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【摘要】城镇化过程中产生的失地农民必须做出城市适应性行为选择，但在这一过程中，失地农民往往存在着难以实现职业期待、难以安居乐业、没有归属感等适应性障碍。我们应从失地农民的利益出发，制定符合失地农民实际需要的社会制度和社会政策，消除失地农民的城市适应性障碍，帮助他们实现自身的城镇化。
【关键词】城镇化 失地农民 城市适应性 障碍 途径
城镇化使失地农民必须作出城市适应性行为选择
我国在大规模推进城镇化进程中，产生了数以亿计的失去土地、被动迁徙到城市的失地农民。依据国家和政府相关的文件，失地农民是指因国家征地、开发区圈地、乡村集体非农利用、土地流转、新乡村运动用地等原因而失去土地的农村人口。①按照国际研究的惯例，一般把失地农民与主动流入城市的农民（流民农民）加以区别。主动流入城市的农民在农村仍然拥有土地，为了谋求新的发展主动地进入城市。而失地农民是迫于社会变迁和自上而下的制度安排，被动地、非自愿地失去了赖以生存的“土地”，进入陌生的现代性城市。这两个群体对于城市的接受和认同程度、心理的调适状况是完全不同的。主动流入城市的农民是自愿离开农村来到城市，他们会积极而努力地改变自己以适应城市社会，并“在选择进城之前，可以借助结伴到同一所城市打工的‘老乡’的经验，作为一个基本的心理参照系统，在心理上对于城市生活有一个模拟和调适的过程，如果调适失败，还可以再回到农村”。②但是，失地农民没有自主的选择和过渡，没有退路，必须在既定的城市社会的框架下接受新的生活“场景”（城市）和身份的转换：在地域上由农村转换到城市，在空间上传统的农村社区被现代化的城市社区所接替，在社会角色上由农民向市民转型。这种“场景”和社会角色的变换，使得失地农民必须调适自己的心理，作出新的社会行为的选择来适应城市社会。
然而，从我国30多年城镇化的实践看，失地农民城镇适应性状况并不理想。大多数失地农民人虽然在城镇，但并没有把自己看成完全意义上的“市民”。城镇化的本质是“人的城镇化”，是失地农民的市民化，如果进入城镇的农民不能从心理上真正地接受和认可城镇社会，就不能积极主动地实现社会角色的转变，城镇化只是“化物”而没有“化人”。所以，城镇化发展到今天，如何帮助失地农民调适心理，作出适应城镇社会的行为选择，完成人的城镇化是当今新型城镇化发展的重点。
失地农民城市适应性行为选择的理论分析
适应是人的一种行为，这种的行为是人的生理—心理—社会交互的结果。在研究人的适应性行为中，我们可以从两方面理解：一方面，社会环境的变化决定人的生理、心理、社会行为的变化。为此，许多心理学家、社会心理学家提出了“人在环境中”的命题，提出了要改变人的行为首先要改变人所处的社会环境，通过改变社会环境实现改变人的行为的目的。另一方面，“人类的行为不是环境被动的产物，是人类积极的、能动的，对环境中的刺激可以进行有选择的反应并且把选择的刺激进行组织并转化。”③美国社会心理学家班杜拉在研究了人的行为特征的基础上提出，人为了适应新的环境，通过观察、模仿别人的行为及其结果，学习产生新的符合文化的适应性行为，即人可以通过学习新的社会行为方式来适应新的社会环境。在这一社会学习的过程中，“人的认知能力是十分重要的，有了认知能力的支持，人才能够细心地注意被观察者的行为，积极地整理、吸收，并将这些信息储存在我们的记忆中，以备将来对该行为的模仿”。④
根据人类适应性行为的变化发展的基本规律，笔者认为，为了促使失地农民尽快地转变为市民，可以从两方面切入：一是由于社会环境变化会影响人的心理和行为，因此要为失地农民营造适合他们生活的城市社会空间、行为环境，促使他们逐步适应现代城市社会。二是人的适应性行为是一个学习与习得的过程，其中，人的认知极为重要。因此，通过教育和引导，开启失地农民的民智，提高失地农民对城市社会的认识和理解，帮助他们学习和选择积极有效的适应性行为，摒弃消极的行为模式，最终完成由“农民”到“市民”的转变。
失地农民城市适应性的障碍—以南京市江宁区为例
本课题选择南京市江宁区失地农民集中安置的天景山社区、潭桥社区、方山社区，开展了实地调查。此次调查采用了问卷调查与个案访谈相结合的调查方法。调查问卷共设计了34个问题，内容包括失地农民的收入、就业、住房、社会保障、思想观念、身份认同、归属感等。发放问卷140份，收回132份，有效问卷120份，有效收回率为85.7%。调查的对象和年龄结构为：男性57人，女性63人，20～40岁的33人，40～60岁的52人，60岁以上的35人。另外，通过个案访谈，对调查的内容进行补充。通过调研，我们对失地农民市民化的现状和障碍有了深层次的了解，失地农民适应城市社会存在的困境和障碍主要表现在以下几个方面：
就业机会不平等，失地农民在城镇难以实现自己的职业期待。由于我国的劳动力市场发展不平衡，对收入高、工作环境和福利待遇好的行业设置了各种“门槛”，把失地农民拒之“门槛”之外，加之失地农民普遍学历层次低，没有专业技能，只能从事收入低、劳动时间长、强度大的简单劳动，无法满足自己的职业期待。在被调查的江宁区失地农民中，26.7%的人在企业务工，5%的人到大学城做保洁或服务工作，8.3%从事个体经营，21.7%打零工，38.3%从事其他的工作或不工作。21.90%的受访对象认为在城市找不到满意的工作是他们融入不了城市最大的障碍。
收入低而不稳定，失地农民难以在城镇安居乐业。由于失地农民的就业不稳定，家庭收入水平普遍较低。在江宁区失地农民状况的实地调查中，24%的家庭月收入在1000元以下，月收入在1000～3000元的为49%，3000～5000元的为27%，而同期南京市城市居民可支配的月收入为3231元。调查对象中，74%的人对自己目前的收入水平不满意。收入低的现状把失地农民进入城市可以挣更多的钱的“理想”扑灭了，也消解了他们融入城镇的热情。 社会保障水平偏低，公共服务不完整，失地农民对未来的城镇生活充满了担忧。虽然江宁区建立了与城镇企业职工、城镇居民社会保险制度相对接的失地农民的社会保障制度，但保障的水平普遍较低，难以满足失地农民基本生活的需要。如南京市江宁区2011年，被征地人员保障待遇与同期南京市民的保障待遇相比较低。失地农民虽然户籍发生了改变，但与户籍相匹配的各项社会福利和公共服务缺失，如子女教育、医疗、就业培训、社会福利等失地农民没有享受到“市民待遇”。
传统的乡村文化与城市文化的撞击，使得失地农民对城市社会生活缺乏正确的认识。传统的农业生产方式决定了失地农民的知识能力、道德信仰、法律意识、风俗习惯与城市的生活存在显著差异。被调查的对象普遍认为，他们尽管成为市民，但对人、对事物的看法还保留着农村社会的经验和观念，在价值观、生活方式、人际交往、社会参与等方面与市民也不一样，使得失地农民对城市产生了心理上的隔阂和行为选择上的困惑。在调查中，当问及“你与市民有何差异”时，39.5%的人认为“生活方式不同”，9.5%的人认为是“对事情的见解不同”，11.6%的人认为是“消费水平的不同”。当问到“你理想中城市生活是什么？”时，几乎所有被问及的对象都认为城市应提供“坐办公室的工作”。失地农民对城市社会片面的认知，必然导致不正确的行为模式。
市民身份模糊，没有的归属感，失地农民难以作出适应城市生活的行为选择。失地农民在户籍在身份上已是“城里人”，但是由于在就业、社会福利和公共服务等方面的“待遇”不完整，使得他们在心理上没有真正地认同自己的“市民”身份。在调查中当问到“你是农民还是市民？”29.5%的人认为是“农民”，27.7%的人认为是“市民”，22.3%的人认为“介于农民和市民之间”，20.5%的人认为“不清楚”。失地农民市民身份模糊，无法作出适应城市社会正确的行为选择，更谈不上为城镇的发展贡献自己的力量。
消除失地农民城市适应性障碍的途径
消除失地农民城市适应性的障碍，首先要从失地农民的利益出发，制定符合失地农民实际需要的社会制度和社会政策，为他们营造“安居乐业”的社会环境，让他们在城市扎下根；同时，要对失地农民进行市民化的教育，培养他们的主体意识，帮助他们实现自身的城镇化。
大力发展城镇产业，为失地农民提供更多的就业机会，夯实失地农民融入城镇的经济基础。城镇化的根本动力来源于经济的发展，只有大力发展城镇产业，城镇的吸纳能力才会增强，城镇才有造血的功能和集聚人口的功能。更重要的是城镇产业的发展，可以为失地农民提供就业进而带来更高更稳定的收入，这不仅是失地农民对城市生活的祈盼，也是决定他们能否在城市生存下来的前提条件。当前，解决失地农民就业的有效途径主要有两条：一是大力发展中小城镇的产业，分散大城市的就业压力，在中小城镇利用当地资源发展一、二个主导产业，将失地农民安排在这些产业中就业，对他们进行一定的技术培训，把他们变成产业工人，失地农民就能在城镇真正地定居下来。二是大力发展服务业，吸纳大量的失地农民就业，人口城镇化的发展和产业结构的升级，服务业将是我国新的经济增长点。据专家估计，到2020年，我国就业人口大约为9.3亿，其中，服务业就业的人口不少于4.5亿，服务业将是解决失地农民就业的重要渠道。只要能够在城市充分就业，失地农民融入城市就有了经济基础。
健全和完善失地农民的社会保障制度，解除他们的后顾之忧。目前失地农民社会保障体系存在着项目不完整、保障的水平偏低、可持续性不强等问题。建立和健全失地农民的社会保障制度，是帮助失地农民适应城镇社会的重要手段。首先，以社会保障法的形式，建立和健全失地农民社会保障项目。现阶段基本的保障项目依次是：基本社会保险（养老、医疗、失业、工伤和生育）、最低生活保障和保障性住房，以满足失地农民最基本的生活需要。其次，逐步地提高失地农民社会保障的水平，达到与城镇居民相等的保障水准，避免“城市内的二元结构”。最后，建立多元化的社会保障成本分担机制。为了合理地消化失地农民社会保障体系巨大的资金，应建立政府、企业、社会、农民个人等共同参与的多元化成本分担机制。同时，应加快改革我国的土地产权制度，把农民市民化与农村产权制度变革有机的连接起来，将农民在农村占有和可支配的各种资源转变为资产，让农民“以土地换保障”、“以资产换保障”，解决社会保障的资金难题。
以社会政策促进失地农民公平地享受基本的公共服务，使他们在心理上真正认同自己的市民身份。失地农民进入城市，他们希望能享有与户籍相匹配的公共服务。只有在城市享有体现人的生存权、发展权的公共服务，失地农民的基本权益就能得到保障，他们在城镇就过上了体面的生活，如果缺失，他们就会感到被歧视，有强烈的被剥夺感，无法从心理上接受城市，最终排斥城市社会。另外，失地农民为社会的改革与发展作出了一定的贡献，理应分享经济发展的成果。首先，政府应通过制定社会政策，将公共资源相对公平地配置到失地农民群体中。失地农民享有的基本公共服务主要包括就业、养老、住房补贴、政府公办学校的求学机会、公共医疗卫生、公共文化和公共安全等。其次，以社会政策为导向，对于公益性的、普惠性较强的公共服务，中央政府应承担主要责任。如基本社会保障、义务教育、公共卫生、公共文化等；对于特殊群体的服务或具体服务项目的实施，主要依靠地方政府承担责任。如就业服务、社会救助、住房补贴等。最后，政府应通过社会政策，推动非营利组织或社会机构的发展，依托它们承办各种公共服务项目，并引导它们由传统的依靠政府拨款向社会企业转型，通过兼具社会性和商业性的运作模式，实现自身持续发展，支撑起失地农民公共服务社会目标的实现。
发展城镇社区教育，提高失地农民的认知水平，培养失地农民适应城镇社会的主体意识。所谓的社区教育是指在一定的区域范围内，以社区全体成员为对象，为社区提供教育服务的非正规教育活动，旨在提高其成员的素质和生活质量。⑤社区教育是一种非正规的教育，教育对象是全体社区居民，目的是满足社区成员各方面的学习需要，提高社区成员的素质和掌握自己命运的信心和能力。对于已超过了接受学校教育年龄的失地农民而言，利用承载他们新的社会组织—城镇社区开展社区教育是助推他们完成“人的城镇化”的一种手法。在对失地农民开展社区教育中，首先要更新观念，树立“大教育观”。以往社区对失地农民实施的教育只注重职业技能培训、融入城市的法治观和规则意识的教育，表现出一定的功利性和狭隘性。为了使失地农民成为现代城市社会的一员，对失地农民的教育必须以终身教育和全面培养“完整的人”的教育理念为指导，立足于失地农民的职业规划与国家的发展战略。其次，政府每年投入一定资金，依托失地农民所在的街道、社区，利用社区内的高校、职业学校等教育资源，以学历教育或发放资格证书等方式，调动失地农民接受教育的积极性，有计划地为失地农民开展职业教育、失业转岗培训、市民素质教育等，帮助他们实现人力资本的升级，同时，还要培养他们的组织协调能力，以增强自身的职业素质。最后，加强文化素养的教育，提升失地农民的认知水平。失地农民进入城市，城镇社会化知识不足，领会能力、创造力、道德感等人格特质还有缺陷，难以自觉地调适自己的心理和作出正确的行为选择。通过社区教育，帮助失地农民树立法律意识、时间意识、契约精神、理性思维以及积极向上的价值观，培养他们的社会主体意识，以实现失地农民市民素质的提高。
（作者为南京工程学院人文与社会科学学院副教授；本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目“南京市江宁区失地农民市民化研究—基于社区建设的视角”阶段性研究成果之一，项目编号：2010SJD840004）
【注释】
①赵曼：《湖北省2004～2005就业与再就业发展研究报告》，北京：中国财政经济出版社，2005年，第37页。
②张海波，童星：“被动城市化群体城市适应性与现代性获得中的自我认同—基于南京市561位失地农民的实证研究”，《社会学研究》，2006年第2期。
③④刘梦：《小组工作》，北京：高等教育出版社，2012年，第35页。
⑤汪大海：《社区管理》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第23页。
责编/张蕾
【关键词】城镇化 失地农民 城市适应性 障碍 途径
城镇化使失地农民必须作出城市适应性行为选择
我国在大规模推进城镇化进程中，产生了数以亿计的失去土地、被动迁徙到城市的失地农民。依据国家和政府相关的文件，失地农民是指因国家征地、开发区圈地、乡村集体非农利用、土地流转、新乡村运动用地等原因而失去土地的农村人口。①按照国际研究的惯例，一般把失地农民与主动流入城市的农民（流民农民）加以区别。主动流入城市的农民在农村仍然拥有土地，为了谋求新的发展主动地进入城市。而失地农民是迫于社会变迁和自上而下的制度安排，被动地、非自愿地失去了赖以生存的“土地”，进入陌生的现代性城市。这两个群体对于城市的接受和认同程度、心理的调适状况是完全不同的。主动流入城市的农民是自愿离开农村来到城市，他们会积极而努力地改变自己以适应城市社会，并“在选择进城之前，可以借助结伴到同一所城市打工的‘老乡’的经验，作为一个基本的心理参照系统，在心理上对于城市生活有一个模拟和调适的过程，如果调适失败，还可以再回到农村”。②但是，失地农民没有自主的选择和过渡，没有退路，必须在既定的城市社会的框架下接受新的生活“场景”（城市）和身份的转换：在地域上由农村转换到城市，在空间上传统的农村社区被现代化的城市社区所接替，在社会角色上由农民向市民转型。这种“场景”和社会角色的变换，使得失地农民必须调适自己的心理，作出新的社会行为的选择来适应城市社会。
然而，从我国30多年城镇化的实践看，失地农民城镇适应性状况并不理想。大多数失地农民人虽然在城镇，但并没有把自己看成完全意义上的“市民”。城镇化的本质是“人的城镇化”，是失地农民的市民化，如果进入城镇的农民不能从心理上真正地接受和认可城镇社会，就不能积极主动地实现社会角色的转变，城镇化只是“化物”而没有“化人”。所以，城镇化发展到今天，如何帮助失地农民调适心理，作出适应城镇社会的行为选择，完成人的城镇化是当今新型城镇化发展的重点。
失地农民城市适应性行为选择的理论分析
适应是人的一种行为，这种的行为是人的生理—心理—社会交互的结果。在研究人的适应性行为中，我们可以从两方面理解：一方面，社会环境的变化决定人的生理、心理、社会行为的变化。为此，许多心理学家、社会心理学家提出了“人在环境中”的命题，提出了要改变人的行为首先要改变人所处的社会环境，通过改变社会环境实现改变人的行为的目的。另一方面，“人类的行为不是环境被动的产物，是人类积极的、能动的，对环境中的刺激可以进行有选择的反应并且把选择的刺激进行组织并转化。”③美国社会心理学家班杜拉在研究了人的行为特征的基础上提出，人为了适应新的环境，通过观察、模仿别人的行为及其结果，学习产生新的符合文化的适应性行为，即人可以通过学习新的社会行为方式来适应新的社会环境。在这一社会学习的过程中，“人的认知能力是十分重要的，有了认知能力的支持，人才能够细心地注意被观察者的行为，积极地整理、吸收，并将这些信息储存在我们的记忆中，以备将来对该行为的模仿”。④
根据人类适应性行为的变化发展的基本规律，笔者认为，为了促使失地农民尽快地转变为市民，可以从两方面切入：一是由于社会环境变化会影响人的心理和行为，因此要为失地农民营造适合他们生活的城市社会空间、行为环境，促使他们逐步适应现代城市社会。二是人的适应性行为是一个学习与习得的过程，其中，人的认知极为重要。因此，通过教育和引导，开启失地农民的民智，提高失地农民对城市社会的认识和理解，帮助他们学习和选择积极有效的适应性行为，摒弃消极的行为模式，最终完成由“农民”到“市民”的转变。
失地农民城市适应性的障碍—以南京市江宁区为例
本课题选择南京市江宁区失地农民集中安置的天景山社区、潭桥社区、方山社区，开展了实地调查。此次调查采用了问卷调查与个案访谈相结合的调查方法。调查问卷共设计了34个问题，内容包括失地农民的收入、就业、住房、社会保障、思想观念、身份认同、归属感等。发放问卷140份，收回132份，有效问卷120份，有效收回率为85.7%。调查的对象和年龄结构为：男性57人，女性63人，20～40岁的33人，40～60岁的52人，60岁以上的35人。另外，通过个案访谈，对调查的内容进行补充。通过调研，我们对失地农民市民化的现状和障碍有了深层次的了解，失地农民适应城市社会存在的困境和障碍主要表现在以下几个方面：
就业机会不平等，失地农民在城镇难以实现自己的职业期待。由于我国的劳动力市场发展不平衡，对收入高、工作环境和福利待遇好的行业设置了各种“门槛”，把失地农民拒之“门槛”之外，加之失地农民普遍学历层次低，没有专业技能，只能从事收入低、劳动时间长、强度大的简单劳动，无法满足自己的职业期待。在被调查的江宁区失地农民中，26.7%的人在企业务工，5%的人到大学城做保洁或服务工作，8.3%从事个体经营，21.7%打零工，38.3%从事其他的工作或不工作。21.90%的受访对象认为在城市找不到满意的工作是他们融入不了城市最大的障碍。
收入低而不稳定，失地农民难以在城镇安居乐业。由于失地农民的就业不稳定，家庭收入水平普遍较低。在江宁区失地农民状况的实地调查中，24%的家庭月收入在1000元以下，月收入在1000～3000元的为49%，3000～5000元的为27%，而同期南京市城市居民可支配的月收入为3231元。调查对象中，74%的人对自己目前的收入水平不满意。收入低的现状把失地农民进入城市可以挣更多的钱的“理想”扑灭了，也消解了他们融入城镇的热情。 社会保障水平偏低，公共服务不完整，失地农民对未来的城镇生活充满了担忧。虽然江宁区建立了与城镇企业职工、城镇居民社会保险制度相对接的失地农民的社会保障制度，但保障的水平普遍较低，难以满足失地农民基本生活的需要。如南京市江宁区2011年，被征地人员保障待遇与同期南京市民的保障待遇相比较低。失地农民虽然户籍发生了改变，但与户籍相匹配的各项社会福利和公共服务缺失，如子女教育、医疗、就业培训、社会福利等失地农民没有享受到“市民待遇”。
传统的乡村文化与城市文化的撞击，使得失地农民对城市社会生活缺乏正确的认识。传统的农业生产方式决定了失地农民的知识能力、道德信仰、法律意识、风俗习惯与城市的生活存在显著差异。被调查的对象普遍认为，他们尽管成为市民，但对人、对事物的看法还保留着农村社会的经验和观念，在价值观、生活方式、人际交往、社会参与等方面与市民也不一样，使得失地农民对城市产生了心理上的隔阂和行为选择上的困惑。在调查中，当问及“你与市民有何差异”时，39.5%的人认为“生活方式不同”，9.5%的人认为是“对事情的见解不同”，11.6%的人认为是“消费水平的不同”。当问到“你理想中城市生活是什么？”时，几乎所有被问及的对象都认为城市应提供“坐办公室的工作”。失地农民对城市社会片面的认知，必然导致不正确的行为模式。
市民身份模糊，没有的归属感，失地农民难以作出适应城市生活的行为选择。失地农民在户籍在身份上已是“城里人”，但是由于在就业、社会福利和公共服务等方面的“待遇”不完整，使得他们在心理上没有真正地认同自己的“市民”身份。在调查中当问到“你是农民还是市民？”29.5%的人认为是“农民”，27.7%的人认为是“市民”，22.3%的人认为“介于农民和市民之间”，20.5%的人认为“不清楚”。失地农民市民身份模糊，无法作出适应城市社会正确的行为选择，更谈不上为城镇的发展贡献自己的力量。
消除失地农民城市适应性障碍的途径
消除失地农民城市适应性的障碍，首先要从失地农民的利益出发，制定符合失地农民实际需要的社会制度和社会政策，为他们营造“安居乐业”的社会环境，让他们在城市扎下根；同时，要对失地农民进行市民化的教育，培养他们的主体意识，帮助他们实现自身的城镇化。
大力发展城镇产业，为失地农民提供更多的就业机会，夯实失地农民融入城镇的经济基础。城镇化的根本动力来源于经济的发展，只有大力发展城镇产业，城镇的吸纳能力才会增强，城镇才有造血的功能和集聚人口的功能。更重要的是城镇产业的发展，可以为失地农民提供就业进而带来更高更稳定的收入，这不仅是失地农民对城市生活的祈盼，也是决定他们能否在城市生存下来的前提条件。当前，解决失地农民就业的有效途径主要有两条：一是大力发展中小城镇的产业，分散大城市的就业压力，在中小城镇利用当地资源发展一、二个主导产业，将失地农民安排在这些产业中就业，对他们进行一定的技术培训，把他们变成产业工人，失地农民就能在城镇真正地定居下来。二是大力发展服务业，吸纳大量的失地农民就业，人口城镇化的发展和产业结构的升级，服务业将是我国新的经济增长点。据专家估计，到2020年，我国就业人口大约为9.3亿，其中，服务业就业的人口不少于4.5亿，服务业将是解决失地农民就业的重要渠道。只要能够在城市充分就业，失地农民融入城市就有了经济基础。
健全和完善失地农民的社会保障制度，解除他们的后顾之忧。目前失地农民社会保障体系存在着项目不完整、保障的水平偏低、可持续性不强等问题。建立和健全失地农民的社会保障制度，是帮助失地农民适应城镇社会的重要手段。首先，以社会保障法的形式，建立和健全失地农民社会保障项目。现阶段基本的保障项目依次是：基本社会保险（养老、医疗、失业、工伤和生育）、最低生活保障和保障性住房，以满足失地农民最基本的生活需要。其次，逐步地提高失地农民社会保障的水平，达到与城镇居民相等的保障水准，避免“城市内的二元结构”。最后，建立多元化的社会保障成本分担机制。为了合理地消化失地农民社会保障体系巨大的资金，应建立政府、企业、社会、农民个人等共同参与的多元化成本分担机制。同时，应加快改革我国的土地产权制度，把农民市民化与农村产权制度变革有机的连接起来，将农民在农村占有和可支配的各种资源转变为资产，让农民“以土地换保障”、“以资产换保障”，解决社会保障的资金难题。
以社会政策促进失地农民公平地享受基本的公共服务，使他们在心理上真正认同自己的市民身份。失地农民进入城市，他们希望能享有与户籍相匹配的公共服务。只有在城市享有体现人的生存权、发展权的公共服务，失地农民的基本权益就能得到保障，他们在城镇就过上了体面的生活，如果缺失，他们就会感到被歧视，有强烈的被剥夺感，无法从心理上接受城市，最终排斥城市社会。另外，失地农民为社会的改革与发展作出了一定的贡献，理应分享经济发展的成果。首先，政府应通过制定社会政策，将公共资源相对公平地配置到失地农民群体中。失地农民享有的基本公共服务主要包括就业、养老、住房补贴、政府公办学校的求学机会、公共医疗卫生、公共文化和公共安全等。其次，以社会政策为导向，对于公益性的、普惠性较强的公共服务，中央政府应承担主要责任。如基本社会保障、义务教育、公共卫生、公共文化等；对于特殊群体的服务或具体服务项目的实施，主要依靠地方政府承担责任。如就业服务、社会救助、住房补贴等。最后，政府应通过社会政策，推动非营利组织或社会机构的发展，依托它们承办各种公共服务项目，并引导它们由传统的依靠政府拨款向社会企业转型，通过兼具社会性和商业性的运作模式，实现自身持续发展，支撑起失地农民公共服务社会目标的实现。
发展城镇社区教育，提高失地农民的认知水平，培养失地农民适应城镇社会的主体意识。所谓的社区教育是指在一定的区域范围内，以社区全体成员为对象，为社区提供教育服务的非正规教育活动，旨在提高其成员的素质和生活质量。⑤社区教育是一种非正规的教育，教育对象是全体社区居民，目的是满足社区成员各方面的学习需要，提高社区成员的素质和掌握自己命运的信心和能力。对于已超过了接受学校教育年龄的失地农民而言，利用承载他们新的社会组织—城镇社区开展社区教育是助推他们完成“人的城镇化”的一种手法。在对失地农民开展社区教育中，首先要更新观念，树立“大教育观”。以往社区对失地农民实施的教育只注重职业技能培训、融入城市的法治观和规则意识的教育，表现出一定的功利性和狭隘性。为了使失地农民成为现代城市社会的一员，对失地农民的教育必须以终身教育和全面培养“完整的人”的教育理念为指导，立足于失地农民的职业规划与国家的发展战略。其次，政府每年投入一定资金，依托失地农民所在的街道、社区，利用社区内的高校、职业学校等教育资源，以学历教育或发放资格证书等方式，调动失地农民接受教育的积极性，有计划地为失地农民开展职业教育、失业转岗培训、市民素质教育等，帮助他们实现人力资本的升级，同时，还要培养他们的组织协调能力，以增强自身的职业素质。最后，加强文化素养的教育，提升失地农民的认知水平。失地农民进入城市，城镇社会化知识不足，领会能力、创造力、道德感等人格特质还有缺陷，难以自觉地调适自己的心理和作出正确的行为选择。通过社区教育，帮助失地农民树立法律意识、时间意识、契约精神、理性思维以及积极向上的价值观，培养他们的社会主体意识，以实现失地农民市民素质的提高。
（作者为南京工程学院人文与社会科学学院副教授；本文系江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目“南京市江宁区失地农民市民化研究—基于社区建设的视角”阶段性研究成果之一，项目编号：2010SJD840004）
【注释】
①赵曼：《湖北省2004～2005就业与再就业发展研究报告》，北京：中国财政经济出版社，2005年，第37页。
②张海波，童星：“被动城市化群体城市适应性与现代性获得中的自我认同—基于南京市561位失地农民的实证研究”，《社会学研究》，2006年第2期。
③④刘梦：《小组工作》，北京：高等教育出版社，2012年，第35页。
⑤汪大海：《社区管理》，北京：中国人民大学出版社，2005年，第23页。
责编/张蕾