随着集体林权制度改革在南方集体林区取得了实质性的成效,林农增收成为了一个比较热门的话题。广大学者从处境公平、民主治理和法律平衡等方面建构了林农增收的新理论①,本文在传统增收的基础上,引入土政策的分析框架,来分析20世纪八十年代经济起点相同的安徽省的两个个案村的林改历程,从林改前、林改中到配套改革中的基层政府的行为出发,继而认为土政策在林农增收的过程中起着重要的作用。　　 土政策是一个中性的概念,在中央政策的允许下,结合本地情况制定相关土政策,不仅需要决策者励精图治更需要考虑当地农民的政策承受能力。从安徽省的经验来看,集体林权制度改革的过程不仅是林农在现实经济社会背景下重新正视林地的过程,更是基层行政主体在经济发展过程中重构林业主体地位的过程;从政策整合的角度来看,政策下乡在非均衡的农村社会中,发挥着不一样的整合作用,因而出现了部分林区村分山到户后并没有增收的局面。集体林权制度改革作为国家战略,在体现国家的宏观发展目标的同时也关注着农民的权益和乡村的发展。作为农村社会主体的基层政府,在制度和结构所给定的框架内积极的行动着即制定土政策,对林农的收入格局产生了深刻的影响。同时由于中央政策允许下的土政策的惯性作用,后期出台的中央政策虽然拥有强势地位和主导作用,但却不能产生预期效果。因而更说明了仅仅靠分山到户,林农并不能全部增收,只有在中央政策的指导下,结合自身实际,深化配套改革,走规模化、集约化道路,才能实现林农增收。　　 现在的集体林权制度改革实施的过程实质上是一个政策整合的过程,虽然短期内未必会促进林农的收入明显增长,但伴随着配套改革政策的继续推进,集体林权改革的政策预期会出实现。