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收稿日期：2006-12-18
作者简介：王晓雪(1981—)，女，天津人，天津财经大学经济学院教师。
基金项目：本文为中国社会科学院人才研究中心课题“构建中国自主创新人才队伍”的子课题“自主创新人才的财政支持”的研究成果之一。
摘 要：随着我国进入新一轮的经济增长期，“低成本竞争”增长模式受到很大冲击，客观要求通过提高自主创新能力推动经济增长模式的转型。而自主创新能力的提高，关键在于人才，财税政策应积极予以支持，从培养、激励、吸引自主创新人才三方面，构建中国特色的自主创新人才财税政策体系和制度框架。
关键词：自主创新；自主创新人才；财税政策
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)01—0058—04
目前“提高自主创新能力”被提升到国民经济发展战略的高度。自主创新能力是保持经济可持续发展的重要支撑，是调整经济结构、转变经济增长方式的重要保证，是建设资源节约型、环境友好型社会的时代议题，也是提高我国经济国际竞争力和抗风险能力的逻辑起点。
一、财税政策支持自主创新人才发展的理性思考
(一)财税政策为发展自主创新人才提供了稳定持久的制度环境
新制度经济学在阐述制度之于经济增长的作用时认为，在缺乏有效制度的领域或者一国处于新旧体制转轨时期，制度的效率是最高的[1]。这些理论观点在我国社会经济转型期也同样适用。自主创新人才的发展，需要政府宏观经济政策提供某种制度安排层面上的持久性支撑，使其基于一个对于未来宏观经济政策调整的相对稳定的理性预期。
当今时代，综合国力竞争的核心就是自主创新能力的竞争，归根到底是自主创新人才的竞争。在构建和谐社会的背景下，面对综合国力竞争日趋激烈的形势，加强自主创新人才队伍建设无疑是打开关键技术受制于人的窘境，实现经济增长方式转变的一把“金钥匙”。因此，财税政策应为其营造一个稳定持久的制度环境。
(二)财税政策为发展自主创新人才提供了强大有力的政策支持
自主创新人才的成长，并非某一组织个体内生的演进过程，其获益者也不仅是自主创新人才本身，而是有利于整个社会且具有一定的公共性。当存在这种“外部效应”的情况下，市场机制自身往往难于实现资源的有效配置，这就需要财税政策加以适当干预。
同时，人才投资不同于经济建设投资，其成本回收的时间较长，因此投资效果的体现相对缓慢，具有迟效性。而且由于市场需求的不确定性、人力资本质量生命周期短以及人才培养结果的不确定性，使得人才投资的收益具有不确定性和风险性。面对人才投资的这三个特征，政府必须担负起支持人才发展的重任，运用财政手段为其奠定良好的物质基础。
(三)财税政策为发展自主创新人才提供了资源配置的有效引导
财税政策的导向功能，是通过税收负担的差别对待、公共支出的重点投入，以体现政府鼓励或限制某一产业或部门发展的政策意图，从而确立引导微观经济主体行为选择的“道路规则”。
在促进自主创新人才发展上，这一导向功能表现为：一方面，政府财力有限与社会对人才需求无限的矛盾，客观要求人才投资社会化、多元化。税收政策具有较强的针对性、时效性及灵活性，特别是在人力资本发展这种具有很强公共性和外部性的领域，税收政策成为政府在此领域发挥作用最有效的政策手段。税收政策的优惠措施通过诱导社会经济成员，从自身利益最大化和长远发展的角度出发，积极参与人才的培养和发展。另一方面，财税政策作为一种利益诱导机制，通过对被培养者的各种政策激励，降低个人所承担的培养成本，并向其展示未来发展的巨大空间，增强被培养者的良好预期和信心。同时结合我国社会经济发展需要，财税政策在人才发展和就业倾向上实施有效引导，促使人才向国家最急需的领域聚集，实现社会资源的最优配置。
二、我国自主创新人才财税政策的现状分析
(一)我国现行财税政策对自主创新人才发展起到一定的激励作用
1．财政投入支持高层次人才体系建设。高层次人才是自主创新人才的重要组成部分。公共财政对高层次人才的投入构成了自主创新人才财税政策的重要一环。近年来，我国实施了一系列人才发展计划：一是重点工程建设投入方面，启动“211工程”“985工程”等重大工程，努力为高层次人才创造良好的工作条件。二是充分利用国家重大科研项目，积极发挥科研基地的作用，建立实验室、研究中心和研究基地，为高校优秀人才施展才华搭建“平台”。三是启动“高层次创造性人才工程”，实行了一系列人才计划，包括：“长江学者奖励计划”“跨世纪优秀人才培养计划”和“优秀青年教师资助计划”等，积极为一大批优秀人才搭建施展才华的舞台[2]。
2．税收优惠鼓励科研环境建设和科研开发与培训。科研环境建设方面：为有利于我国科研、教育事业发展，国务院制定了《科学研究和教学用品免征进口税收暂行规定》，对科学研究机构和学校，不以营利为目的，在合理数量范围内进口国内不能生产的科学研究和教学用品，直接用于科学研究或者教学的，免征进口关税和进口环节增值税、消费税，这项政策为自主创新人才发展提供了硬件支持。科研开发与培训方面：企业所得税中准予扣除项目里的管理费用包括研究开发费和职工教育经费。具体说来，允许一般企业按照职工工资总额的1．5％足额提取教育培训经费，从业人员技术素质要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2．5％提取职工教育经费，列入成本开支。新产品、新技术、新工艺研究开发费用，不受比例限制，全额计入管理费用税前扣除。
3．税收政策激励人才创新，调动人才创造的积极性。自2003年1月1日起，以无形资产投资人股，参与接受投资方的利润分配、共同承担投资风险的行为，不征收营业税。在投资后转让其股权的也不征收营业税。这项政策鼓励人才以各种专利技术参加企业经营活动，参与利润分配，使其创新成果得到应有的回报，这是使股权激励政策得到充分发挥的一个不可或缺的方面。同时，对单位和个人从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税。在企业所得税法中，对科研机构和高等学校服务于各业的技术成果转让、技术培训、技术咨询等所取得的技术性服务收入，暂免征收所得税。
4．财税政策鼓励社会力量参与科技、教育事业投入。在研发投入上，对社会力量资助非关联的科研机构和高等学校研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的研究开发费用，经有关部门审核确定，其资助支出可以全额在当年度应纳税所得额中扣除。在教育投入上，凡按照《基金会管理办法》，开展社会公益活动的非营利性基金会，包括 推进科学研究、文化教育事业的基金会等，因在金融机构的基金存款而取得的利息收入，暂不作为所得税应税收入。另外，对企事业单位、社会团体和公民个人，通过政府部门或非营利组织向人才培养提供资助和捐赠，按规定享受税收优惠政策。
5．教育投入大幅度增加，为自主创新人才发展奠定了基础。教育是人力资本发展的基础，财政教育投入的增加，对于提高全社会的科学文化素质，造就自主创新的高层次人才，发挥着重要作用。近几年，随着科教兴国战略的实施，中国的教育投入保持了较快增长，2002年，全国教育投入总量达5480亿元。财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比例连年提高，不断取得新突破[3]，由1997年的2．5％提高到2002年的3．41％，扭转了多年徘徊不前的状况。
(二)我国现行财税政策在支持自主创新人才发展方面存在的不足
1．没有专门针对自主创新人才发展制定的财税政策。通过对我国现行财税政策的梳理，可以看出我国尚没有针对自主创新人才发展制定系统的财税政策。现实情况是，存在一些鼓励科研硬件环境建设和科研开发的政策措施，但这些政策激励力度不够，未能充分实现支持科研发展的目标。而仅有的促进人才发展的政策规定也是散见于各类法律法规中，政策取向亦缺乏系统性。由于政策之间的交叉与衔接难免存在着某些盲区，使得自主创新人才发展的相关财税政策的覆盖范围存在一些真空领域。
2．政府教育投入总量偏低，限制了自主创新人才的进一步发展。尽管近几年我国加大了对教育经费的投入力度，但我国教育投入总体水平偏低的状况仍未得到根本性改善。国际上通用的教育支出水平衡量指标是公共教育经费占GDP的比重(我国一般以财政性教育经费占GDP比重来代替)。据统计，1995年公共教育经费占GDP比重的世界平均水平为5．2％，其中发达国家比重为5．3％，发展中国家为4．6％，最不发达国家为3．2％。而在我国以2000年为例，财政性教育经费占GDP比重仅为2．87％，不仅远低于发达国家和世界平均水平，而且还低于最不发达国家的水平[4]。公共财政教育投入总量偏低的现实，从总体上制约了公共支出体系中可能用于自主创新人才发展的财力支持。
3．各税种对人力资本投资的激励不够。企业所得税中，职工教育经费税前扣除标准过低，根本无法满足职工培训所需。另外，对公益教育事业等捐赠的税前扣除限额低，仅为年应纳税所得额的3％(对农村义务教育的捐赠实行全部税前扣除)，超过部分的捐赠仍需缴纳企业所得税，削弱了企业捐赠的积极性。个人所得税对子女教育费用没有合理的扣除标准，对纳税人前期人力资本投入也缺乏必要的考虑。因此难以实现政府税收鼓励家庭、个人进行人力资本投资的政策导向。同时，个人所得税实行9级超额累进税率，最高税率为45％，过高的边际税率影响了纳税人创造收入与投资的积极性。而目前中国高薪劳动者集中在高新技术产业，必然导致高新技术产业劳动者负担较重，抑制高素质人才的供给，影响个人投入与人力资本开发的激励机制。
4．个人教育经费负担重，阻碍了自主创新人才的发展意愿。1991—2002年中国教育经费结构变化突出，其特征可概括为：教育经费由国家财政性负担比重稳步下降，由个人负担比重迅速上升，社会办学经费比重始终处于低水平徘徊，并有进一步下滑趋势[3]。1991年由国家财政性负担的教育经费比重高达84％，由个人负担教育经费的比重约为7％。2002年由国家财政性负担的教育经费比重下降约20％，年均下降近2个百分点，而由个人负担教育经费的比重则上升约24％，年均上升约2个百分点。与此同时，社会办学经费比重在最高的1995年也仅为10％左右，2000—2001年则进一步下滑至约5％。
5．预算管理上未能对自主创新人才实现单列。建立自主创新人才培养与发展的专门预算，有助于确保政府对自主创新人才开发的投入，使相关经费需求与政府投入更为协调，提高资金配置的效率；有助于增加自主创新人才发展资金的透明度，便于立法监督机构和社会公众对此项财政投入进行绩效监督。然而，在现实预算管理上，受现行政府部门职能分工的局限，未能对高级技能人才等培养与发展的相关预算支出纳入必要的汇编预算(或专项预算)体系。在这种情况下，就更没有对自主创新人才编制专项预算。这不利于充分发挥公共财政对自主创新人才的支持效用，也不利于加强自主创新人才政府资金投入的绩效考评与监督。
三、构建中国特色的自主创新人才财税政策体系
自主创新人才的开发是一项系统工程，从人才的培养到具备创新素质，再到进行创新活动，取得创新成果，这一系列环节都需要政策予以支持。为此，我们应从培养、激励、吸引自主创新人才三方面，构建中国特色的自主创新人才财税政策体系和制度框架。
(一)制定支持人才培养的财税政策
1．加大财政对教育的投入力度，加强科研环境建设。鉴于我国整体教育投入不足的现实，我们应积极采取措施不断提高国家财政的教育投入比例。首先，确保现有预算口径教育支出的稳定增长。各级政府要从长远利益和整体利益出发，充分挖掘潜力，在保证落实教育经费“三个增长”的基础上，不断提高中央、地方财政支出中教育经费所占比重，地方财政的超收部分也应更多地用于教育投入[4]。其次，财政资金要加强对科研环境建设的支持，充分发挥高校和科研机构在自主创新中的中坚作用。可利用财政补贴等手段对符合国家创新战略的学校和科研机构进行资助，支持他们进行创新式教育改革，着重培养学生的创新意识、创新精神和创新能力等创新素质，为我国经济发展培养更多的自主创新型人才。最后，可考虑开征教育税，为教育发展开辟稳定的专项资金来源渠道，并对此项税收收入实行“专款专用”的原则。
2．构建鼓励家庭或个人增加教育支出的税收措施。我国现行个人所得税制中的生计费用扣除没有考虑到个人教育支出的需要，与现实情况严重脱节。因此在设计分类与综合相结合的个人所得税模式时，需要将家庭的子女教育投入和纳税人前期的人力资本投入作为必要扣除项目，以体现鼓励人力资本投入的政策导向。特别是对子女教育支出的部分，区分教育层次给予不同数额的税前扣除，鼓励个人不断提高知识水平。同时，可考虑对学生家庭实施学费的税收抵免和教育税的减免等措施。这种对家庭和个人教育支出的税收优惠作为一种“隐性补贴”，将激发其对教育投资的热情。
3．完善社会力量参与教育、科研投入的税收优惠政策。企业所得税是鼓励社会各界进行教育科研投资的关键税种。在计算企业所得税时，应适当提高企业用于职工教育等人力资本投入的税 前扣除比例。完善教育性捐赠的企业所得税前扣除制度，允许企业直接将用于教育科研事业发展的公益性捐赠，在税前全额扣除。另外，对于企事业单位、个人和社会团体投资兴办的学校、培训机构，可根据具体情况对其予以一定的减免税，鼓励其成为政府教育支出的有益补充，解决因财政资金有限导致的教育供给不足。
(二)制定激励人才发展的财税政策
1．鼓励人才向关键核心领域聚集。新时期我国科学技术发展的指导方针是：自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来。为此，将能源、环境、农业等11个国民经济和社会发展领域确定为“亟待科技提供支撑”的重点领域，并从中选择任务明确、有可能在近期取得技术突破的68项优先主题进行重点安排，为解决经济社会发展中的紧迫问题提供全面有力支撑。在这种形势下，面对我国财政资金有限的局面，财税政策应引导和鼓励人才向这些关键、核心领域聚集，对他们实行特殊补贴政策，努力使有限的资金发挥最大的作用。
2．提高人才的收益水平，激发创新热情。政府应加大对有重大创新成果的个人的奖励力度，并对专利权、著作权、非专利技术使用权等知识产权的转让所得，或特许权使用费所得给予税收优惠，直接鼓励自主创新。同时，要减少个人所得税对人才进行创新的抑制作用。为此，我国有必要采取措施降低高素质人才的税负水平，包括降低个人所得税的最高边际税率，减少累进性个人所得税的累进级次等，提高高级人才的收益水平，留住国内高级人力资本。
(三)制定吸引人才的财税政策
吸引人才是中国人才队伍建设的重要方面。当前，我国吸引人才的政策集中表现为：提高物质生活待遇，提供较好的学术及工作环境，提高政治地位，关注家属及子女问题等。我们要在现有政策的基础上，根据社会经济发展的形势，不断调整，并力求使政策具有超前性。值得注意的是，自主创新人才的吸引政策，不仅要在人才上下功夫，还要积极建立企事业单位吸引人才的税收优惠政策。鼓励用人单位加大人才引进的力度，允许用人单位把引进人才的安家费、科研启动经费等相关费用按一定比例列入成本核算，并对国家需要的特殊创新人才实行单位引进时给予财政补贴。
【参考文献】
[1]中国社会科学院“和谐创业模式研究”课题组．和谐创业模式研究[M]．北京：经济管理出版社，2005．
[2]潘晨光．中国人才发展报告NO．2[C]．北京：社会科学文献出版社，2005．
[3]潘晨光．中国人才发展报告NO．1[C]．北京：社会科学文献出版社，2004．
[4]张筱峰，刘剑．加强和优化我国教育投资的财政支持政策研究[J]．中国软科学，2003，(4)．
[责任编辑：王篆E-mail：zhuan．wang@163．com]
作者简介：王晓雪(1981—)，女，天津人，天津财经大学经济学院教师。
基金项目：本文为中国社会科学院人才研究中心课题“构建中国自主创新人才队伍”的子课题“自主创新人才的财政支持”的研究成果之一。
摘 要：随着我国进入新一轮的经济增长期，“低成本竞争”增长模式受到很大冲击，客观要求通过提高自主创新能力推动经济增长模式的转型。而自主创新能力的提高，关键在于人才，财税政策应积极予以支持，从培养、激励、吸引自主创新人才三方面，构建中国特色的自主创新人才财税政策体系和制度框架。
关键词：自主创新；自主创新人才；财税政策
中图分类号：F810 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)01—0058—04
目前“提高自主创新能力”被提升到国民经济发展战略的高度。自主创新能力是保持经济可持续发展的重要支撑，是调整经济结构、转变经济增长方式的重要保证，是建设资源节约型、环境友好型社会的时代议题，也是提高我国经济国际竞争力和抗风险能力的逻辑起点。
一、财税政策支持自主创新人才发展的理性思考
(一)财税政策为发展自主创新人才提供了稳定持久的制度环境
新制度经济学在阐述制度之于经济增长的作用时认为，在缺乏有效制度的领域或者一国处于新旧体制转轨时期，制度的效率是最高的[1]。这些理论观点在我国社会经济转型期也同样适用。自主创新人才的发展，需要政府宏观经济政策提供某种制度安排层面上的持久性支撑，使其基于一个对于未来宏观经济政策调整的相对稳定的理性预期。
当今时代，综合国力竞争的核心就是自主创新能力的竞争，归根到底是自主创新人才的竞争。在构建和谐社会的背景下，面对综合国力竞争日趋激烈的形势，加强自主创新人才队伍建设无疑是打开关键技术受制于人的窘境，实现经济增长方式转变的一把“金钥匙”。因此，财税政策应为其营造一个稳定持久的制度环境。
(二)财税政策为发展自主创新人才提供了强大有力的政策支持
自主创新人才的成长，并非某一组织个体内生的演进过程，其获益者也不仅是自主创新人才本身，而是有利于整个社会且具有一定的公共性。当存在这种“外部效应”的情况下，市场机制自身往往难于实现资源的有效配置，这就需要财税政策加以适当干预。
同时，人才投资不同于经济建设投资，其成本回收的时间较长，因此投资效果的体现相对缓慢，具有迟效性。而且由于市场需求的不确定性、人力资本质量生命周期短以及人才培养结果的不确定性，使得人才投资的收益具有不确定性和风险性。面对人才投资的这三个特征，政府必须担负起支持人才发展的重任，运用财政手段为其奠定良好的物质基础。
(三)财税政策为发展自主创新人才提供了资源配置的有效引导
财税政策的导向功能，是通过税收负担的差别对待、公共支出的重点投入，以体现政府鼓励或限制某一产业或部门发展的政策意图，从而确立引导微观经济主体行为选择的“道路规则”。
在促进自主创新人才发展上，这一导向功能表现为：一方面，政府财力有限与社会对人才需求无限的矛盾，客观要求人才投资社会化、多元化。税收政策具有较强的针对性、时效性及灵活性，特别是在人力资本发展这种具有很强公共性和外部性的领域，税收政策成为政府在此领域发挥作用最有效的政策手段。税收政策的优惠措施通过诱导社会经济成员，从自身利益最大化和长远发展的角度出发，积极参与人才的培养和发展。另一方面，财税政策作为一种利益诱导机制，通过对被培养者的各种政策激励，降低个人所承担的培养成本，并向其展示未来发展的巨大空间，增强被培养者的良好预期和信心。同时结合我国社会经济发展需要，财税政策在人才发展和就业倾向上实施有效引导，促使人才向国家最急需的领域聚集，实现社会资源的最优配置。
二、我国自主创新人才财税政策的现状分析
(一)我国现行财税政策对自主创新人才发展起到一定的激励作用
1．财政投入支持高层次人才体系建设。高层次人才是自主创新人才的重要组成部分。公共财政对高层次人才的投入构成了自主创新人才财税政策的重要一环。近年来，我国实施了一系列人才发展计划：一是重点工程建设投入方面，启动“211工程”“985工程”等重大工程，努力为高层次人才创造良好的工作条件。二是充分利用国家重大科研项目，积极发挥科研基地的作用，建立实验室、研究中心和研究基地，为高校优秀人才施展才华搭建“平台”。三是启动“高层次创造性人才工程”，实行了一系列人才计划，包括：“长江学者奖励计划”“跨世纪优秀人才培养计划”和“优秀青年教师资助计划”等，积极为一大批优秀人才搭建施展才华的舞台[2]。
2．税收优惠鼓励科研环境建设和科研开发与培训。科研环境建设方面：为有利于我国科研、教育事业发展，国务院制定了《科学研究和教学用品免征进口税收暂行规定》，对科学研究机构和学校，不以营利为目的，在合理数量范围内进口国内不能生产的科学研究和教学用品，直接用于科学研究或者教学的，免征进口关税和进口环节增值税、消费税，这项政策为自主创新人才发展提供了硬件支持。科研开发与培训方面：企业所得税中准予扣除项目里的管理费用包括研究开发费和职工教育经费。具体说来，允许一般企业按照职工工资总额的1．5％足额提取教育培训经费，从业人员技术素质要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，可按2．5％提取职工教育经费，列入成本开支。新产品、新技术、新工艺研究开发费用，不受比例限制，全额计入管理费用税前扣除。
3．税收政策激励人才创新，调动人才创造的积极性。自2003年1月1日起，以无形资产投资人股，参与接受投资方的利润分配、共同承担投资风险的行为，不征收营业税。在投资后转让其股权的也不征收营业税。这项政策鼓励人才以各种专利技术参加企业经营活动，参与利润分配，使其创新成果得到应有的回报，这是使股权激励政策得到充分发挥的一个不可或缺的方面。同时，对单位和个人从事技术转让、技术开发业务和与之相关的技术咨询、技术服务业务取得的收入，免征营业税。在企业所得税法中，对科研机构和高等学校服务于各业的技术成果转让、技术培训、技术咨询等所取得的技术性服务收入，暂免征收所得税。
4．财税政策鼓励社会力量参与科技、教育事业投入。在研发投入上，对社会力量资助非关联的科研机构和高等学校研究开发新产品、新技术、新工艺所发生的研究开发费用，经有关部门审核确定，其资助支出可以全额在当年度应纳税所得额中扣除。在教育投入上，凡按照《基金会管理办法》，开展社会公益活动的非营利性基金会，包括 推进科学研究、文化教育事业的基金会等，因在金融机构的基金存款而取得的利息收入，暂不作为所得税应税收入。另外，对企事业单位、社会团体和公民个人，通过政府部门或非营利组织向人才培养提供资助和捐赠，按规定享受税收优惠政策。
5．教育投入大幅度增加，为自主创新人才发展奠定了基础。教育是人力资本发展的基础，财政教育投入的增加，对于提高全社会的科学文化素质，造就自主创新的高层次人才，发挥着重要作用。近几年，随着科教兴国战略的实施，中国的教育投入保持了较快增长，2002年，全国教育投入总量达5480亿元。财政性教育经费占国内生产总值(GDP)的比例连年提高，不断取得新突破[3]，由1997年的2．5％提高到2002年的3．41％，扭转了多年徘徊不前的状况。
(二)我国现行财税政策在支持自主创新人才发展方面存在的不足
1．没有专门针对自主创新人才发展制定的财税政策。通过对我国现行财税政策的梳理，可以看出我国尚没有针对自主创新人才发展制定系统的财税政策。现实情况是，存在一些鼓励科研硬件环境建设和科研开发的政策措施，但这些政策激励力度不够，未能充分实现支持科研发展的目标。而仅有的促进人才发展的政策规定也是散见于各类法律法规中，政策取向亦缺乏系统性。由于政策之间的交叉与衔接难免存在着某些盲区，使得自主创新人才发展的相关财税政策的覆盖范围存在一些真空领域。
2．政府教育投入总量偏低，限制了自主创新人才的进一步发展。尽管近几年我国加大了对教育经费的投入力度，但我国教育投入总体水平偏低的状况仍未得到根本性改善。国际上通用的教育支出水平衡量指标是公共教育经费占GDP的比重(我国一般以财政性教育经费占GDP比重来代替)。据统计，1995年公共教育经费占GDP比重的世界平均水平为5．2％，其中发达国家比重为5．3％，发展中国家为4．6％，最不发达国家为3．2％。而在我国以2000年为例，财政性教育经费占GDP比重仅为2．87％，不仅远低于发达国家和世界平均水平，而且还低于最不发达国家的水平[4]。公共财政教育投入总量偏低的现实，从总体上制约了公共支出体系中可能用于自主创新人才发展的财力支持。
3．各税种对人力资本投资的激励不够。企业所得税中，职工教育经费税前扣除标准过低，根本无法满足职工培训所需。另外，对公益教育事业等捐赠的税前扣除限额低，仅为年应纳税所得额的3％(对农村义务教育的捐赠实行全部税前扣除)，超过部分的捐赠仍需缴纳企业所得税，削弱了企业捐赠的积极性。个人所得税对子女教育费用没有合理的扣除标准，对纳税人前期人力资本投入也缺乏必要的考虑。因此难以实现政府税收鼓励家庭、个人进行人力资本投资的政策导向。同时，个人所得税实行9级超额累进税率，最高税率为45％，过高的边际税率影响了纳税人创造收入与投资的积极性。而目前中国高薪劳动者集中在高新技术产业，必然导致高新技术产业劳动者负担较重，抑制高素质人才的供给，影响个人投入与人力资本开发的激励机制。
4．个人教育经费负担重，阻碍了自主创新人才的发展意愿。1991—2002年中国教育经费结构变化突出，其特征可概括为：教育经费由国家财政性负担比重稳步下降，由个人负担比重迅速上升，社会办学经费比重始终处于低水平徘徊，并有进一步下滑趋势[3]。1991年由国家财政性负担的教育经费比重高达84％，由个人负担教育经费的比重约为7％。2002年由国家财政性负担的教育经费比重下降约20％，年均下降近2个百分点，而由个人负担教育经费的比重则上升约24％，年均上升约2个百分点。与此同时，社会办学经费比重在最高的1995年也仅为10％左右，2000—2001年则进一步下滑至约5％。
5．预算管理上未能对自主创新人才实现单列。建立自主创新人才培养与发展的专门预算，有助于确保政府对自主创新人才开发的投入，使相关经费需求与政府投入更为协调，提高资金配置的效率；有助于增加自主创新人才发展资金的透明度，便于立法监督机构和社会公众对此项财政投入进行绩效监督。然而，在现实预算管理上，受现行政府部门职能分工的局限，未能对高级技能人才等培养与发展的相关预算支出纳入必要的汇编预算(或专项预算)体系。在这种情况下，就更没有对自主创新人才编制专项预算。这不利于充分发挥公共财政对自主创新人才的支持效用，也不利于加强自主创新人才政府资金投入的绩效考评与监督。
三、构建中国特色的自主创新人才财税政策体系
自主创新人才的开发是一项系统工程，从人才的培养到具备创新素质，再到进行创新活动，取得创新成果，这一系列环节都需要政策予以支持。为此，我们应从培养、激励、吸引自主创新人才三方面，构建中国特色的自主创新人才财税政策体系和制度框架。
(一)制定支持人才培养的财税政策
1．加大财政对教育的投入力度，加强科研环境建设。鉴于我国整体教育投入不足的现实，我们应积极采取措施不断提高国家财政的教育投入比例。首先，确保现有预算口径教育支出的稳定增长。各级政府要从长远利益和整体利益出发，充分挖掘潜力，在保证落实教育经费“三个增长”的基础上，不断提高中央、地方财政支出中教育经费所占比重，地方财政的超收部分也应更多地用于教育投入[4]。其次，财政资金要加强对科研环境建设的支持，充分发挥高校和科研机构在自主创新中的中坚作用。可利用财政补贴等手段对符合国家创新战略的学校和科研机构进行资助，支持他们进行创新式教育改革，着重培养学生的创新意识、创新精神和创新能力等创新素质，为我国经济发展培养更多的自主创新型人才。最后，可考虑开征教育税，为教育发展开辟稳定的专项资金来源渠道，并对此项税收收入实行“专款专用”的原则。
2．构建鼓励家庭或个人增加教育支出的税收措施。我国现行个人所得税制中的生计费用扣除没有考虑到个人教育支出的需要，与现实情况严重脱节。因此在设计分类与综合相结合的个人所得税模式时，需要将家庭的子女教育投入和纳税人前期的人力资本投入作为必要扣除项目，以体现鼓励人力资本投入的政策导向。特别是对子女教育支出的部分，区分教育层次给予不同数额的税前扣除，鼓励个人不断提高知识水平。同时，可考虑对学生家庭实施学费的税收抵免和教育税的减免等措施。这种对家庭和个人教育支出的税收优惠作为一种“隐性补贴”，将激发其对教育投资的热情。
3．完善社会力量参与教育、科研投入的税收优惠政策。企业所得税是鼓励社会各界进行教育科研投资的关键税种。在计算企业所得税时，应适当提高企业用于职工教育等人力资本投入的税 前扣除比例。完善教育性捐赠的企业所得税前扣除制度，允许企业直接将用于教育科研事业发展的公益性捐赠，在税前全额扣除。另外，对于企事业单位、个人和社会团体投资兴办的学校、培训机构，可根据具体情况对其予以一定的减免税，鼓励其成为政府教育支出的有益补充，解决因财政资金有限导致的教育供给不足。
(二)制定激励人才发展的财税政策
1．鼓励人才向关键核心领域聚集。新时期我国科学技术发展的指导方针是：自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来。为此，将能源、环境、农业等11个国民经济和社会发展领域确定为“亟待科技提供支撑”的重点领域，并从中选择任务明确、有可能在近期取得技术突破的68项优先主题进行重点安排，为解决经济社会发展中的紧迫问题提供全面有力支撑。在这种形势下，面对我国财政资金有限的局面，财税政策应引导和鼓励人才向这些关键、核心领域聚集，对他们实行特殊补贴政策，努力使有限的资金发挥最大的作用。
2．提高人才的收益水平，激发创新热情。政府应加大对有重大创新成果的个人的奖励力度，并对专利权、著作权、非专利技术使用权等知识产权的转让所得，或特许权使用费所得给予税收优惠，直接鼓励自主创新。同时，要减少个人所得税对人才进行创新的抑制作用。为此，我国有必要采取措施降低高素质人才的税负水平，包括降低个人所得税的最高边际税率，减少累进性个人所得税的累进级次等，提高高级人才的收益水平，留住国内高级人力资本。
(三)制定吸引人才的财税政策
吸引人才是中国人才队伍建设的重要方面。当前，我国吸引人才的政策集中表现为：提高物质生活待遇，提供较好的学术及工作环境，提高政治地位，关注家属及子女问题等。我们要在现有政策的基础上，根据社会经济发展的形势，不断调整，并力求使政策具有超前性。值得注意的是，自主创新人才的吸引政策，不仅要在人才上下功夫，还要积极建立企事业单位吸引人才的税收优惠政策。鼓励用人单位加大人才引进的力度，允许用人单位把引进人才的安家费、科研启动经费等相关费用按一定比例列入成本核算，并对国家需要的特殊创新人才实行单位引进时给予财政补贴。
【参考文献】
[1]中国社会科学院“和谐创业模式研究”课题组．和谐创业模式研究[M]．北京：经济管理出版社，2005．
[2]潘晨光．中国人才发展报告NO．2[C]．北京：社会科学文献出版社，2005．
[3]潘晨光．中国人才发展报告NO．1[C]．北京：社会科学文献出版社，2004．
[4]张筱峰，刘剑．加强和优化我国教育投资的财政支持政策研究[J]．中国软科学，2003，(4)．
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