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摘要: "小产权房"并不是一个法律上的概念,但已被社会各界所关注。小产权的存在是不合法的,所以它肯定不会受到法律的保护。本文将从"小产权房"存在风险、成因、折射的法律问题和对策四个方面展开。
关键词:"小产权房" 巨大风险 成因 法律问题 对策
近年来,"小产权房"问题备受社会各界的关注。所谓小产权房是指在农村集体经济组织所有的土地上建设并用于出售给城镇居民的房屋。因为购房人并不能取得土地使用权证和房屋所有权证,只能取得乡镇政府所颁发的相关证明,所以被称为"小产权房"。"小产权房"并不是一个法律上的概念,它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。
"小产权"并不具有真正的产权,购买此房存在诸多法律上的障碍。"小产权"的存在是不合法的,所以它肯定不会受到法律的保护。本文将从"小产权房"存在风险、成因、折射的法律问题和对策四个方面展开。
一、"小产权房"存在巨大风险。
低廉的价格造成了购房者对"小产权房"的趋之若骛。但在"小产权房"热销的背后,却是难掩的风险。
(一)"小产权房"的法律性质
所谓的"小产权房"就是指农村集体组织未经国有化征收,在其自有土地上自行建设的房屋;所谓的小产权或乡产权是指由乡或村出据的认可买受人买房的文件,由于其违背法律的规定,实际上是没有产权效力的。
根据《物权法》的规定,市、县房地产登记机构才有权对房地产登记发证,乡(镇)政府没有权利办理房地产登记并发证。即便持有乡(镇)府颁发的"小产权证",也不受法律的保护。
"小产权房"有共同的特点:由于集体组织不用向国家缴纳土地使用权出让金,也不用向国家缴纳商品房买卖中涉及的所有税费(如契税、印花税等),因而房屋建设成本低廉、售价较低。另外,对于集体组织以外的买受人来讲,由于违反法律的规定,两类小产权房买受人的权益均不受法律保护。
(二)"小产权房"的不容忽视购房风险
对于已经购买了"小产权房"的购房人,他们会面临很大的风险,一旦不可预测的情况发生,完全无法保护自己的利益。具体表现在以下几个方面:
第一、"乡产房"、"村产房"等小产权房没有国家的产权证书,不能通过正规途径设置抵押,不具有房屋所有、转让、处分、收益等权利,不能办理房屋产权过户手续。 第二、如果遇到国家征地或拆迁,购房人的利益将很难保证。第三、双方签署的购房合同也不是法律认可的正式购房合同,如果房产出现纠纷,缺少法律支持。第四、购买乡产权那样的小产权房无法办理贷款,只能一次性或分期付款,这样无形中会加大购房人的资金压力,增加购房风险。
二、催生"小产权房"的主要原因。
近年来"小产权房"规模不断扩大,其主要原因有:
(一)法律缺陷是前提。
《宪法》第十条规定:"城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。"《物权法》第一百五十二条规定,"宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利;有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《土地管理法》第十条规定:"农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。"
基于上述规定,宅基地属于集体所有。村民对宅基地有使用权,宅基地的用途是建造房屋及其附属设施。村民对建在宅基地上的房屋则具有充分的所有权,那么村民对其拥有的房屋具有相应的处分权。如果将其房屋出售给城市居民,是否违法违规,法律没有明确规定,造成"小产权房"在一定程度上存在法律缺陷。
(二)利益驱动是动力。
"小产权房"未经国家正式批准建设,未获得土地使用权,不缴纳土地出让金,开发成本较为低廉。随着全国房价不断上涨,在巨大的利益诱惑下,"小产权房"的主导者--村或镇对外销售可获超额利益,合作开发商也可按比例分成,购房者也能以低于同类商品房一半的价格买房,多方利益的共同驱使,导致了小产权房销售不断升温。
(三)房价高涨是诱因。
近几年虽然国家出台了很多对房地产宏观调控的措施,但效果还没有充分显现,房价仍然不断攀升,购房者无法承受高房价而选择相对低廉的"小产权房"。选择了以低于同类商品房一半的价格买到同等面积的住房,改善了住房条件。
(四)监管不力是关键。
除上述原因外,政府各职能管理部门对小产权房"建了没有人管,买了也没有人管",对违规开发商或者村集体组织没有及时给予应有的处罚,也是造成"小产权房"市场红火的原因之一。"小产权房"是处在政府各职能管理部门的交叉点上。从项目立项、占地、施工、销售等多个环节涉及许多相关部门,需要政府相关部门的审批与监管。
三、"小产权房"折射的法律问题。
"小产权房"现象在我国出现并迅速蔓延,暴露出了我国改革与社会发展进程中诸多深层次的社会矛盾。主要有以下表现:
(一)"小产权房"之争本质上是农民群体的权利平等对待与保护的问题。
"小产权房"是我国所特有的一种现象,在西方国家并无相应的对照物,"小产权房"能否转让问题,本质上是农民群体的权利平等对待与保护的问题。按照现行土地管理法和房地产管理法的规定,地市及城市郊区的土地属于国家所有,农村的土地属于村民集体所有,村民对土地只有使用权,即承包经营权,无所有权。集体所有即意味着不归任何具体的个人所有,农村土地实际处于所有权缺位的状态。
事实上在全国各地,农民已经自发地通过出租、变卖集体土地使用权、出售宅在地上所建房屋等各种方式来实现自己的土地权益。但是,由于农民对土地无所有权,始终处于被动的地位。而地方政府在征地中则处于主动的地位,完全掌握了土地的主宰权,这是近年来层出不穷的因征地而侵犯农民权益事件之所以发生的制度性根源。由于以上制度性的原因,使得作为土地真正主人的农民不能充分实现土地权利,在土地被征用的过程中始终处于无发言权"任人宰割"的弱势地位。
(二)"小产权房"背后是公权行使与公权约束的问题
众所周知,"小产权房"在现行的法律体制中是不合法的,但"小产权房"之所以能产生直至迅速蔓延,购房者明知有风险却愿意购买,直接的原因就在于愈演愈烈的畸高的房价远远的超出了普通公众的购买能力。而房价为什么会畸高,政府的各项打压房价的举措为什么不能奏效,原因实则在于政府自身。事实上,公权在房地产市场中的作用是导致我国房价高居不下的主要原因。
房地产市场税费过重。中国政府近年税收收入的增长速度是GDP的两倍,GDP以及税收的增长很大程度上是由于土地开发形成的。小产权房省去的费用主要是两部分,一是土地出让金,二是各种税费。事实证明,刨去这两块费用,住房价格可以压低70%左右。
地方政府与民争利,地方政府与房地商事实上形成了"利益共同体"。"小产权房"争论现象的背后是各种利益的搏弈。维持现行的土地制度,地方政府、部分"有官方背景的"开发商、以及一些炒房者是最大的获益者,而中央政府、农民、以及广大购房者成为受害者。
(三)"小产权房"现象折射了法律的稳定性与法律变革的法理问题。
"小产权房"是对当前滞后的土地制度所导致的非理性房价的一种本能的反叛,虽然不合法,但却具有合理性,能带来多方共赢。它在能为一部分社会群体解决了迫在眉睫的住房问题,也为开发商寻找低廉开发成本创造了可能。
庞德认为,"法律必须稳定,但又不能静止不变。所有的法律思想都力图协调稳定必要性与变化必要性这两种彼此冲突的要求。法律秩序就必须既稳定又灵活。"现行土地管理法律因脱离时代而显得严重滞后,目前中国城市化进程、"三农"困境、作为弱势群体的农民权益保护等均一致要求通过彻底的改革。形势的发展迫使我们必须跳出旧有的框架,及时变革土地管理制度,使其走向理性化的轨道,以适应时代的需要。
四、对"小产权房"的对策与规制。
不可否认,城市外延的扩大化与我国的耕地保护制度形成了严重矛盾。归根到底,就是一个人多地少的矛盾。小产权房问题的解决,是一场体制政策和民生的艰难博弈,必须依法依理依情地处置,"一刀切"的办法是不现实的。
(一)从短期来看要承认事实。
短期政策层面的建议:正视现实,如果严格追究,损失最大的肯定是购房者。政府不如顺势而为,通过一些途径,让这些住房尽快合法化:首先,对不占用耕地、在城镇规划范围之内的"小产权房",符合商品房建设的基本技术规范的,补交国土审查、建设规划审查费后,可以进行房产登记;不符合商品房建设的基本技术规范的必须进行整改,整改合格后,可进行房产登记;其次,对占用耕地建设"小产权房"的,必须对村集体、开发商、住户进行处罚,从最严格的耕地保护角度考虑,对于可以还耕的必须还耕,造成的损失由国家、开发商、村集体、住户合理分担;再者,对不符合城市建设规划的"小产权房",必须根据城市建设规划法进行处理。
(二)从长期看,要以土地所有权社会化为基点,深入进行土地产权变革,给予农村土地真正完整的产权。"小产权房"问题突出,相关立法面临修正,"小产权房"问题唯有通过立法途径方能解决。
集体土地改革应该贯彻中国《宪法》土地权利体系的基本宪则。《物权法》对这个棘手问题虽然没有着手解决,却留着一个伏笔:如果土地管理法修订,甚至是"国家有关规定"出台,都将得到《物权法》的认可。这显然是预留了一个大大的绿灯。
由于上位法优于下位法,《宪法》对农村集体土地使用权的规定对农民是比较有利的,这是中国集体土地法律改革的基础;但是下位法的《土地管理法》等法规对农民集体占有、使用、收益和处分土地财产还是不明确的,这致使中国土地权利运转的诸多困难。为此一要改革;二要最大限度的利用现有法律的除外条款解决实际问题。
现行的《土地管理法》就有除外条款可以解决农村土地使用权的转让,该法第六十三条强调:"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。"这里面确定的农村土地使用权转移的前提条件有三个,即:符合土地利用规划;依法取得建设用地的企业;破产、兼并等并购手段实施权利转移。据此有一部分农村土地使用权时就可以通过这个除外条款的通道实现转移。但同时也需要进一步修改《土地管理法》,建立有关集体所有土地﹑特别是农村建设用地的流转体系和权利安排。
和谐社会的构建必然要求对各种利益关系进行协调。对"小产权房"简单的全面否定和全面肯定都将会带来各种弊端。随着《城乡规划法》的实施,社会对"小产权房"问题的立法解决提出了迫切要求。我们有理由相信,在不久的将来,立法机关会针对"小产权房"问题做出相应的规定,相应的法律、法规面临着被修正的可能。
参考文献:
【1】刘保奎:《"小产权"现象解读》,载《财经时报》,2007年06月23日。
【2】陈蝶:《法律缺陷是小产权房的直接制造者》,载http://bj.house.sina.com.cn 2007年06月28日。
【3】张珊珊,付强,许敏:《刍谈对小产权房现象的法律思考》,《网络财富》2008年第6期,第65页。
作者简介:李娜,河南许昌人,四川省社会科学院研究生学院2007级研究生。
关键词:"小产权房" 巨大风险 成因 法律问题 对策
近年来,"小产权房"问题备受社会各界的关注。所谓小产权房是指在农村集体经济组织所有的土地上建设并用于出售给城镇居民的房屋。因为购房人并不能取得土地使用权证和房屋所有权证,只能取得乡镇政府所颁发的相关证明,所以被称为"小产权房"。"小产权房"并不是一个法律上的概念,它只是人们在社会实践中形成的一种约定俗成的称谓。
"小产权"并不具有真正的产权,购买此房存在诸多法律上的障碍。"小产权"的存在是不合法的,所以它肯定不会受到法律的保护。本文将从"小产权房"存在风险、成因、折射的法律问题和对策四个方面展开。
一、"小产权房"存在巨大风险。
低廉的价格造成了购房者对"小产权房"的趋之若骛。但在"小产权房"热销的背后,却是难掩的风险。
(一)"小产权房"的法律性质
所谓的"小产权房"就是指农村集体组织未经国有化征收,在其自有土地上自行建设的房屋;所谓的小产权或乡产权是指由乡或村出据的认可买受人买房的文件,由于其违背法律的规定,实际上是没有产权效力的。
根据《物权法》的规定,市、县房地产登记机构才有权对房地产登记发证,乡(镇)政府没有权利办理房地产登记并发证。即便持有乡(镇)府颁发的"小产权证",也不受法律的保护。
"小产权房"有共同的特点:由于集体组织不用向国家缴纳土地使用权出让金,也不用向国家缴纳商品房买卖中涉及的所有税费(如契税、印花税等),因而房屋建设成本低廉、售价较低。另外,对于集体组织以外的买受人来讲,由于违反法律的规定,两类小产权房买受人的权益均不受法律保护。
(二)"小产权房"的不容忽视购房风险
对于已经购买了"小产权房"的购房人,他们会面临很大的风险,一旦不可预测的情况发生,完全无法保护自己的利益。具体表现在以下几个方面:
第一、"乡产房"、"村产房"等小产权房没有国家的产权证书,不能通过正规途径设置抵押,不具有房屋所有、转让、处分、收益等权利,不能办理房屋产权过户手续。 第二、如果遇到国家征地或拆迁,购房人的利益将很难保证。第三、双方签署的购房合同也不是法律认可的正式购房合同,如果房产出现纠纷,缺少法律支持。第四、购买乡产权那样的小产权房无法办理贷款,只能一次性或分期付款,这样无形中会加大购房人的资金压力,增加购房风险。
二、催生"小产权房"的主要原因。
近年来"小产权房"规模不断扩大,其主要原因有:
(一)法律缺陷是前提。
《宪法》第十条规定:"城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区土地,除由法律规定属于国家所有的以外,属于集体所有;宅基地和自留地、自留山,也属于集体所有。"《物权法》第一百五十二条规定,"宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利;有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施。《土地管理法》第十条规定:"农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。"
基于上述规定,宅基地属于集体所有。村民对宅基地有使用权,宅基地的用途是建造房屋及其附属设施。村民对建在宅基地上的房屋则具有充分的所有权,那么村民对其拥有的房屋具有相应的处分权。如果将其房屋出售给城市居民,是否违法违规,法律没有明确规定,造成"小产权房"在一定程度上存在法律缺陷。
(二)利益驱动是动力。
"小产权房"未经国家正式批准建设,未获得土地使用权,不缴纳土地出让金,开发成本较为低廉。随着全国房价不断上涨,在巨大的利益诱惑下,"小产权房"的主导者--村或镇对外销售可获超额利益,合作开发商也可按比例分成,购房者也能以低于同类商品房一半的价格买房,多方利益的共同驱使,导致了小产权房销售不断升温。
(三)房价高涨是诱因。
近几年虽然国家出台了很多对房地产宏观调控的措施,但效果还没有充分显现,房价仍然不断攀升,购房者无法承受高房价而选择相对低廉的"小产权房"。选择了以低于同类商品房一半的价格买到同等面积的住房,改善了住房条件。
(四)监管不力是关键。
除上述原因外,政府各职能管理部门对小产权房"建了没有人管,买了也没有人管",对违规开发商或者村集体组织没有及时给予应有的处罚,也是造成"小产权房"市场红火的原因之一。"小产权房"是处在政府各职能管理部门的交叉点上。从项目立项、占地、施工、销售等多个环节涉及许多相关部门,需要政府相关部门的审批与监管。
三、"小产权房"折射的法律问题。
"小产权房"现象在我国出现并迅速蔓延,暴露出了我国改革与社会发展进程中诸多深层次的社会矛盾。主要有以下表现:
(一)"小产权房"之争本质上是农民群体的权利平等对待与保护的问题。
"小产权房"是我国所特有的一种现象,在西方国家并无相应的对照物,"小产权房"能否转让问题,本质上是农民群体的权利平等对待与保护的问题。按照现行土地管理法和房地产管理法的规定,地市及城市郊区的土地属于国家所有,农村的土地属于村民集体所有,村民对土地只有使用权,即承包经营权,无所有权。集体所有即意味着不归任何具体的个人所有,农村土地实际处于所有权缺位的状态。
事实上在全国各地,农民已经自发地通过出租、变卖集体土地使用权、出售宅在地上所建房屋等各种方式来实现自己的土地权益。但是,由于农民对土地无所有权,始终处于被动的地位。而地方政府在征地中则处于主动的地位,完全掌握了土地的主宰权,这是近年来层出不穷的因征地而侵犯农民权益事件之所以发生的制度性根源。由于以上制度性的原因,使得作为土地真正主人的农民不能充分实现土地权利,在土地被征用的过程中始终处于无发言权"任人宰割"的弱势地位。
(二)"小产权房"背后是公权行使与公权约束的问题
众所周知,"小产权房"在现行的法律体制中是不合法的,但"小产权房"之所以能产生直至迅速蔓延,购房者明知有风险却愿意购买,直接的原因就在于愈演愈烈的畸高的房价远远的超出了普通公众的购买能力。而房价为什么会畸高,政府的各项打压房价的举措为什么不能奏效,原因实则在于政府自身。事实上,公权在房地产市场中的作用是导致我国房价高居不下的主要原因。
房地产市场税费过重。中国政府近年税收收入的增长速度是GDP的两倍,GDP以及税收的增长很大程度上是由于土地开发形成的。小产权房省去的费用主要是两部分,一是土地出让金,二是各种税费。事实证明,刨去这两块费用,住房价格可以压低70%左右。
地方政府与民争利,地方政府与房地商事实上形成了"利益共同体"。"小产权房"争论现象的背后是各种利益的搏弈。维持现行的土地制度,地方政府、部分"有官方背景的"开发商、以及一些炒房者是最大的获益者,而中央政府、农民、以及广大购房者成为受害者。
(三)"小产权房"现象折射了法律的稳定性与法律变革的法理问题。
"小产权房"是对当前滞后的土地制度所导致的非理性房价的一种本能的反叛,虽然不合法,但却具有合理性,能带来多方共赢。它在能为一部分社会群体解决了迫在眉睫的住房问题,也为开发商寻找低廉开发成本创造了可能。
庞德认为,"法律必须稳定,但又不能静止不变。所有的法律思想都力图协调稳定必要性与变化必要性这两种彼此冲突的要求。法律秩序就必须既稳定又灵活。"现行土地管理法律因脱离时代而显得严重滞后,目前中国城市化进程、"三农"困境、作为弱势群体的农民权益保护等均一致要求通过彻底的改革。形势的发展迫使我们必须跳出旧有的框架,及时变革土地管理制度,使其走向理性化的轨道,以适应时代的需要。
四、对"小产权房"的对策与规制。
不可否认,城市外延的扩大化与我国的耕地保护制度形成了严重矛盾。归根到底,就是一个人多地少的矛盾。小产权房问题的解决,是一场体制政策和民生的艰难博弈,必须依法依理依情地处置,"一刀切"的办法是不现实的。
(一)从短期来看要承认事实。
短期政策层面的建议:正视现实,如果严格追究,损失最大的肯定是购房者。政府不如顺势而为,通过一些途径,让这些住房尽快合法化:首先,对不占用耕地、在城镇规划范围之内的"小产权房",符合商品房建设的基本技术规范的,补交国土审查、建设规划审查费后,可以进行房产登记;不符合商品房建设的基本技术规范的必须进行整改,整改合格后,可进行房产登记;其次,对占用耕地建设"小产权房"的,必须对村集体、开发商、住户进行处罚,从最严格的耕地保护角度考虑,对于可以还耕的必须还耕,造成的损失由国家、开发商、村集体、住户合理分担;再者,对不符合城市建设规划的"小产权房",必须根据城市建设规划法进行处理。
(二)从长期看,要以土地所有权社会化为基点,深入进行土地产权变革,给予农村土地真正完整的产权。"小产权房"问题突出,相关立法面临修正,"小产权房"问题唯有通过立法途径方能解决。
集体土地改革应该贯彻中国《宪法》土地权利体系的基本宪则。《物权法》对这个棘手问题虽然没有着手解决,却留着一个伏笔:如果土地管理法修订,甚至是"国家有关规定"出台,都将得到《物权法》的认可。这显然是预留了一个大大的绿灯。
由于上位法优于下位法,《宪法》对农村集体土地使用权的规定对农民是比较有利的,这是中国集体土地法律改革的基础;但是下位法的《土地管理法》等法规对农民集体占有、使用、收益和处分土地财产还是不明确的,这致使中国土地权利运转的诸多困难。为此一要改革;二要最大限度的利用现有法律的除外条款解决实际问题。
现行的《土地管理法》就有除外条款可以解决农村土地使用权的转让,该法第六十三条强调:"农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设;但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。"这里面确定的农村土地使用权转移的前提条件有三个,即:符合土地利用规划;依法取得建设用地的企业;破产、兼并等并购手段实施权利转移。据此有一部分农村土地使用权时就可以通过这个除外条款的通道实现转移。但同时也需要进一步修改《土地管理法》,建立有关集体所有土地﹑特别是农村建设用地的流转体系和权利安排。
和谐社会的构建必然要求对各种利益关系进行协调。对"小产权房"简单的全面否定和全面肯定都将会带来各种弊端。随着《城乡规划法》的实施,社会对"小产权房"问题的立法解决提出了迫切要求。我们有理由相信,在不久的将来,立法机关会针对"小产权房"问题做出相应的规定,相应的法律、法规面临着被修正的可能。
参考文献:
【1】刘保奎:《"小产权"现象解读》,载《财经时报》,2007年06月23日。
【2】陈蝶:《法律缺陷是小产权房的直接制造者》,载http://bj.house.sina.com.cn 2007年06月28日。
【3】张珊珊,付强,许敏:《刍谈对小产权房现象的法律思考》,《网络财富》2008年第6期,第65页。
作者简介:李娜,河南许昌人,四川省社会科学院研究生学院2007级研究生。