资或者简单地跟着公务员走，或者盲目地由单位的创收情况决定。随着公务员工资和事业单位工资逐步脱钩和事业单位分类管理的逐步深入，事业单位工资根据什么来确定、怎么确定的问题再也无法回避，研究事业单位工资确定机制，已经成为事业单位工资制度改革的当务之急。
二、中国事业单位工资确定机制的演变
由于不同时期国家经济管理体制不同，事业单位工资确定机制也不相同，大致经过了以下几个时期。
（一）企业、机关和事业单位同一工资确定机制的时期
在计划经济时期，国家各个方面都受到国家计划的制约，经济活动由计划来确定。[1]无论是企业工资还是机关和事业单位的工资，都由国家计划来统一安排，都根据国家统一的政策来确定。国家根据国民经济计划确定各类人员的工资标准，确定今年涨不涨工资，确定哪一类人员涨工资，确定涨工资的幅度。每一个企业、机关、事业单位都没有权确定自己的工资。1956年工资制度改革后，1957年至1962年因国家財政困难等原因，除在某些行业或某部分人员中进行个别升级外，多数职工没有升级。1963年国民经济好转，党中央、国务院决定，在全国范围内进行一次较大范围的升级工作。1963年7月，党中央、国务院批转了《劳动部关于1963提工资工作安排意见的报告》，决定从1963年8月起在全国范围内给40%的职工进行升级。具体安排是，工人一般按40%升级，18级和18级以下的干部（包括国家机关和企业、事业的行政干部、技术干部和经济干部）升级面可以和工人一样，17级至14级的干部升级面为25%，13级至11级升级面最大不超过5%，10级以上一律不升级。可见，这一时期，工资升不升级，多少人升级全部是由国家统一规定的，机关、事业单位和企业都是按国家的工资政策执行。
在计划经济条件下权力高度集中，国家根据消费与积累的关系的总体要求和每年实际的社会经济状况，统一安排全国机关、事业单位和企业的工资水平，确定提高工资的政策。计划经济的总体要求是有计划按比例发展，但实际上，在重建设轻消费的思想指导下，计划经济时期，经济虽然受到左倾思想和文化大革命的影响，但也以相当的速度在发展，而职工的工资收入却没有得到相应提高。除了正常转正定级和个别行业特殊问题的处理外，只有在1963年和1971年两次较大范围进行过升级;工资标准不仅没有得到提高，反而还对一些高级别标准进行了调整和降低，再加上退休人员的工资高、新职工的工资低等因素，从1956年建立这一工资制度到1976年文化大革命结束的20年间，包括企业和机关、事业单位在内的全国职工人均工资不仅没有提高，反而还有降低。说明这一时期的工资增长机制是不可取的。 （二）企业脱钩，机关和事业单位同一工资确定机制时期
文化大革命结束后，国家面临新的形势和新的要求，国家机关的职能得到了恢复、调整、加强。1978年，国家在民政部内专门设立政府机关人事局，第一次把原属于各主管部门管理的事业单位工资，改为集中的管理，并与机关工作人员工资管理职能合并，开启了统一“管理国家机关，事业单位工作人员的工资工作”的历史。1985年工资制度改革，企业与机关、事业单位工资脱钩，企业实行工资与经济效益挂钩的制度，机关和事业单位实行以职务工资为主要内容的结构工资制度，标志着进入了机关和事业单位同一工资确定机制的时期。
将机关、事业单位工资进行统一的管理，并与企业工资管理分离的做法，适应了经济体制改革、企业逐步走向自主经营的要求。同时，机关和事业单位都属于国家公共机构，其工资的主要来源是国家财政收入，把机关和事业单位进行统一管理也是合理的。这一时期，机关和事业单位一同进行工资制度改革，一同调整工资标准，一同解决不同地区工资差异问题。由于政治上的拨乱反正，扭转了重生产不重人民生活的左倾思想，这一时期国家对提高工资收入的问题高度重视。但这一时期并没有明确的工资确定机制，整个机关事业单位工资增长，还是取决于国家的经济发展、国家财政收入状况和领导层提高人民生活的考虑。机关事业单位工资增长虽然加快，但是很不规范，没有具体的可操作性的依据。前期是因为带有对文革期间工资完全没有增长的补偿性的调整工资，1985年工资制度改革后，则是不规则的增加工资，其中相当部分是为了弥补物价体制改革带来的物价大幅度上涨。同时这一时期由于放宽了对各个单位奖金津贴的管理，以成本节约等为名的非制度安排性奖金津贴的增长也较快。
（三）机关和事业单位工资制度脱钩时期[2]
1993年进行了一次机关和事业单位工资制度改革，改革文件明确提出，机关事业单位实行同一种工资制度，不能很好地体现各类人员的工作特点，一定程度上制约了工资分配机制的激励作用，不能适应社会主义市场经济的要求。因此，改革明确提出了机关要和事业单位脱钩的要求。根据这个要求，这次改革在机关和事业单位分别建立了不同的工资制度。同时，改革方案对机关和事业的工资增长机制都进行了表述。对机关和事业单位的工资确定机制，都用了相同的一句话：平均工资水平要“与企业相当人员的平均工资水平大体持平”。这一表述反映了我们对机关和事业单位工资增长机制的最初认识。当时认为，机关和事业单位的工资确定机制，就是让机关、事业单位的平均工资水平和企业平均工资水平大体持平就可以了。这是因为，1985年企业工资制度与机关、事业单位工资脱钩后，开始实行企业工资总额与经济效益挂钩，企业工资摆脱了国家统一调整工资的制约，随着经济效益的增长而增长，把机关和事业单位工资甩在了后面。因此，当时对机关和事业单位工资确定机制的设计就是，企业跟效益走，机关和事业单位跟企业走。工资确定怎么才能和企业相当人员的平均工资大体持平呢？当时机关和事业单位都没有具体的办法，但对机关工资怎么才能和企业相当人员平均工资大体持平问题加大了研究力度，并进行了一些试点工作，而事业单位却没有开展这方面的工作，逐步走上了另外一条路子。
这一时期，事业单位在“分类、脱钩、放权、搞活”的思想指导下，工资水平根据创收能力来确定的做法逐步兴起。从表面上看，事业单位的工资都有严格的规定，但从1993年工资制度改革开始，事业单位的收入就逐步与单位的创收能力挂起钩来。当时国家工资改革文件中，有一个对事业单位工资活的部分和固定部分比例划分的规定，即根据事业单位特点和经费来源的不同，对全额拨款、差额拨款和自收自支三种不同类型的事业单位，实行不同的管理办法。全额拨款单位执行国家统一的工资制度和工资标准。在工资构成中，固定部分为70%，活的部分为30%。差额拨款单位，按照国家制定的工资制度和工资标准执行。在工资构成中，固定部分为60%，活的部分为40%。自收自支单位，有条件的可实行企业化管理或企业工资制度，做到自主经营，自负盈亏。但在实际工作中，这个比例是很难控制的，经济效益好的事业单位，常常打破这一比例，创收能力实际上逐步成为决定事业单位工资收入水平高低的主要因素。
2006年工资制度改革，机关和事业单位继续实行不同的工资制度，同时，开始进一步探索在机关和事业单位建立不同的工资确定机制。机关进一步明确了与企业工资进行比较的思路，把原来与企业平均工资进行比较的提法，改成了与企业相当人员进行比较的更为科学的提法，并开展了多次全国范围的公务员工资与企业相当人员工资的调查，取得了大量数据和调查比较工作的初步成果。事业单位在原来放权搞活思路的基础上，进一步把绩效作为确定工资的重要因素，通过这次改革建立起岗位绩效工资制度。由于宏观上对事业单位工资确定机制缺少考虑，微观上对不同的事业单位工资怎么与绩效挂钩缺少深入的研究，绩效工资的实施，在提高事业单位工作员积极性的同時，也造成了事业单位的工资高低悬殊，不同行业及不同单位之间的差距加大。
三、事业单位工资确定机制的现状和问题
提出机关和事业单位脱钩后，名义上各自建立自己的工资确定工资增长机制，但由于事业单位并没有真正找到工资水平的确定方法，在经历了1993年和2006年两次工资制度改革之后，[3]目前，事业单位的工资是这样确定的：
第一，基本工资和机关统一调整，调整的幅度与公务员保持平衡。在2014年前，机关事业单位没有建立正常的工资调整机制，什么时候调整一次基本工资需要根据国家经济情况及形势来定。从2014开始，建立正常的基本工资调整机制，根据国家经济发展、物价水平的变化以及社会其他群体的工资收入增长情况，每两年调一次基本工资。事业单位在调整的时间、调整的幅度、调整的具体政策等方面，都与机关保持一致，事业单位和机关的基本工资水平也保持了平衡。
第二，绩效工资向公务员的规范津贴补贴看齐，把公务员规范津贴补贴作为绩效工资水平的参照。机关的规范津贴补贴和事业单位实施绩效工资的改革要求，都是在2006年改革方案中提出来的。但机关的规范津贴补贴先进行，然后事业单位的绩效工资政策才出台。2006年机关开始规范津贴补贴，各地区根据实际情况逐步实施到位。在这个基础上，2008年、2009年、2011年事业单位分三步实施绩效工资，水平是以公务员的规范津贴补贴为参照，公益一类、公益二类以及经营管理类的事业单位适当拉开差距。后来为了缩小地区工资收入差距，各地的规范津贴补贴水平多次进行了调整，事业单位的绩效工资水平也进行相应调整。 第三，各地实行公务员年终目标奖以后，事业单位的情况比较复杂。近年来，各地开始在目标考核的基础上实施公务员年终目标奖，目标奖由各地确定，水平差距较大，但都已经成为公务员工资收入的重要组成部分。在如何对待事业单位的问题上，各地的方法各不相同。有的按公务员目标奖的水平增加事业单位的绩效工资水平，或另外增设一块补充绩效工资，有的给事业单位增加绩效工资指标，让事业单位自己去找经费来发放，有的则完全没有考虑事业单位的问题。由此可见，尽管与早期统一确定机关和事业单位工资的情况已经有了一些差别，但是事业单位的工资确定没有从根本上改变跟着机关工资走的基本格局，工资的总水平是以公务员的工资水平作为依据的，工资的各个组成部分是把公务员的相应部分作为参考的。
从1993年提出事业单位与公务员工资脱钩以来，二十多年过去了，事业单位仍然没做到与机关工资真正脱钩。其中最主要的原因就是，事业单位没有找到自己的工资确定机制。
一是理论上对事业单位工资增长机制探讨不够。企业工资与机关事业单位工资脱钩以后，理论界从不同的角度对公务员工资的增长机制进行了大量的研究，其中包括对公务员工资的公平性的研究、对公务员与企业工资关系的研究，公务员工资与企业工资调查比较的研究，对公务员工资正常增长机制的研究等等，为公务员建立工资的确定机制进行了有益的探索，对推动公务员独立的工资增长机制建立发挥了积极作用。但是对事业单位工资增长机制的研究却很不够。除了个别探讨事业单位工资公平的文章和绩效工资水平涉及增长机制外，很少有人研究事业单位工资究竟应该依据什么来增长的问题。
二是法律上对事业单位工资的增长依据表达含糊。2006年《中华人民共和国公务员法》出台，对公务员工资怎么确定表述非常明确，规定，“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”。与国家机关工资比较重视工资确定机制不同，事业单位对工资确定机制的重视一直不够。1993年提出事业单位要“与企业相当人员的平均工资水平大体持平”，2014年出台了《事业单位人事管理条例》，这是法律层级最高的事业单位管理法规，其中对事业单位工资的决定机制的规定是，“事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”。但怎么才“协调”，怎么才“适应”，完全没有涉及，完全是原则表述，不具有可操作性，不仅不能与公务员的工资确定机制相比，而且与1993年事业单位工资“与企业相当人员的平均工资水平大体持平”的规定相比，可操作性也有明显差距。
三是实践上对事业单位工资的增长左右为难。在理论研究不足，法律规定不明的情况下，事业单位工资缺少独立的工資增长机制，在实际工资管理中处于左右为难的情况。一方面，事业单位与机关脱钩，公务员与企业的工资调查比较，主要对象是管理人员，不进行专业技术人员的工资调查比较，因此，机关与企业调查比较为基础的工资增长机制，是不适合事业单位的。另一方面，由于事业单位没有找到适合事业特点的工资增长机制，又似乎不得不把机关的工资作为重要的依据。比如，明明事业单位的绩效工资应是对绩效考核基础上确定的工资，却偏偏把与绩效毫无关系的公务员规范津贴补贴作为确定水平的依据。这就形成了这样的尴尬局面：要继续跟着公务员增加工资没什么道理，不跟着公务员增长工资又找不到自己的工资增长依据。[4]
四、事业单位工资确定机制的基本要求
当前，建立事业单位独立的工资确定机制，已经成为事业单位工资制度改革能否真正得到突破的关键，成为建立符合事业单位特点工资制度的首要问题。事业单位与机关不同，情况比较复杂，建立事业单位工资确定机制要考虑以下要求。
（一）体现事业单位性质和特点
国家机关和事业单位都是国家举办的公共机构，所不同的是，机关从事的是公共管理，而事业单位从事的是公共服务。国家机关工资确定机制是把公务员与企业管理人员进行调查比较，这反映了国家机关的特点和性质。事业单位的工资确定机制也要充分体现事业单位的性质和特点。第一，事业单位是国家举办的公共服务机构，其服务必须体现公益性，这是事业单位和企业的本质差别，也是国家举办和其他单位举办的类似组织的根本差别。因此，事业单位的工资制度和工资确定机制应当反映事业单位的公益性，把工资确定机制与公益性的体现联系起来。第二，国家机关公务员是以管理人员为主，事业单位是以专业技术人员为主，事业单位的工资确定机制必须以专业技术人员为主体来考虑，要适合专业技术的人员的性质，体现不同专业技术人员的特点。第三，事业单位是一个大概念，涉及教育、卫生、文化、体育、科研、新闻出版等许多行业，行业不同，对工资制度的要求也不一样。需要体现不同行业的这些特点，形成不同的工资确定机制。
（二）考虑事业单位分类管理的要求
推进事业单位改革，分类是核心、是关键，是重点。没有科学和合理的分类，事业单位的改革难以推进。同样道理，建立事业单位工资确定机制，科学分类也非常重要，是做好这项工作的前提。由于事业单位的复杂性、多样性，[5]使得事业单位的工资确定机制不可能像公务员工资确定机制那么简单和单一。不同性质的事业单位的资金来源、运作方式不一样，工资确定机制应当有所不同。工资确定机制分类与事业单位的分类管理相关，但不能完全划等号。事业单位的分类，主要是从是否具有行政职能和公益性的角度进行划分，而工资确定机制的划分，在这个基础上首先要把具有经济效益和不具有经济效益事业单位要完全分开，有经济效益的单位就需要部分工资或全部工资与效益挂钩，而没有经济效益的单位，需要找到另外的工资增长依据。可能有的会根据国家公务员工资来确定，有的根据调查市场工资来确定，有的根据本单位的效益来定，有的根据整个事业单位工资水平来确定等。
（三）注重工资确定机制的科学依据
公务员把工资水平的确定建立在公务员与企业工资的调查比较制度上，这是以市场经济条件下，工资应当市场化作为理论依据。即在市场经济条件下，市场机制会形成劳动力市场的基准价格，企业可以通过人才流动实现这个价格，而公务员队伍要求相对稳定，不能通过流动实现，因此建立专门的调查比较制度，找到企业与公务员工作性质、资历、经验、责任和要求等相当的岗位，然后将其工资进行比较，用调查比较的结果作为确定公务员工资的依据。毫无疑问，在市场经济条件下，从总的趋势和总的要求看，事业单位工资也必须走市场化的路子。但由于事业单位的多样性、复杂性，使得确立事业单位工资确定机制，不像公务员那么简单。要建立事业单位工资确定机制，必须解决科学依据的问题，特别是事业单位在分类管理的基础上，建立的工资确定机制可能还不是一个，而是多个，科学依据的问题就显得更重要了，当然，难度也更大了。但这个问题必须高度重视，深入研究，合理解决，使整个事业单位的工资增长机制建立在科学的基础上。要确保工资确定机制的科学性，应当在理论上能成立，在实践上可行，在操作上简便。 （四）妥善处理事业单位效益问题
公务员的工作是运用好国家赋予的权力，搞好相关领域的管理，推动社会经济发展。现在完全实现了工资收入的规范，在同级政府里，同样职务领取同样标准的工资和津贴补贴。但事业单位不一样，事业单位是从事服务工作，存在“一个单位管理得好，积极性调动得好，就对社会服务工作做得好，单位的收益就比较高”的问题。如果不考虑这个问题，就会变成做好做坏一个样，挫伤单位为社会提供更多更好服务的积极性。因此，一定程度地考虑事业单位为社会提供服务所获得的收益有积极意义，至少调动了事业单位的积极性，减少了国家的财政负担。但从这些年的实践看，事业单位的工资确定机制又不能在这个问题上一刀切，或者过分依赖单位的收益来确定事业单位工作人员的工资收入。事业单位有的有行政职能，有的没有;有的是垄断性服务，有的是竞争性服务;有的有自己的创收，有的完全来自国家拨款;有的国家有巨大的资金投入，有的几乎没有什么投入。在这样的情况下，一刀切或过分把职工工资与单位收益挂起来，是不合理的，也是不公平的。
五、建立中国事业单位工资确定机制的建议
要完成十八届三中全会提出的改革完善事业单位工资和津贴补贴制度的重要任务，需要尽快研究建立事业单位工资增长的机制，确定事业单位工资增长的依据，为事业单位工资制度其他方面改革奠定基础，确定方向。
（一）尽快提出事业单位工资基本分类
在工资确定机制上分类，不像建立符合行业特点的工资制度难度那么大，可以根据不同事业单位的性质和特点尽快分为几个大的类别。一类是保持和公务员同步。国家法律已经明确规定，义务教育学校老师的工资不得低于当地公务员的工资水平;在乡镇一级公务员和事业单位工作人员完全就是统一管理统一使用，只有身份上的差别，没有工作职责上的差异;机关的附属的服务中心、信息中心、宣传中心、培训中心，既是直接为机关服务又完全和机关一体化，等等。这些事业单位的工资只能和公务员保持同步调整和同样水平。第二类是向市场工资看齐。事业单位有许多所在的行业是多种所有制并存，除了国有事业单位外，还有很多其他的企业或非营利性单位。比如，医院、高校、研究所，设计院等，处于这种行业的事业单位，完全不考虑市场工资的高低是不行的。因此可以采取与市场接轨的办法，逐步按照市场工资水平来确定各类人员的工资水平。三是根据相关因素确定。可能有一些事业单位既不适合完全跟公务员走，也没有办法跟市场走，那就得根据多种因素来决定工资。这些因素包括，历史上在各个行业的中的工資水平排位，整个事业单位的工资水平变化、该事业单位的绩效考核情况等等，也可以参考国外不同职业的工资关系来确定。四是事业单位法人治理结构自行确定。根据事业单位改革的进程，可以考虑在一些已经建立完善法人治理结构的事业单位，把工资的确定问题交给法人治理结构去解决。
（二）开展行业工资调查的试点
公务员与企业相当人员的工资调查比较已经进行了几年的试点，取得了一定经验。但事业单位的工资调查比较才刚提出不久。2016年国务院发布《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，在要求完善事业单位的工资水平决定机制时，提出“在加强行业薪酬调查和信息发布基础上，探索建立体现行业特点的高校、科研机构薪酬调查比较制度”。为什么不能在事业单位全面实施工资的调查比较制度呢？公务员是以综合管理人员为主，调查比较是对应企业管理人员。而事业单位是以专业技术人员为主，而专业技术人员又涉及很多行业，各个行业有各个行业的特点。也就是说，虽然机关和事业单位都进行调查比较，但调查比较的对象不一样。机关调查比较的对象是企业管理人员，由于都从事管理工作，公务员与企业管理人员具有可比性，关键是把哪一级的企业管理人员与哪一级的政府管理人员进行比较。但事业单位调查比较的是专业技术人员，这就需要市场有相应的可比较的专业技术人员。这一点目前在我国还有一定难度。长期以来，我教育、卫生、文化事业全部由国家举办，改革开放以来，逐步放开政策，允许民间办学校、办医院，但由于种种原因，这些民办的事业单位还没有得到充分的发展，国家也没有对民营事业单位提出像经济领域对国有企业和民营企业那样的“两个毫不动摇”。因此，经过了这么多年的发展，民营事业单位完全不能像民营企业一样，在教育卫生等领域撑起半边天，最多只是补充而已。很多高层次的人才，主要还是集中在国有的事业单位。这就给事业单位的调查比较制度带来相当的难度。由于事业单位工资调查是一件难度比较大的事，需要进行深入的研究，提出可行性方案，调查范围由小扩大，循序渐进地把事业单位工资的调查比较工作开展起来。开始时把市场工资作为一个参考因素，然后把市场工资作为一个主要影响因素，最后可以考虑把市场工资作一个决定性因素，完全与市场接轨[6]。
（三）探索事业单位工资总额与效益挂钩办法
实施绩效工资以来，虽然国家没有制定绩效工资总额与单位绩效工资挂钩的办法，但是各地进行了这方面的试点，制定了相应的政策，取得了积极的成效。[7]要认真总结各地的经验，探索不同行业工资总额与绩效挂钩的办法，对新闻出版、文化演出、科研设计、公立医院、高等院校等，需要根据不同的行业特点，制定不同的挂钩办法。挂钩的指标可以多样化，总收入、纯收入、利润、服务数量等待。指标的选择、挂钩的办法，计算的公式都要与行业和单位的特点结合起来。这项工作，可以认真借鉴国有企业工资总额与经济效益挂钩的经验和办法，结合事业单位的特点进行积极的探索。开始可能不是那么令人满意，但开了头起了步就比较好办了，有挂钩的办法总比完全没有办法好，实施的过程中可以不断总结，逐步完善，形成科学合理的事业单位工资总额与经济效益和社会效益挂钩的办法。
（四）完善中小学教师工资收入确定的办法
我国中小学教师1200万，占整个事业单位工作人员的三分之一以上。教师的工资根据公务员工资来确定，这是法律已经早已做出的规定。但是，中小学教师工资不低于当地公务员工资收入水平已经提出很多年，从总体上看，落实得不是很好。这就需要找出问题所在，完善中小学教师工资收入的确定办法，确保法律规定的“不低于当地公务员工资水平”的要求落到实处。主要在三个方面进行完善。一个是责任机制，即谁来落实这一要求，谁是责任人。二是怎么进行与公务员工资的比较，哪些项目应当列入，哪些项目不应当列入，需要有明确的规定。三是什么时候进行比较，不能好几年过去了，发现问题很大了，才想起不低于公务员工资这个要求，才去做相应的补救工作。 （五）探索法人治理结构独立确定工资的办法
根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和国办印发的《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，各地开展了建立事业单位法人治理结构改革的试点，取得了积极的进展。法人治理结构是一套组织构架和制度安排。其核心是让事业单位形成有效的激励机制和自我约束机制或者制衡机制。有一部分适合条件的事业单位要按照这个方向去改革，因此，工资决定机制也需要与法人治理结构相适应。由于法人治理结构已经形成了内部制衡机制，不需要国家再进行直接的工资管理，对这一类的事业单位可以考虑完全放权，让其自我管理。可以考虑在一些大学进行这种类型的试点。一方面，大学的经营性质不是很强，他们的经费除了学费和生均拨款及其他财政拨款外，主要是社会培训、校办企业收入以及校友的捐款和赞助。另一方面，高校是高层次人才最集中的单位，他们应当最有条件、最有能力建立起法人治理结构，比如说，可以由政府相关部门、教授、学校管理人员以及捐款校友等组成的董事会来进行管理。
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[7]熊通成.事业单位绩效工资总量动态调整机制与模型[J].中国人事科学，2019（9）.
A Study of the Wage Determination Mechanism for Public Institutions
HE Xian
（China Talent Society，Beijing 100101，China）
Abstract：
For a long time，the wage of staff in public institutions has been determined with reference to the wage of civil servants.The Civil Servant Law puts forward that the wage of civil servants is determined by comparing with that of their counterparts in enterprises.It is not appropriate for the public institutions，in which professionals make up for the major part of the staff，to adopt the wage system with reference to that of civil servants.Since the wage of public institutions is decoupled from that of government organs，how to determine the wage of public institutions has become a major problem facing the reform of public institutions’ wage system.The following aspects should be considered in establishing the wage determination mechanism for public institutions：the nature and characteristics of public institutions，the requirements of classified management of public institutions，the scientific basis of wage determination mechanism，and the proper treatment of the benefits of public institutions.The next step should focus on the following aspects：put forward the basic classification of wages in public institutions as soon as possible;carry out the investigation of wages in different trades;explore in the method of linking total wages in public institutions with benefits;improve the method of determining wage of primary and secondary school teachers，and explore in the method of independent wage determination for legal persons.
Key words：
public institutions;wage;determination mechanism
（責任编辑：朱文鸿）
[关键词]事业单位;工资;确定机制
[中图分类号]C96
[文献标识码]A
[文章编号]1674-0599（2021）04-0028-09
[收稿日期]2021-06-11
[作者简介]
何宪（1954—），男，四川眉山人，人力资源和社会保障部原副部长，中国人才研究会会长，研究员、博士生导师，研究方向为公共部门薪酬管理、人才理论与政策等。
工资确定机制是事业单位工资制度改革面临的新问题，长期以来，事业单位工资都参照机关公务员执行。根据市场化改革的趋势，公务员法确定了公务员工资要走与企业工资调查比较的路子。事业单位和机关不仅工资制度脱钩，工资管理也脱钩，工资水平确定机制的脱钩也无法避免。因此，事业单位的工资到底应该依据什么来确定，即事业单位工资确定机制的问题提上了议事日程。
一、研究事业单位工资确定机制的意义
（一）工资确定机制的概念
工资确定机制，是指工资水平的高低，是通过什么样的机制确定的，根据什么的变化而变化。也可以说是工资确定的依据。
在市场经济条件下，企业的工资是市场确定的。不同的职业、不同技术水平或管理水平的人员，在市场上都有一个由供求关系确定的劳动力价格。达不到这个价格水平，就招不到所需要的员工，或者现有的员工就会流失。具体到每个企业不同年度、不同人员的工资，又同企业的经济效益及每个人的贡献直接相关。动态地看，随着市场劳动力价格的变化，企业的工资会发生变化;具体到一个企业，会随着经济效益的变化在劳动力市场价格的基础上上下浮动。
机关和事业单位与企业不一样，是国家举办的非生产性单位。机关和事业单位工作人员的工资来自政府的财政收入。这些财政收入包括税收和非税收入，是机关和事业单位代政府向社会收取的收入，不是机关和事业单位工作人员劳动获得的收入。因此，机关和事业单位的工资收入不是取决于财政收入的多少，而应该有另外的决定机制。从公平性来讲，企业与机关和事业单位同质同量的劳动，应当获得同样的工资收入。同时，在市场经济的条件下，机关和事业单位是开放的，人员和企业是相互流动的。因此，机关事业单位工作人员的工资如果低于企业同类人员，就会造成机关和事业单位工作人员的外流;如果机关事业单位工作人员的工资高于企业同类人员，就会造成政府财政收入的不必要浪费。由此可见，机关事业单位虽然是公共部门，但是也服从劳动力市场规律。只不过机关事业单位的工资不是由每一个具体单位确定，而是由国家统一确定。也就是说，在市场经济条件下，政府是劳动力市场上的一个庞大的用人单位。这个用人单位的人员众多，确定工资的办法比较复杂。
同样是公共部门，事业单位与机关又有所不同。机关从事的是公共管理，即代表政府进行社会经济管理。机关的工作一般不收取费用，税务、海关等部门的收入是国家的收入，不是这些部门或单位的收入。事业单位从事的是公共服务。公共服务可以收取一定费用。而且不同的事业单位性质还不完全一样，不少事业单位程度不同地带有一定经营性质，这就给事业单位的工资确定机制带来很多复杂的因素。但不管怎么样，事业单位工资确定机制的核心问题是合理、平衡、具有可操作性。所谓合理，就是通过建立科学的工资收入分配制度，让那些付出多的行业和人员多得，付出少的行业和人员少得，使工资充分发挥激励作用，推动各项社会事业发展。所谓平衡，就是无论哪种方式，最终目的是要使各类人员的收入达到基本平衡。计划经济条件下如此，市场经济条件下也是如此。计划经济条件下，收入不合理不平衡，就会引起不满，就会消极怠工;在市场经济条件下，收入不合理不平衡，就会人才流失，事业发展受影响。所谓便于操作，就是再好的确定机制都必须要能实际运作，通过相应的办法，能够确定工资水平。工资确定机制是一个理论问题，更是一个实际操作问题，如果道理讲得再好，无法付诸实践，就完全没有用。
（二）工资确定机制的几种形式
作为国家举办的事业单位，其工作人员的工资水平和工资增长依据什么来确定呢？各个国家国情不同，工资确定机制的具体方式也不一样。大致可以分为以下几种类型。由于国外很少有事业单位的概念，我们考察分析公职人员的情况。
一是根据市场工资的调查结果确定。公职人员要根据劳动力市场的价位来确定工资，但市场价位是多少呢？这就需要进行市场工资的调查，即通过专门的市场工资调查来确定公职人员的工资。调查的具体办法，不是在市场上去了解工资价位，而是通过进行专门的调查，掌握企业工资的数据，再将公职人员和企业同等条件的人员进行比较的方法，来确定公职人员的工资。很多国家特别是发达国家都采取这种办法来确定公职人员工资，并且制定了如何进行调查和比较的相应法律规定。
二是根据客观统计指标确定。一些国家的公职人员工资变化直接与统计指标挂钩，比如有的以消费品物价指数的变化和经济增长的指标作为依据，定期对公职人员的工资进行调整。有的国家参考社会平均工资的水平及其变化，来对公职人员的工资进行调整。根据相关统计指标来确定公职人员的工资的方法，虽然比较简单易行，但也比较粗放，只能大致使整个公职人员的工资水平跟上经济发展和物价的变化。由于不是严格通过调查比较来确定公职人员的工资，实际上公职人员与市场同类人员工资还是存在差别，因此不能算是完全与市场工资接轨。这种方法主要是一些发展中国家采用。 三是法人治理结构独立决定。法人治理结构就是法律赋予了人格的团体，形成相应的组织体制和管理机构，具有决策能力、管理能力，行使权利，承担责任，使法人能有效地活动起来。法人治理结构的核心是，通过内部的机构和功能设置，让机构能在协调运转的同时，保护各方利益、达到有效制衡。正是由于法人治理结构这种保护各方利益、达到有效制衡的机制设置，使得形成了法人治理结构的相关机构可以独立决定内部各类人员的工资。这种方法一般适合大的、独立的法人单位，有可能是国家举办，也有可能是国家和社会共同出资举办。
四是劳资谈判或协商确定。通过劳资双方的谈判和协商来确定工资，这在西方国家是常见的工资确定办法，即工会代表劳动者，与企业主进行谈判，共同协商工资的增长幅度和工资水平。这种方法主要适合在企业使用，在一些国家的公职人员也运用，即公职人员组成工会来和政府进行谈判确定工资。但在很多国家，公务员不能结社，不能组织工会，这种方法是不被允许的。
（三）事业单位工资确定机制的特殊性
事业单位涉及教育、卫生、科技、文化等重要部门，这些部门虽然不直接创造财富，不直接生产产品，但对国家社会经济发展极为重要。我国的事业单位不属于公共行政权力机关，没有列入公务员的范围;也不具有企业的属性，不能按企业的工资确定机制处理。事业单位工资确定机制的特殊性是由事业单位的特点确定的。
事业单位由国家举办。教育、卫生、科研、文化等事业在改革开放后，不仅由国家举办，也放开了政策，允许民间举办。但我们这里说的事业单位专指国家举办的公共服务单位。由国家举办，国家就得进行管理，就要负责支付事业单位工作人员的工资。因此，尽管一些事业单位可能有一定的服务收入，但从整体上看，事业单位的工资来自国家财政收入。这一特点，决定了事业单位的工资在制度上要受到国家的管理，在资金上受到财政的约束，不可能像企业一样完全由经济效益来确定，也不可能像私营企业招聘员工一样完全自主确定待遇。
事业单位人数众多。根据国家统计局公布的数据，从2014年以来，事业单位总人数就一直保持在3200万人左右，到2017年达到3242万人。根据2015年公布的数据，国家公务员716.7万，事业单位人员是公务员的4.5倍，这么多的事业单位工作人员，他们的工资收入依据什么来确定，对事业单位工作人员来说非常重要，同时，对国家财政来说也非常重要。事业单位人员是财政供养人员的主体，在各级政府的财政预算中，事业单位工作人员工资都是财政支出的一项重要内容。在经济不发达的地区，事业单位工作人员的工资在财政支出中占有相当大的比重。
事业单位情况复杂。我国的事业单位是一个庞大的系统，除了我们常说的教科文卫外，还有新闻、出版、体育、设计、勘探、测绘、气象、地震、交通、海洋、环保，以及社会保障、社会福利、城市公用、知识产权、标准计量、物质仓储、信息咨询、经济监督、后勤服务等几十个行业。不同行业有不同行业的特点，对工资制度和工资水平有不同的要求。不仅如此，同一行业内的差别也是很大的，比如卫生行业，公立医院与公共卫生、基层医疗机构就有很大差别;教育系统，大学和中小学以及职业技术学校也有很大差别，情况非常复杂，工资增长机制不能简单处理。
事业单位高层次人才集中。由于事业单位的工作性质，事业单位对工作人员的教育水平要求较高。不管是经济发达地区还是艰苦边远地区，事业单位都是人才最集中的地方。院士和高级专家、教授大部分都在高等院校和科研院所，大都属于事业单位。我国经济从速度规模型向质量效益型转变，科技创新是关键，需要进一步发挥好科技人员特别是高层次人才的作用。他们的工资水平合理与否，积极性调动与否，直接关系到我国的科技创新和综合竞争力。因此，建立合理的工资确定机制，保持合理的工资水平，对发挥好广大科技人员的作用意义重大。
长期以来，对事业单位的工资确定机制没有给予应有的重视，事业单位的工资或者简单地跟着公务员走，或者盲目地由单位的创收情况决定。随着公务员工资和事业单位工资逐步脱钩和事业单位分类管理的逐步深入，事业单位工资根据什么来确定、怎么确定的问题再也无法回避，研究事业单位工资确定机制，已经成为事业单位工资制度改革的当务之急。
二、中国事业单位工资确定机制的演变
由于不同时期国家经济管理体制不同，事业单位工资确定机制也不相同，大致经过了以下几个时期。
（一）企业、机关和事业单位同一工资确定机制的时期
在计划经济时期，国家各个方面都受到国家计划的制约，经济活动由计划来确定。[1]无论是企业工资还是机关和事业单位的工资，都由国家计划来统一安排，都根据国家统一的政策来确定。国家根据国民经济计划确定各类人员的工资标准，确定今年涨不涨工资，确定哪一类人员涨工资，确定涨工资的幅度。每一个企业、机关、事业单位都没有权确定自己的工资。1956年工资制度改革后，1957年至1962年因国家財政困难等原因，除在某些行业或某部分人员中进行个别升级外，多数职工没有升级。1963年国民经济好转，党中央、国务院决定，在全国范围内进行一次较大范围的升级工作。1963年7月，党中央、国务院批转了《劳动部关于1963提工资工作安排意见的报告》，决定从1963年8月起在全国范围内给40%的职工进行升级。具体安排是，工人一般按40%升级，18级和18级以下的干部（包括国家机关和企业、事业的行政干部、技术干部和经济干部）升级面可以和工人一样，17级至14级的干部升级面为25%，13级至11级升级面最大不超过5%，10级以上一律不升级。可见，这一时期，工资升不升级，多少人升级全部是由国家统一规定的，机关、事业单位和企业都是按国家的工资政策执行。
在计划经济条件下权力高度集中，国家根据消费与积累的关系的总体要求和每年实际的社会经济状况，统一安排全国机关、事业单位和企业的工资水平，确定提高工资的政策。计划经济的总体要求是有计划按比例发展，但实际上，在重建设轻消费的思想指导下，计划经济时期，经济虽然受到左倾思想和文化大革命的影响，但也以相当的速度在发展，而职工的工资收入却没有得到相应提高。除了正常转正定级和个别行业特殊问题的处理外，只有在1963年和1971年两次较大范围进行过升级;工资标准不仅没有得到提高，反而还对一些高级别标准进行了调整和降低，再加上退休人员的工资高、新职工的工资低等因素，从1956年建立这一工资制度到1976年文化大革命结束的20年间，包括企业和机关、事业单位在内的全国职工人均工资不仅没有提高，反而还有降低。说明这一时期的工资增长机制是不可取的。 （二）企业脱钩，机关和事业单位同一工资确定机制时期
文化大革命结束后，国家面临新的形势和新的要求，国家机关的职能得到了恢复、调整、加强。1978年，国家在民政部内专门设立政府机关人事局，第一次把原属于各主管部门管理的事业单位工资，改为集中的管理，并与机关工作人员工资管理职能合并，开启了统一“管理国家机关，事业单位工作人员的工资工作”的历史。1985年工资制度改革，企业与机关、事业单位工资脱钩，企业实行工资与经济效益挂钩的制度，机关和事业单位实行以职务工资为主要内容的结构工资制度，标志着进入了机关和事业单位同一工资确定机制的时期。
将机关、事业单位工资进行统一的管理，并与企业工资管理分离的做法，适应了经济体制改革、企业逐步走向自主经营的要求。同时，机关和事业单位都属于国家公共机构，其工资的主要来源是国家财政收入，把机关和事业单位进行统一管理也是合理的。这一时期，机关和事业单位一同进行工资制度改革，一同调整工资标准，一同解决不同地区工资差异问题。由于政治上的拨乱反正，扭转了重生产不重人民生活的左倾思想，这一时期国家对提高工资收入的问题高度重视。但这一时期并没有明确的工资确定机制，整个机关事业单位工资增长，还是取决于国家的经济发展、国家财政收入状况和领导层提高人民生活的考虑。机关事业单位工资增长虽然加快，但是很不规范，没有具体的可操作性的依据。前期是因为带有对文革期间工资完全没有增长的补偿性的调整工资，1985年工资制度改革后，则是不规则的增加工资，其中相当部分是为了弥补物价体制改革带来的物价大幅度上涨。同时这一时期由于放宽了对各个单位奖金津贴的管理，以成本节约等为名的非制度安排性奖金津贴的增长也较快。
（三）机关和事业单位工资制度脱钩时期[2]
1993年进行了一次机关和事业单位工资制度改革，改革文件明确提出，机关事业单位实行同一种工资制度，不能很好地体现各类人员的工作特点，一定程度上制约了工资分配机制的激励作用，不能适应社会主义市场经济的要求。因此，改革明确提出了机关要和事业单位脱钩的要求。根据这个要求，这次改革在机关和事业单位分别建立了不同的工资制度。同时，改革方案对机关和事业的工资增长机制都进行了表述。对机关和事业单位的工资确定机制，都用了相同的一句话：平均工资水平要“与企业相当人员的平均工资水平大体持平”。这一表述反映了我们对机关和事业单位工资增长机制的最初认识。当时认为，机关和事业单位的工资确定机制，就是让机关、事业单位的平均工资水平和企业平均工资水平大体持平就可以了。这是因为，1985年企业工资制度与机关、事业单位工资脱钩后，开始实行企业工资总额与经济效益挂钩，企业工资摆脱了国家统一调整工资的制约，随着经济效益的增长而增长，把机关和事业单位工资甩在了后面。因此，当时对机关和事业单位工资确定机制的设计就是，企业跟效益走，机关和事业单位跟企业走。工资确定怎么才能和企业相当人员的平均工资大体持平呢？当时机关和事业单位都没有具体的办法，但对机关工资怎么才能和企业相当人员平均工资大体持平问题加大了研究力度，并进行了一些试点工作，而事业单位却没有开展这方面的工作，逐步走上了另外一条路子。
这一时期，事业单位在“分类、脱钩、放权、搞活”的思想指导下，工资水平根据创收能力来确定的做法逐步兴起。从表面上看，事业单位的工资都有严格的规定，但从1993年工资制度改革开始，事业单位的收入就逐步与单位的创收能力挂起钩来。当时国家工资改革文件中，有一个对事业单位工资活的部分和固定部分比例划分的规定，即根据事业单位特点和经费来源的不同，对全额拨款、差额拨款和自收自支三种不同类型的事业单位，实行不同的管理办法。全额拨款单位执行国家统一的工资制度和工资标准。在工资构成中，固定部分为70%，活的部分为30%。差额拨款单位，按照国家制定的工资制度和工资标准执行。在工资构成中，固定部分为60%，活的部分为40%。自收自支单位，有条件的可实行企业化管理或企业工资制度，做到自主经营，自负盈亏。但在实际工作中，这个比例是很难控制的，经济效益好的事业单位，常常打破这一比例，创收能力实际上逐步成为决定事业单位工资收入水平高低的主要因素。
2006年工资制度改革，机关和事业单位继续实行不同的工资制度，同时，开始进一步探索在机关和事业单位建立不同的工资确定机制。机关进一步明确了与企业工资进行比较的思路，把原来与企业平均工资进行比较的提法，改成了与企业相当人员进行比较的更为科学的提法，并开展了多次全国范围的公务员工资与企业相当人员工资的调查，取得了大量数据和调查比较工作的初步成果。事业单位在原来放权搞活思路的基础上，进一步把绩效作为确定工资的重要因素，通过这次改革建立起岗位绩效工资制度。由于宏观上对事业单位工资确定机制缺少考虑，微观上对不同的事业单位工资怎么与绩效挂钩缺少深入的研究，绩效工资的实施，在提高事业单位工作员积极性的同時，也造成了事业单位的工资高低悬殊，不同行业及不同单位之间的差距加大。
三、事业单位工资确定机制的现状和问题
提出机关和事业单位脱钩后，名义上各自建立自己的工资确定工资增长机制，但由于事业单位并没有真正找到工资水平的确定方法，在经历了1993年和2006年两次工资制度改革之后，[3]目前，事业单位的工资是这样确定的：
第一，基本工资和机关统一调整，调整的幅度与公务员保持平衡。在2014年前，机关事业单位没有建立正常的工资调整机制，什么时候调整一次基本工资需要根据国家经济情况及形势来定。从2014开始，建立正常的基本工资调整机制，根据国家经济发展、物价水平的变化以及社会其他群体的工资收入增长情况，每两年调一次基本工资。事业单位在调整的时间、调整的幅度、调整的具体政策等方面，都与机关保持一致，事业单位和机关的基本工资水平也保持了平衡。
第二，绩效工资向公务员的规范津贴补贴看齐，把公务员规范津贴补贴作为绩效工资水平的参照。机关的规范津贴补贴和事业单位实施绩效工资的改革要求，都是在2006年改革方案中提出来的。但机关的规范津贴补贴先进行，然后事业单位的绩效工资政策才出台。2006年机关开始规范津贴补贴，各地区根据实际情况逐步实施到位。在这个基础上，2008年、2009年、2011年事业单位分三步实施绩效工资，水平是以公务员的规范津贴补贴为参照，公益一类、公益二类以及经营管理类的事业单位适当拉开差距。后来为了缩小地区工资收入差距，各地的规范津贴补贴水平多次进行了调整，事业单位的绩效工资水平也进行相应调整。 第三，各地实行公务员年终目标奖以后，事业单位的情况比较复杂。近年来，各地开始在目标考核的基础上实施公务员年终目标奖，目标奖由各地确定，水平差距较大，但都已经成为公务员工资收入的重要组成部分。在如何对待事业单位的问题上，各地的方法各不相同。有的按公务员目标奖的水平增加事业单位的绩效工资水平，或另外增设一块补充绩效工资，有的给事业单位增加绩效工资指标，让事业单位自己去找经费来发放，有的则完全没有考虑事业单位的问题。由此可见，尽管与早期统一确定机关和事业单位工资的情况已经有了一些差别，但是事业单位的工资确定没有从根本上改变跟着机关工资走的基本格局，工资的总水平是以公务员的工资水平作为依据的，工资的各个组成部分是把公务员的相应部分作为参考的。
从1993年提出事业单位与公务员工资脱钩以来，二十多年过去了，事业单位仍然没做到与机关工资真正脱钩。其中最主要的原因就是，事业单位没有找到自己的工资确定机制。
一是理论上对事业单位工资增长机制探讨不够。企业工资与机关事业单位工资脱钩以后，理论界从不同的角度对公务员工资的增长机制进行了大量的研究，其中包括对公务员工资的公平性的研究、对公务员与企业工资关系的研究，公务员工资与企业工资调查比较的研究，对公务员工资正常增长机制的研究等等，为公务员建立工资的确定机制进行了有益的探索，对推动公务员独立的工资增长机制建立发挥了积极作用。但是对事业单位工资增长机制的研究却很不够。除了个别探讨事业单位工资公平的文章和绩效工资水平涉及增长机制外，很少有人研究事业单位工资究竟应该依据什么来增长的问题。
二是法律上对事业单位工资的增长依据表达含糊。2006年《中华人民共和国公务员法》出台，对公务员工资怎么确定表述非常明确，规定，“国家实行工资调查制度，定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较，并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据”。与国家机关工资比较重视工资确定机制不同，事业单位对工资确定机制的重视一直不够。1993年提出事业单位要“与企业相当人员的平均工资水平大体持平”，2014年出台了《事业单位人事管理条例》，这是法律层级最高的事业单位管理法规，其中对事业单位工资的决定机制的规定是，“事业单位工作人员的工资水平应当与国民经济发展相协调、与社会进步相适应”。但怎么才“协调”，怎么才“适应”，完全没有涉及，完全是原则表述，不具有可操作性，不仅不能与公务员的工资确定机制相比，而且与1993年事业单位工资“与企业相当人员的平均工资水平大体持平”的规定相比，可操作性也有明显差距。
三是实践上对事业单位工资的增长左右为难。在理论研究不足，法律规定不明的情况下，事业单位工资缺少独立的工資增长机制，在实际工资管理中处于左右为难的情况。一方面，事业单位与机关脱钩，公务员与企业的工资调查比较，主要对象是管理人员，不进行专业技术人员的工资调查比较，因此，机关与企业调查比较为基础的工资增长机制，是不适合事业单位的。另一方面，由于事业单位没有找到适合事业特点的工资增长机制，又似乎不得不把机关的工资作为重要的依据。比如，明明事业单位的绩效工资应是对绩效考核基础上确定的工资，却偏偏把与绩效毫无关系的公务员规范津贴补贴作为确定水平的依据。这就形成了这样的尴尬局面：要继续跟着公务员增加工资没什么道理，不跟着公务员增长工资又找不到自己的工资增长依据。[4]
四、事业单位工资确定机制的基本要求
当前，建立事业单位独立的工资确定机制，已经成为事业单位工资制度改革能否真正得到突破的关键，成为建立符合事业单位特点工资制度的首要问题。事业单位与机关不同，情况比较复杂，建立事业单位工资确定机制要考虑以下要求。
（一）体现事业单位性质和特点
国家机关和事业单位都是国家举办的公共机构，所不同的是，机关从事的是公共管理，而事业单位从事的是公共服务。国家机关工资确定机制是把公务员与企业管理人员进行调查比较，这反映了国家机关的特点和性质。事业单位的工资确定机制也要充分体现事业单位的性质和特点。第一，事业单位是国家举办的公共服务机构，其服务必须体现公益性，这是事业单位和企业的本质差别，也是国家举办和其他单位举办的类似组织的根本差别。因此，事业单位的工资制度和工资确定机制应当反映事业单位的公益性，把工资确定机制与公益性的体现联系起来。第二，国家机关公务员是以管理人员为主，事业单位是以专业技术人员为主，事业单位的工资确定机制必须以专业技术人员为主体来考虑，要适合专业技术的人员的性质，体现不同专业技术人员的特点。第三，事业单位是一个大概念，涉及教育、卫生、文化、体育、科研、新闻出版等许多行业，行业不同，对工资制度的要求也不一样。需要体现不同行业的这些特点，形成不同的工资确定机制。
（二）考虑事业单位分类管理的要求
推进事业单位改革，分类是核心、是关键，是重点。没有科学和合理的分类，事业单位的改革难以推进。同样道理，建立事业单位工资确定机制，科学分类也非常重要，是做好这项工作的前提。由于事业单位的复杂性、多样性，[5]使得事业单位的工资确定机制不可能像公务员工资确定机制那么简单和单一。不同性质的事业单位的资金来源、运作方式不一样，工资确定机制应当有所不同。工资确定机制分类与事业单位的分类管理相关，但不能完全划等号。事业单位的分类，主要是从是否具有行政职能和公益性的角度进行划分，而工资确定机制的划分，在这个基础上首先要把具有经济效益和不具有经济效益事业单位要完全分开，有经济效益的单位就需要部分工资或全部工资与效益挂钩，而没有经济效益的单位，需要找到另外的工资增长依据。可能有的会根据国家公务员工资来确定，有的根据调查市场工资来确定，有的根据本单位的效益来定，有的根据整个事业单位工资水平来确定等。
（三）注重工资确定机制的科学依据
公务员把工资水平的确定建立在公务员与企业工资的调查比较制度上，这是以市场经济条件下，工资应当市场化作为理论依据。即在市场经济条件下，市场机制会形成劳动力市场的基准价格，企业可以通过人才流动实现这个价格，而公务员队伍要求相对稳定，不能通过流动实现，因此建立专门的调查比较制度，找到企业与公务员工作性质、资历、经验、责任和要求等相当的岗位，然后将其工资进行比较，用调查比较的结果作为确定公务员工资的依据。毫无疑问，在市场经济条件下，从总的趋势和总的要求看，事业单位工资也必须走市场化的路子。但由于事业单位的多样性、复杂性，使得确立事业单位工资确定机制，不像公务员那么简单。要建立事业单位工资确定机制，必须解决科学依据的问题，特别是事业单位在分类管理的基础上，建立的工资确定机制可能还不是一个，而是多个，科学依据的问题就显得更重要了，当然，难度也更大了。但这个问题必须高度重视，深入研究，合理解决，使整个事业单位的工资增长机制建立在科学的基础上。要确保工资确定机制的科学性，应当在理论上能成立，在实践上可行，在操作上简便。 （四）妥善处理事业单位效益问题
公务员的工作是运用好国家赋予的权力，搞好相关领域的管理，推动社会经济发展。现在完全实现了工资收入的规范，在同级政府里，同样职务领取同样标准的工资和津贴补贴。但事业单位不一样，事业单位是从事服务工作，存在“一个单位管理得好，积极性调动得好，就对社会服务工作做得好，单位的收益就比较高”的问题。如果不考虑这个问题，就会变成做好做坏一个样，挫伤单位为社会提供更多更好服务的积极性。因此，一定程度地考虑事业单位为社会提供服务所获得的收益有积极意义，至少调动了事业单位的积极性，减少了国家的财政负担。但从这些年的实践看，事业单位的工资确定机制又不能在这个问题上一刀切，或者过分依赖单位的收益来确定事业单位工作人员的工资收入。事业单位有的有行政职能，有的没有;有的是垄断性服务，有的是竞争性服务;有的有自己的创收，有的完全来自国家拨款;有的国家有巨大的资金投入，有的几乎没有什么投入。在这样的情况下，一刀切或过分把职工工资与单位收益挂起来，是不合理的，也是不公平的。
五、建立中国事业单位工资确定机制的建议
要完成十八届三中全会提出的改革完善事业单位工资和津贴补贴制度的重要任务，需要尽快研究建立事业单位工资增长的机制，确定事业单位工资增长的依据，为事业单位工资制度其他方面改革奠定基础，确定方向。
（一）尽快提出事业单位工资基本分类
在工资确定机制上分类，不像建立符合行业特点的工资制度难度那么大，可以根据不同事业单位的性质和特点尽快分为几个大的类别。一类是保持和公务员同步。国家法律已经明确规定，义务教育学校老师的工资不得低于当地公务员的工资水平;在乡镇一级公务员和事业单位工作人员完全就是统一管理统一使用，只有身份上的差别，没有工作职责上的差异;机关的附属的服务中心、信息中心、宣传中心、培训中心，既是直接为机关服务又完全和机关一体化，等等。这些事业单位的工资只能和公务员保持同步调整和同样水平。第二类是向市场工资看齐。事业单位有许多所在的行业是多种所有制并存，除了国有事业单位外，还有很多其他的企业或非营利性单位。比如，医院、高校、研究所，设计院等，处于这种行业的事业单位，完全不考虑市场工资的高低是不行的。因此可以采取与市场接轨的办法，逐步按照市场工资水平来确定各类人员的工资水平。三是根据相关因素确定。可能有一些事业单位既不适合完全跟公务员走，也没有办法跟市场走，那就得根据多种因素来决定工资。这些因素包括，历史上在各个行业的中的工資水平排位，整个事业单位的工资水平变化、该事业单位的绩效考核情况等等，也可以参考国外不同职业的工资关系来确定。四是事业单位法人治理结构自行确定。根据事业单位改革的进程，可以考虑在一些已经建立完善法人治理结构的事业单位，把工资的确定问题交给法人治理结构去解决。
（二）开展行业工资调查的试点
公务员与企业相当人员的工资调查比较已经进行了几年的试点，取得了一定经验。但事业单位的工资调查比较才刚提出不久。2016年国务院发布《关于激发重点群体活力带动城乡居民增收的实施意见》，在要求完善事业单位的工资水平决定机制时，提出“在加强行业薪酬调查和信息发布基础上，探索建立体现行业特点的高校、科研机构薪酬调查比较制度”。为什么不能在事业单位全面实施工资的调查比较制度呢？公务员是以综合管理人员为主，调查比较是对应企业管理人员。而事业单位是以专业技术人员为主，而专业技术人员又涉及很多行业，各个行业有各个行业的特点。也就是说，虽然机关和事业单位都进行调查比较，但调查比较的对象不一样。机关调查比较的对象是企业管理人员，由于都从事管理工作，公务员与企业管理人员具有可比性，关键是把哪一级的企业管理人员与哪一级的政府管理人员进行比较。但事业单位调查比较的是专业技术人员，这就需要市场有相应的可比较的专业技术人员。这一点目前在我国还有一定难度。长期以来，我教育、卫生、文化事业全部由国家举办，改革开放以来，逐步放开政策，允许民间办学校、办医院，但由于种种原因，这些民办的事业单位还没有得到充分的发展，国家也没有对民营事业单位提出像经济领域对国有企业和民营企业那样的“两个毫不动摇”。因此，经过了这么多年的发展，民营事业单位完全不能像民营企业一样，在教育卫生等领域撑起半边天，最多只是补充而已。很多高层次的人才，主要还是集中在国有的事业单位。这就给事业单位的调查比较制度带来相当的难度。由于事业单位工资调查是一件难度比较大的事，需要进行深入的研究，提出可行性方案，调查范围由小扩大，循序渐进地把事业单位工资的调查比较工作开展起来。开始时把市场工资作为一个参考因素，然后把市场工资作为一个主要影响因素，最后可以考虑把市场工资作一个决定性因素，完全与市场接轨[6]。
（三）探索事业单位工资总额与效益挂钩办法
实施绩效工资以来，虽然国家没有制定绩效工资总额与单位绩效工资挂钩的办法，但是各地进行了这方面的试点，制定了相应的政策，取得了积极的成效。[7]要认真总结各地的经验，探索不同行业工资总额与绩效挂钩的办法，对新闻出版、文化演出、科研设计、公立医院、高等院校等，需要根据不同的行业特点，制定不同的挂钩办法。挂钩的指标可以多样化，总收入、纯收入、利润、服务数量等待。指标的选择、挂钩的办法，计算的公式都要与行业和单位的特点结合起来。这项工作，可以认真借鉴国有企业工资总额与经济效益挂钩的经验和办法，结合事业单位的特点进行积极的探索。开始可能不是那么令人满意，但开了头起了步就比较好办了，有挂钩的办法总比完全没有办法好，实施的过程中可以不断总结，逐步完善，形成科学合理的事业单位工资总额与经济效益和社会效益挂钩的办法。
（四）完善中小学教师工资收入确定的办法
我国中小学教师1200万，占整个事业单位工作人员的三分之一以上。教师的工资根据公务员工资来确定，这是法律已经早已做出的规定。但是，中小学教师工资不低于当地公务员工资收入水平已经提出很多年，从总体上看，落实得不是很好。这就需要找出问题所在，完善中小学教师工资收入的确定办法，确保法律规定的“不低于当地公务员工资水平”的要求落到实处。主要在三个方面进行完善。一个是责任机制，即谁来落实这一要求，谁是责任人。二是怎么进行与公务员工资的比较，哪些项目应当列入，哪些项目不应当列入，需要有明确的规定。三是什么时候进行比较，不能好几年过去了，发现问题很大了，才想起不低于公务员工资这个要求，才去做相应的补救工作。 （五）探索法人治理结构独立确定工资的办法
根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》和国办印发的《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，各地开展了建立事业单位法人治理结构改革的试点，取得了积极的进展。法人治理结构是一套组织构架和制度安排。其核心是让事业单位形成有效的激励机制和自我约束机制或者制衡机制。有一部分适合条件的事业单位要按照这个方向去改革，因此，工资决定机制也需要与法人治理结构相适应。由于法人治理结构已经形成了内部制衡机制，不需要国家再进行直接的工资管理，对这一类的事业单位可以考虑完全放权，让其自我管理。可以考虑在一些大学进行这种类型的试点。一方面，大学的经营性质不是很强，他们的经费除了学费和生均拨款及其他财政拨款外，主要是社会培训、校办企业收入以及校友的捐款和赞助。另一方面，高校是高层次人才最集中的单位，他们应当最有条件、最有能力建立起法人治理结构，比如说，可以由政府相关部门、教授、学校管理人员以及捐款校友等组成的董事会来进行管理。
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[6]刘昕.我国事业单位绩效工资改革的难点与对策[J].中共中央党校（国家行政学院）学报，2019（1）.
[7]熊通成.事业单位绩效工资总量动态调整机制与模型[J].中国人事科学，2019（9）.
A Study of the Wage Determination Mechanism for Public Institutions
HE Xian
（China Talent Society，Beijing 100101，China）
Abstract：
For a long time，the wage of staff in public institutions has been determined with reference to the wage of civil servants.The Civil Servant Law puts forward that the wage of civil servants is determined by comparing with that of their counterparts in enterprises.It is not appropriate for the public institutions，in which professionals make up for the major part of the staff，to adopt the wage system with reference to that of civil servants.Since the wage of public institutions is decoupled from that of government organs，how to determine the wage of public institutions has become a major problem facing the reform of public institutions’ wage system.The following aspects should be considered in establishing the wage determination mechanism for public institutions：the nature and characteristics of public institutions，the requirements of classified management of public institutions，the scientific basis of wage determination mechanism，and the proper treatment of the benefits of public institutions.The next step should focus on the following aspects：put forward the basic classification of wages in public institutions as soon as possible;carry out the investigation of wages in different trades;explore in the method of linking total wages in public institutions with benefits;improve the method of determining wage of primary and secondary school teachers，and explore in the method of independent wage determination for legal persons.
Key words：
public institutions;wage;determination mechanism
（責任编辑：朱文鸿）