秦政府的农业经济职能问题是秦史研究中的重要课题。在国家授田制下,尽管秦政府对田亩形制作了明确规定,实际却不大可能都如此规整。授予百姓的土地中,应该还有相当一部分未开垦的荒地。“百亩给一夫”只是法律规定的大体授田标准,秦民常年耕种的实际亩数总体上应在百亩之下。在水利与交通设施的兴修、农具的供给、耕牛的重视与保护、生产技术的推广等方面,秦政府都履行了一定程度的保障职能。秦政府不仅注重制定农田法令以规范农业生产,还直接管理小农的田作活动。小农生产活动中,诸如农田形制规划、水利设施修整、种粮配置、禾稼生长等方面和环节,秦政府都给予了不同程度的管理。此外,秦帝国储粮的分配对象极为多样,包括军人、官吏、徒隶、居赀赎债者、戍卒等群体都在分配之列。对于不同类型人员的口粮分配,秦政府采取的出粮方式不尽相同。里耶秦简中见有“田”与“田官”。“田”的主管官员田啬夫是县级吏员,总管全县田地等事。秦代“都田啬夫”实质上仍是设于县或都乡的田啬夫。此外,“田官”的确是有别于“田”的一个组织机构,其主要职能是经营管理县级公田。迁陵县属“十官”应当为司空、少内、仓、畜官、田官、库、尉、田、发弩、厩。秦简所见的“左田”、“右田”是负责民田事务的机构,二者正职分设左田、右田,应是田啬夫下辖的两个小官啬夫,其设置或与民田事务日渐繁重的时代背景有关。田佐是田啬夫设于县治所在地的副手,田部佐则是田啬夫在各离乡中的离官。在田地事务的直接管理上,田部佐与田啬夫更多的是一种并列分工关系。田设于离乡的分支机构级别虽低,但仍是较为重要的机构,这当与其所承担的重要职能是紧密相关的。秦简中单独出现的“典”有时指代里典、田典二者,但一般情况下仍以理解为里典为宜。田典的职责较为单一,主要协助管理与百姓田地、田作相关的事务。官营铁农具是秦农业生产工具的重要组成部分。秦在中央及地方部分郡设有采铁、冶铁、铁官等机构,其中前二者分别负责开采铁矿、冶铸铁器等具体事务,后者则总管相关事务。此外,秦还应普遍存在下设至县的铁官。目前还不宜将冶铸铁农具等铁器的作坊也称为工室。秦的县属机构中,田、厩、田官、司空、仓等应该都对官农具拥有一定的管理或使用权限。秦对假借百姓官农具非常重视,并有着相当完备的法律保障其施行。一般而言,秦民不需顾虑所借官农具的自然破敝。秦应设有专门的铁市官,负责向百姓售卖铁农具等铁器产品。总体上看,秦官营铁农具的民间供给对小农生产的促进作用是不宜低估的。秦简所见百姓申请开垦草田并被官府备案,不仅使其对土地的占有权、使用权获得了政府的承认和保护,更是秦政府确定田租的重要一环。秦政府对小农生产的重视和保障,突出体现在对农时的维护上。秦统治者不仅注重对居赀赎债者农时的科学保护,对一般小农更是如此。秦简所见的“公田”、“官田”是不同时期秦政府所经营管理田地的称谓,后者确系由前者改称而来。派遣徒隶垦种公田除数量要满足所需外,垦田技能也是一种重要考量。这些徒隶几乎覆盖了当时所有的刑徒种类,其口粮表面上由田官供给,实质上仍可能是由其原监管部门发放。戍卒、百姓居赀赎债者等自由民被派遣垦种公田,其口粮多由田官稟给,在朔日或月初发放。里耶秦简所见稟食标准与睡虎地秦简规定有异,当是秦统一前后稟食制度变化的一种体现。在开垦荒田、种粮配置、禾稼生长、谷物收获等各个阶段,秦政府制定的指导原则和提供的制度保障都堪称科学严密,这些对公田生产的合理有效进行都具有重要意义。研究秦的仓制是认识其时社会经济的一个重要窗口。睡虎地秦简中“离邑仓佐主稟者”仍应理解为主管稟食的离邑仓佐,而非“离邑仓佐”与“主稟者”两类人。里耶秦简所见乡仓由乡啬夫而非仓佐主持稟食,当是秦统一前后稟食制度变化上的一种体现,或即反映了仓、乡对离邑仓管理权限的此消彼长。“廥”、“仓”本义分别为储藏刍稾、粮谷的建筑设施。秦时“廥”一定程度上还保留着本义,但储物种类已与“仓”有所重叠,以致秦律常将二者趋同混用。“积”则是禾稼、刍稾等物资的贮藏形式,本身并非某种建筑实体。此外,“实官”是贮藏财货的官府通称,所指至少包括了“仓”与“少内”两种机构。里耶秦简有仓的年度统计文书,其经营管理的业务主要有禾稼出入、粮刍借贷、禽畜饲养、器物管理、金钱收支、徒隶管理等。县仓的粮食支出主要有各类人员的口粮稟给、驿站传食、司空的刑徒口粮等。仓的借贷对象中,或因外出公干而暂时缺粮,或因本身缺乏口粮来源。此外,还有出借途经县境人马所需物资、贷予百姓存放过久之刍稾等情形。仓饲养的畜禽主要有猪、狗、鸡、鹅等,秦政府应对仓的禽畜消长、息子变卖等业绩制定有详细的考课条文。仓使用管理的器具包括称量器具、农具、手工工具等,在年度统计中需基于种类、规格对其实存情况统计上报。仓的金钱收入有安排徒隶从事手工业、向途经县境者出卖粮刍、售卖剩余祭品等多种途径。购买本部门所需物资、向少内移交金钱等,则是金钱支出的重要内容。针对徒隶的劳作安排,自一人以上都需每天分条记录。从事劳作离开本县或超出仓所管辖事务范围者,或与“徒隶行徭”有关。里耶秦简中有大量地方政府稟食的记录,其出粮方式包括“出稟”和“出食”两种。“出稟”对象十分广泛,但一般不包括城旦、舂、鬼薪、白粲。通常来说,“出稟”多采用按月出粮的方式,单独发放给个人;“出食”则按日出粮,发放给多人。稟食的作物种类有粟、稻、菽、麦等,其中粟最为普遍,稻次之。秦统一前法定的隶臣月“禾二石”是指二石粝米,但实际稟给时仍有可能折合成原粮;秦统一后基本都以加工粮为主。仓的主管官员“仓”或“仓守”略有区别,一般轮流主持一个季度的稟食工作。此外,秦代地方政府“出稟”多在月初进行,一般发放当月口粮。战国后期秦国至秦王朝时期,粟米的官定价格均为每石30钱,市场价格则会在此基础上有所波动。不宜将每石1600钱等奇高价格,视为秦国粟米价格的常态。此外,秦简资料还提供了刍、稾等草秣,甲、盾、马甲等军器,黄金、铜、布等货币金属,褐、袍、绔等衣物,羊头、酒、脯等剩余祭品,以及奴隶等商品的价格信息。以产量租率为参照,当时粟的平均亩产应在每亩4.5石左右。再以30至40亩计算实际耕种面积,去除田租和口粮消耗,一般小农家庭年均可自由支配的粟米在12.9至37.2石之间。这种农田产出结余一般不会超过2000钱,甚至可能不足200钱。对于以农田产出作为主要经济来源的小农家庭而言,他们的生活压力不会太小。强盛一时并履行着强大农业经济职能的秦帝国,某种程度上还是呈现出了一种“国富民穷”的特质。待到帝国晚期,各种社会问题加剧,一般秦民尤其是广大小农阶层就更加举步维艰了。