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摘 要 随着区域经济文化的迅猛发展，国家和社会各界举办的大型群众性活动数量逐年增多，活动规模大，参与人数多，潜在危险系数高，如何保障安保工作顺利完成是一个社会难题。责任方要明确安保工作职责，各司其职；尽早推行安保工作市场化；实行保证金或强制担保制度，提高安全防范意识；实行安全分级分类管理制度，完善安保工作标准规范，确保大型活动能够顺利进行。
关键词 大型群众性活动 安保工作 职責
作者简介：王姝婷，公安边防高等专科学校边境管理系边防业务教研室讲师，中山大学法律硕士，研究方向：治安管理。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.242
根据《大型群众性活动安全管理条例》规定，大型群众性活动是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的体育比赛、文艺演出、展览展销、游园、灯会、庙会、人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。由于大型群众性活动参与人数多，社会影响面大，潜在风险大，统计数据表明，每年存在各种安全隐患的活动高达62%，这些安全问题主要集中在出口标识不清、安全通道宽度不足，舞台高度超标，消防栓、消防门被遮挡等。安全保卫工作不仅会影响大型活动的正常进行，也会影响社会秩序稳定，如何确保大型群众性活动安全进行已成为全社会关注的问题。
一、大型群众性活动安保工作面临的挑战
（一）易发生各类违法犯罪案件和治安灾害事故
大型群众性活动一般参加人数多，同一时间场地内人员密集，构成极为复杂，多数人互不认识，人员心态、需求各异，正常的社会行为控制力弱化，加之财物集中，很容易发生诈骗、抢夺、抢劫、盗窃等侵财型案件；其次，观看团体性比赛，特别是足球、篮球比赛，观众情绪容易激动，经常会发生殴打裁判、运动员等侵犯人身权利型案件；最后，大型群众性活动入场和退场时，人流量很大，如果安全保卫某个环节出现问题，极可能发生骚乱、踩踏等突发事件，这种事件一旦发生很难控制，会造成人员伤亡和财产损失等严重后果。
（二）易成为恐怖分子袭击的目标
大型群众性活动一般由政府或者单位主办，也有国际组织主办，内容涉及政治、经济、文化、体育等社会发展的重要方面，参与者众多，规模较大，很多高级官员、社会名流可能会出现在赛场或者公共场所，具有一定的社会影响。当前国际恐怖分子、民族分裂分子活动猖獗，往往将大型群众性活动作为袭击的重要目标，制造恐慌氛围，实施爆炸、暗杀等破坏活动，严重危害了公共安全和群众的生命、财产安全。
二、大型群众性活动安保工作存在的问题
（一）安保工作职责不明确
大型群眾性活动安保工作一般遵循“谁主办，谁负责”的原则，也就是说公安机关除了要行使审批权外，还要承担活动安全管理责任，这个责任是一种指导性的安全监管责任，不是具体操作层面上的作业责任。实践中，一些党政机关的领导对安保责任认识不清，认为大型群众性活动安保工作就是公安机关的职责。公安机关因此承担了巨大的压力和责任，为了活动的安全进行，不得不倾其所有警力搞安保，导致正常警务活动得不到及时处理，影响警民关系和谐。
（二）主办单位安全管理意识薄弱
按照安全责任准则规定，承办单位应当承担确保大型群众性活动安全的责任，相关数据统计表明，目前存在安全问题的活动高达62%，主要原因归结为主办单位安全管理意识薄弱，导致活动安全隐患多。表现为实践中有些主办单位只重视经济效益，安保工作措施不落实；有些主办单位无公安机关审批文件擅自举办大型活动，逃避公安机关的监管；有些主办单位离活动开始还有一两天才向公安机关申请，导致公安机关没有充足时间去现场进行安全检查；还有的主办单位干脆就把安全责任全推给公安机关，自身不想承担任何安保任务。
（三）安保力量专业化程度有待提高
目前大型群众性活动的安保力量通常由公安机关各个部门抽调警力组成，大多是临时性组建的队伍，没有经过统一的专业安保知识培训，缺乏安保技能，同时由于各部门训练内容不统一，相互间的协调配合也不默契，团队协同处警能力不高，极易在活动现场形成各自为战的局面。
（四）安全保卫措施缺乏实施标准
目前，全国绝大多数城市大型群众性活动安全保卫工作缺乏制度规范，不同规模的活动，该组织多少安保力量、落实什么装备、采取什么措施往往由上级领导的个人意志或以往经验来确定，整个安保活动过程缺乏精细、科学地规划，会导致两种后果，一是对政府直接主办的活动，过度采取安全保卫措施，造成人力、物力的浪费；二是对非政府直接主办的活动，承办方考虑成本因素，忽视对安保人员和安全设备的投入，出现安保人员数量不足，安全设备缺失，安全措施不到位。
三、对大型群众性活动安保工作的几点建议
针对以上存在的问题，结合国内外举办大型活动的成功经验，从明确大型群众性活动安保工作职责、实行大型群众性活动保证金或强制担保制度、推行安保工作市场化专业化、实行安全分级分类管理制度四个方面讨论大型活动安全保卫工作策略。
（一）明确大型群众性活动安保工作职责
大型群众性活动安保工作主要涉及活动承办方和行政管理部门，厘清他们之间的职责与义务，是活动顺畅进行的基础。《大型群众性活动安全管理条例》第三条规定，大型群众性活动安全管理责任应由承办方负责。主办方在举办活动前，应当对安全管理责任有明确的认识，承担起全部的安全责任，督促承办方在活动中确保参演人员的安全，确保观看节目环境的安全，确保整场活动有序地进行。作为行政管理方，公安机关要站在审批者、监督者的角度对活动进行指导，严把审批关，严格监督检查，积极与承办方的安全保卫人员进行沟通，耐心听取对方对安保工作的意见与建议，保证双方的合作愉快、高效的开展。 （二）实行大型群众性活动保证金或强制担保制度
承办方的安全理念很大程度会影响到活动安保工作的质量，因此对活动主办方、承办方必须有制度层面上的约束，防止因重视不够而引发安全事故，或者活动出现意外后主办方逃避责任的情况发生。一般可以采取安保保证金制度，在前期行政审批时，审批机关通过银行、保险公司或公证处等第三方对具备承办条件，符合批准条件的主办方，按照活动预计收益50%以上的标准收取保证金，或实行强制担保制度，由主办者提供银行或其它可靠担保，等活动成功举办后，担保金予以退回。
（三）推行安保工作市场化专业化
大型群众性安保工作專业化程度低根源在于计划经济时期安保行业过分依赖行政部门，没有走向市场。今后公安机关应当鼓励保安公司积极参与到大型活动的安保工作中来，通过市场竞争不断提升自身服务水平和质量，提高应对突发事件和紧急情况的能力。同时，保安公司也要主动加强培训，大型活动安保工作日益复杂，不仅是简单的检票和巡查，因此要不断加大培训力度，提升保安专业能力，才能得到客户（主办方）的认可，才能应对日益复杂的安保形势。
（四）实行安全分级分类管理制度
大型群众性活动安全保卫措施缺乏制度规范会影响安保工作科学地开展，解决这个问題，必须将安全分级分类管理制度引入大型活动安保工作中来，什么安保级别的活动匹配相应级别的安保措施。通常大型活动的主承办方不具备专业的风险识别能力，因此需要聘请独立的第三方风险评估机构，帮助提供风险识别、风险控制的服务。公安机关根据风险评估机构出具的评估报告和以往对各类大型活动监管的经验，进行安全风险分级。分级同时还要考虑政治敏感性、恐怖活动信息、活动激烈程度、承办者的经验、有无警卫对象参加、场地疏散情况等因素。确定活动安全风险等级后，承办者按所属等级要求确定相应的安全保卫措施，配备保卫力量。安全分级分类管理制度有利于安保工作科学、优化的配置，实现安保人员效能最大化。
参考文献：
[1]刘嘉.专业人士介绍大型活动安保预案十万人聚集应配警8000人.长江日报.2015（1）.
[2]梁群.从世博安全保卫工作看现代警务工作发展.公安研究.2011（3）.
[3]章春明.大型活动治安管理实训教程.北京：中国人民公安大学出版社.2011.
[4]唐钧.政府风险管理——风险社会中的应急管理升级与社会治理转型.北京：中国人民大学出版社.2015.
[5]邱煜.大型群众性活动安全监管中存在的突出问题及其完善对策.山东警察学院学报.2013（1）.
[6]静安.北京大型活动安全新条例实施承办方负主责.中国贸易报.2010-12-02.
关键词 大型群众性活动 安保工作 职責
作者简介：王姝婷，公安边防高等专科学校边境管理系边防业务教研室讲师，中山大学法律硕士，研究方向：治安管理。
中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.05.242
根据《大型群众性活动安全管理条例》规定，大型群众性活动是指法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的体育比赛、文艺演出、展览展销、游园、灯会、庙会、人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。由于大型群众性活动参与人数多，社会影响面大，潜在风险大，统计数据表明，每年存在各种安全隐患的活动高达62%，这些安全问题主要集中在出口标识不清、安全通道宽度不足，舞台高度超标，消防栓、消防门被遮挡等。安全保卫工作不仅会影响大型活动的正常进行，也会影响社会秩序稳定，如何确保大型群众性活动安全进行已成为全社会关注的问题。
一、大型群众性活动安保工作面临的挑战
（一）易发生各类违法犯罪案件和治安灾害事故
大型群众性活动一般参加人数多，同一时间场地内人员密集，构成极为复杂，多数人互不认识，人员心态、需求各异，正常的社会行为控制力弱化，加之财物集中，很容易发生诈骗、抢夺、抢劫、盗窃等侵财型案件；其次，观看团体性比赛，特别是足球、篮球比赛，观众情绪容易激动，经常会发生殴打裁判、运动员等侵犯人身权利型案件；最后，大型群众性活动入场和退场时，人流量很大，如果安全保卫某个环节出现问题，极可能发生骚乱、踩踏等突发事件，这种事件一旦发生很难控制，会造成人员伤亡和财产损失等严重后果。
（二）易成为恐怖分子袭击的目标
大型群众性活动一般由政府或者单位主办，也有国际组织主办，内容涉及政治、经济、文化、体育等社会发展的重要方面，参与者众多，规模较大，很多高级官员、社会名流可能会出现在赛场或者公共场所，具有一定的社会影响。当前国际恐怖分子、民族分裂分子活动猖獗，往往将大型群众性活动作为袭击的重要目标，制造恐慌氛围，实施爆炸、暗杀等破坏活动，严重危害了公共安全和群众的生命、财产安全。
二、大型群众性活动安保工作存在的问题
（一）安保工作职责不明确
大型群眾性活动安保工作一般遵循“谁主办，谁负责”的原则，也就是说公安机关除了要行使审批权外，还要承担活动安全管理责任，这个责任是一种指导性的安全监管责任，不是具体操作层面上的作业责任。实践中，一些党政机关的领导对安保责任认识不清，认为大型群众性活动安保工作就是公安机关的职责。公安机关因此承担了巨大的压力和责任，为了活动的安全进行，不得不倾其所有警力搞安保，导致正常警务活动得不到及时处理，影响警民关系和谐。
（二）主办单位安全管理意识薄弱
按照安全责任准则规定，承办单位应当承担确保大型群众性活动安全的责任，相关数据统计表明，目前存在安全问题的活动高达62%，主要原因归结为主办单位安全管理意识薄弱，导致活动安全隐患多。表现为实践中有些主办单位只重视经济效益，安保工作措施不落实；有些主办单位无公安机关审批文件擅自举办大型活动，逃避公安机关的监管；有些主办单位离活动开始还有一两天才向公安机关申请，导致公安机关没有充足时间去现场进行安全检查；还有的主办单位干脆就把安全责任全推给公安机关，自身不想承担任何安保任务。
（三）安保力量专业化程度有待提高
目前大型群众性活动的安保力量通常由公安机关各个部门抽调警力组成，大多是临时性组建的队伍，没有经过统一的专业安保知识培训，缺乏安保技能，同时由于各部门训练内容不统一，相互间的协调配合也不默契，团队协同处警能力不高，极易在活动现场形成各自为战的局面。
（四）安全保卫措施缺乏实施标准
目前，全国绝大多数城市大型群众性活动安全保卫工作缺乏制度规范，不同规模的活动，该组织多少安保力量、落实什么装备、采取什么措施往往由上级领导的个人意志或以往经验来确定，整个安保活动过程缺乏精细、科学地规划，会导致两种后果，一是对政府直接主办的活动，过度采取安全保卫措施，造成人力、物力的浪费；二是对非政府直接主办的活动，承办方考虑成本因素，忽视对安保人员和安全设备的投入，出现安保人员数量不足，安全设备缺失，安全措施不到位。
三、对大型群众性活动安保工作的几点建议
针对以上存在的问题，结合国内外举办大型活动的成功经验，从明确大型群众性活动安保工作职责、实行大型群众性活动保证金或强制担保制度、推行安保工作市场化专业化、实行安全分级分类管理制度四个方面讨论大型活动安全保卫工作策略。
（一）明确大型群众性活动安保工作职责
大型群众性活动安保工作主要涉及活动承办方和行政管理部门，厘清他们之间的职责与义务，是活动顺畅进行的基础。《大型群众性活动安全管理条例》第三条规定，大型群众性活动安全管理责任应由承办方负责。主办方在举办活动前，应当对安全管理责任有明确的认识，承担起全部的安全责任，督促承办方在活动中确保参演人员的安全，确保观看节目环境的安全，确保整场活动有序地进行。作为行政管理方，公安机关要站在审批者、监督者的角度对活动进行指导，严把审批关，严格监督检查，积极与承办方的安全保卫人员进行沟通，耐心听取对方对安保工作的意见与建议，保证双方的合作愉快、高效的开展。 （二）实行大型群众性活动保证金或强制担保制度
承办方的安全理念很大程度会影响到活动安保工作的质量，因此对活动主办方、承办方必须有制度层面上的约束，防止因重视不够而引发安全事故，或者活动出现意外后主办方逃避责任的情况发生。一般可以采取安保保证金制度，在前期行政审批时，审批机关通过银行、保险公司或公证处等第三方对具备承办条件，符合批准条件的主办方，按照活动预计收益50%以上的标准收取保证金，或实行强制担保制度，由主办者提供银行或其它可靠担保，等活动成功举办后，担保金予以退回。
（三）推行安保工作市场化专业化
大型群众性安保工作專业化程度低根源在于计划经济时期安保行业过分依赖行政部门，没有走向市场。今后公安机关应当鼓励保安公司积极参与到大型活动的安保工作中来，通过市场竞争不断提升自身服务水平和质量，提高应对突发事件和紧急情况的能力。同时，保安公司也要主动加强培训，大型活动安保工作日益复杂，不仅是简单的检票和巡查，因此要不断加大培训力度，提升保安专业能力，才能得到客户（主办方）的认可，才能应对日益复杂的安保形势。
（四）实行安全分级分类管理制度
大型群众性活动安全保卫措施缺乏制度规范会影响安保工作科学地开展，解决这个问題，必须将安全分级分类管理制度引入大型活动安保工作中来，什么安保级别的活动匹配相应级别的安保措施。通常大型活动的主承办方不具备专业的风险识别能力，因此需要聘请独立的第三方风险评估机构，帮助提供风险识别、风险控制的服务。公安机关根据风险评估机构出具的评估报告和以往对各类大型活动监管的经验，进行安全风险分级。分级同时还要考虑政治敏感性、恐怖活动信息、活动激烈程度、承办者的经验、有无警卫对象参加、场地疏散情况等因素。确定活动安全风险等级后，承办者按所属等级要求确定相应的安全保卫措施，配备保卫力量。安全分级分类管理制度有利于安保工作科学、优化的配置，实现安保人员效能最大化。
参考文献：
[1]刘嘉.专业人士介绍大型活动安保预案十万人聚集应配警8000人.长江日报.2015（1）.
[2]梁群.从世博安全保卫工作看现代警务工作发展.公安研究.2011（3）.
[3]章春明.大型活动治安管理实训教程.北京：中国人民公安大学出版社.2011.
[4]唐钧.政府风险管理——风险社会中的应急管理升级与社会治理转型.北京：中国人民大学出版社.2015.
[5]邱煜.大型群众性活动安全监管中存在的突出问题及其完善对策.山东警察学院学报.2013（1）.
[6]静安.北京大型活动安全新条例实施承办方负主责.中国贸易报.2010-12-02.