论文部分内容阅读
收稿日期：2006-12-27
作者简介：1．刘熙瑞(1942--)，男，河北任丘人，国家行政学院公共管理教研部教授，博士生导师2．李燕凌(1978--)，女，重庆人，中国人民大学公共管理学院博士生。
摘 要：重庆市丰都县在深入分析全县农村实际情况的基础上，制定并推行了旨在推进村公共事务治理的“三会一评”制度，有效提高了农村公共产品供给效率，加快了农村经济发展，促进了农村民主制度建设，实现了农村和谐社会关系的建立，具有党的领导与人民民主相结合、利益表达渠道通畅、系统性和约束性强等特点。它实现了我国农村公共事务治理的制度创新，从理论上说体现了一种“融合主义”，对提高我国公共事务治理水平具有重要启示作用。
关键词：“三会一评”；制度；农村公共事务治理；融合主义
中图分类号：D693．62 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)01—0032—05
当前，随着农村生产力水平的不断提高、农村经济结构的不断调整和农民民主意识的逐步增强，我国农村公共事务治理环境发生了重大变化，面临着新的挑战。探索符合农村实际需要的公共事务治理模式，是提高农村公共产品供给和公共服务水平的必然要求。重庆市丰都县在深入分析全县农村实际情况基础上，认真贯彻落实党和国家政策，充分结合本地实际，适应时代发展需要，对农村公共事务治理进行制度创新，在全县范围内制定并推行了“三会一评”制度，探索出党的领导与人民民主相结合的公共事务治理模式，对于加强我国农村公共事务治理具有重要的启示作用，对于加快推进社会主义新农村建设具有重要的理论和实践意义。
一、“三会一评”制度产生背景及制度安排
“三会一评”制度是指在党组织的领导下，村务重大事项通过党员代表议事会、村务民主听证会、村民代表会进行民主决策，村委会组织村民具体实施，并通过村民的民主评议实行监督的一整套制度安排。其参与主体包括农村的党组织、村民委员会、党员、村民组和广大村民；所涵盖的事务范围是村里所有重大事项。从本质上说，它是对村范围内公共事务治理的权利如何配置实行的制度创新。在我国现实情况下，农民是农村建设的主体，不仅是农村公共产品的消费者，同时也是公共产品的重要供给者。“三会一评”制度通过明确村党组织与村委会的关系，建立党内民主和村民民主制度，充分发挥农民参与治理村公共事务积极性，推动村公共事务向公共治理发展，探索了符合我国国情和我国基本政治制度的农村公共事务治理之道。
“三会一评”制度是理论与实践相结合、现实需要与我国客观情况相结合的产物。现实需要源于农村经济社会和改革的不断深入，新情况、新问题的不断出现。其中包括：农民民主意识的增强呼唤农村工作的民主化，但农村一些地方，不尊重民意、侵犯农民民主权利的现象和问题仍然存在，成为影响农村稳定的因素；随着农村改革的不断推进，特别是税费改革后，基层组织主要职能已不再是催粮收款，基层工作的行政强制色彩淡化，转变工作职能已是农村基层组织必须面对的问题；村党组织与村委会这两个最重要组织角色定位一直比较模糊，关系难以理顺，如何协调两者关系，建立新的工作机制，确保两者共同提供好公共服务，是村务工作中必须解决的一大问题。但从另一方面说，经过这些年我国改革开放事业的发展，不论是经济工作还是政治与社会工作，都积累和探索了许多新的管理方式与方法，形成了许多新的社会事务运作思路，这些为我们创造新的工作模式提供了现成的素材。“三会一评”制度就是在中央有关文件精神指导下，丰都人民在实践中为解决公共事务管理而进行的新探索。
“三会一评”制度由依次召开的三种会议和一项评议制度构成，主要包括以下内容：
村重大事项议题选取制度。“三会一评”制度的目的是为了解决村务重大事项，因此，议题的正确选取是实施“三会一评”制度的前提。一位国外很有影响的学者曾说过：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”为了使重大事项的确定具有准确性、明确性和可操作性，丰都县对村务重大事项的范围作出了规定：“重大事项主要包括村民小组的经济发展项目；集体资产出租、出让和承包；基础设施和公益设施建设，以及涉及本组群众利益的其他重大事项。”村务重大事项的确定程序是：每年初由村党组织和村民委员会集中时间征集，然后在联席会议上进行初步归纳，对由5名以上的党员代表，或15名以上的村民代表，或1／3以上的群众提出需办理的重大事项，均列入需以“三会一评”制度办理的范围。这样的议题提出程序，为村民利益的表达提供了合理渠道，使关系全村的事项能被列入村集体行动的范围，推动了村重大事项的解决。
党员代表议事会。在我国农村，党员作用的发挥是非常重要的。党组织基本上吸收了农村政治上最先进的部分，他们对党的方针政策有深刻的了解，经济上一般也是能人和先富者。从他们中间选出最优秀部分作为“代表”，通过固定的会议形式，在农村公共事务议题的选取中起到引领、归纳和提高作用，从而把党的领导落到实处。党员代表议事会正是体现这样的一种机制：在听取村民意见基础上经过党内民主的升华，使村民的普遍诉求得到归纳和提高，最后初步形成重大事项的建议方案。该制度的实施有两个关键：一是切实执行党员代表的民主产生程序，以确保代表的素质。二是党员代表在会议前要和村民进行广泛沟通，并在会议上有切实的话语权。
丰都县规定，各村要按照11至25名党员代表的名额，在听取群众意见基础上由各党小组推荐，村党员大会选举产生。会前有沟通机制，代表们不仅和党员沟通，也和普通村民沟通；会议上有充分讨论，最后经与会代表2／3以上通过，才能形成建议方案。党员代表享有的表决权，成为预案的真正决策者。
村务民主听证会。听证会是世界许多国家处理公共事务、行使国家权力的有效方法，近几年在我国也得到了发展。它在村务治理中，是农民参与与民主决策的重要制度，是维护公民知情权、参与权、决策权的有效途径，有利于纠正村务治理中的偏差和减少争议。丰都县将民主听证作为一个决策的必经程序固定下来，具体要求是：党员代表会形成的预案先向群众公布，然后进入听证程序；听证会由村委会召集，听证方由村委会主任、副主任和其他相关人员3至5人组成，涉及技术性或专业性的听证事项，可邀请专业技术人员参加；公众方一般由三类人员组成：一是与听证事项有利害关系的村民或村民代表，二是对听证事项可提供相关事实的人，三是村里的人民代表大会代表、政协委员、党员代表或者有关专业人员；村委会应当在听证会举行三日前，通过村务公开栏公告听证会时间、地 点、听证事项，并将听证方案送达公众方；听证后，结果必须在三日内在村务公开栏上公布。
村民代表会。村民代表会是对村务重大事项最后形成方案的会议。随着农村外出务工者大量增加，举行全体村民大会比较困难，丰都县在分析实际情况基础上制定了村民代表会制度。该制度对代表的选举、代表会议的职责、程序进行了明确规定：村民代表按照5至15户一名的原则选举产生，事先由村民小组按照代表的名额划定选区；村民代表会议由村民委员会负责召集，在召开的三天前，应将会议时间、地点、议题、具体方案等通知每位村民代表，在此期间则要求村民代表走访村民，收集、听取、整理所代表农户对方案的意见和建议；会议上，村民代表要首先陈述村民意见，并通过讨论进一步修改和完善审议方案；基本形成共识后，经90％以上参会代表通过形成议题办理的实施方案；决策后，村民代表会必须及时向农户公布方案，然后由村委会负责组织实施。村民代表会集中体现了村民意志，维护了村民权利，构成了村民民主的关键环节。
民主评议制度。民主评议是通过公开评议村务重大事项执行的结果，对村务实施民主监督，从而保证事情办理质量的制度。丰都县规定：在议题办理结束以后，由村党组织主持召开民主评议会，成员包括全体村民代表和与议题实施密切相关的群众；村委会负责在会上陈述议题实施情况和办理结果，接受群众评议，答复群众质询，并按照满意、基本满意、不满意三个等次进行民主测评；对于不满意率达到30％以上或者在评议中认为议题实施存在突出问题的，由相关部门组成小组进行调查，并将调查结果向群众公布；然后对相关责任人作出处理决定，并落实整改措施。民主评议制度实质上是对议题执行的事后监督，是村务重大事项办理的最后防线。
二、“三会一评”制度成效分析
实施“三会一评”制度前，丰都农村出现过激烈的群体性事件，群众上访更是接连不断，农村公共产品提供不足，农村经济发展受到很大影响。2004年“三会一评”制度建立后，极大调动了农民参与公共事务治理的积极性，有效发挥了村党组织和村委会在农村发展中的作用，取得了良好的成效。
第一，提高了全县农村公共产品的供给效率。在我国农村，由于经济比较落后，财政收入有限，加上历史上的一些政策因素，农村公共产品提供存在很大困难。而破解这一难题的重要途径就是投资向多元化发展，特别是发动农民群众参与农村公共产品的供给。然而，由于公共产品具有外部性，公共产品的消费中，很容易存在搭便车现象。过去多次组织村民进行相关活动，就是由于这一原因，人心不齐，而终至流产。“三会一评”制度采取了民主的方式，把公共产品的供给纳入了集体行动的轨道，在群众相互做工作的情况下，有效地避免了公共产品消费上的搭便车现象，从制度上保证了农村公共产品的供给效率。
丰都地处三峡库区，是农业大县、移民大县，很多农民住在山上，存在吃水难、行路难两大问题。推行“三会一评”制度后，镇、村召开了民主听证会，多次对修自来水事宜进行听证。经多次调查研究，镇上满足了95％代表赞成引县城自来水的愿望，解决了村里吃水难的问题。其他方面，如兴修农村公路、兴办学校、解决看病难等问题，也都取得了重大成绩。几年来，丰都县新修村级公路282公里，整修617公里；整治山坪塘106口；建自来水工程57个，帮助21000余人饮上自来水；整修梁堰109条，共计352公里；落实基础设施管护项目157个，解决了多年来难以解决的难题。
第二，促进农村经济发展。农村经济发展是提高农村生活水平的关键。在“三会一评”制度处理的重大村务中，村民的经济发展项目以及集体资产出租、出让和承包占了很大比重。过去，为了推动农村经济发展，往往采取政府指定农民种植某种作物的办法，但结果非常不理想。在推行“三会一评”制度后，村民民主决策，并听取专家意见，在慎而又慎、反复调查基础上，村民自己选择发展方向，决定项目，较大程度上避免了盲目性。湛普镇白水村讨论种植花椒项目就是如此。他们经过多次民主讨论和科学论证，并组织村民到江津市实地考察，最终有6个村民组种了花椒。在花椒栽培和销售上，村里组织了花椒专业合作社，为农户提供种植服务，并对外进行统一销售，避免了村民间的恶性竞争现象，使农民实现了增产又增收。总之，丰都推行这一制度后，由于民主决策，既调动了农民的积极性，也减轻了基层组织工作的压力和阻力。他们迄今已调整农村产业发展项目127个，有力地推动了农村经济的发展。
第三，促进了农村民主政治建设。“三会一评”制度不仅是经济管理方式的转变，从治理模式上说，它实现了干部权力本位向农民权利本位的转变，具有重大政治意义。它通过民主听证会、村民代表会和民主评议会等制度，保障了农民知情权、参与权、决策权、监督权和受益权的落实。特别是决策权，过去基本上由村支部行使，现在是由村民民主决策，使村民自治意识得到明显增强，农村建设主体作用得到充分发挥。董家镇公家场村通过“三会一评”制度决策修建村级公路，三百多人参加，没有人叫苦叫累，仅一个月就完成了。村民说：我们自己的事，就是要自己决定、自己办，这要形成惯例。
第四，加强了党的建设。党员代表议事会是发扬党内民主、体现党的先进性和提高党执政能力的重要制度安排，既密切了党员与村民的联系，也提高了党员的自豪感和参与公共事务的积极性。这对于发挥党组织在农村发展中的领导作用具有重要意义，也真正起到了反映民意、汇聚民智、凝聚民心、实现民利的作用，大大提高了基层党组织的战斗力。
第五，促进了和谐社会关系的建立。基层党组织与群众关系及村党委与村委会关系是农村中的基本关系。通过制定和推行“三会一评”制度，从制度层面定位了干部作为公共服务者的角色，利用民主决策和民主监督对村干部群体的权力进行制约，遏制了腐败的发生，从而保证了村民公共利益的实现，使干部和群众和谐关系得以建立。而村党组织和村民委员会，也由于分工清楚，责任明确，避免了扯皮和各种不和谐现象。比如，“三会一评”制度规定：村党组织召开党员代表会形成初步方案，村民委员会负责组织听证会和村民代表会，并按照决策负责组织实施。在民主评议环节，由村党组织主持召开民主评议会，村委会负责在会上陈述重大事项实施情况和办理结果。这样，村党组织在很大程度上施行了领导者和监督者的角色，村民委员会则既参与决策又负责执行，实现了党的领导和村民自治的有机统一。
三、“三会一评”制度的特点和创新
“三会一评”制度使村务重大事项的征集、选择、听证、审议、实施、评估、监督走向了规范化，确立了村民利益的表达机制和协调机制，是党的领导、公民参与在村重大公共事务管理中的有机结合。在保障 村民知情权、参与权、决策权、监督权的同时，实现了村公共事务的公共治理，是探索有中国特色农村管理新模式的有益尝试。它呈现出以下特点：
1．党的领导与人民民主的统一。民主是“三会一评”制度的核心与灵魂。在重大村务的决策和实施中，民主贯穿于制度的始终，体现在制度的每一个环节。从内容上说，有党内民主和村民民主；从程序上说，有议题的选择和民主听证，有决策的形成和结果的评议，这些都由民主精神一以贯之。它改变了农村公共事务的管理体制，使公共事务主体实现了由“村干部”向“全体村民”的转变，村民自治得以强化，主人地位得以落实，极大地调动了村民参与村公共事务的积极性。
“三会一评”制度是党的领导与村民民主的有机结合。通过民主选举党员代表，建立党员代表议事会，在维护党员参加党内事务民主权利的同时，激励党员参加公共事务治理的积极性，使党的方针政策与村级公共事务实现了内在的契合，上级精神得到了很好的落实。而党组织在议题的选择、召开党员代表会和民主评议会等方面发挥了领导核心作用，在民主听证会、村民代表会中发挥了引导作用，重大村务始终在党组织的领导下有序进行，党在农村的领导核心地位得到了巩固和加强。
2．建立合理的利益表达渠道。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是党和政府工作的宗旨，而人民的利益是每个个人利益的聚合。在现实事务中，由于实际情况的不同，每个人的个人利益会有某些差异，而个人与村集体的利益也有可能不同。如何建立合理的利益协调机制，维护好不同个体、群体和集体的利益，是农村公共事务治理的出发点和着眼点。
“三会一评”制度以实现村重大事务的解决为目标，通过建立多种民主方式，为有效表达和实现最广大村民的利益开辟了具体途径：村民通过提出需要解决的议题，表达自身的利益需求；通过参加初步方案的听证活动，对与自身利益相关的事项进行说明、质询和审查；通过村民代表大会表达多数人的意见，形成集体行动的方案；通过民主评议，对议题的执行结果作出结论和纠偏，并上升为经验。由于建立了合理的利益表达和实现渠道，在协调村民利益的同时，也化解了社会矛盾，实现了社会的和谐和稳定。
3．制度设计具有系统性和约束性。“三会一评”制度是一个整体，具有相对的完整性和科学性，在制度设计中既充分考虑了不同参与者的权利和责任，同时对村务重大事项处理的每一个环节进行了细致的考虑，包括具体的权利保障和权力约束制度。
“三会一评”制度的系统性。“三会一评”制度在设计中，充分考虑了事情的各个方面和处理的各个环节。在农村，任何公共事务处理都不是一蹴而就的，形成共同利益和意见非常困难。但“三会一评”制度通过三个会议和一项评议，用系统的民主制度，通过广泛的民主参与来保证最大多数人的权利，把决策和执行中的动力发挥到最大，阻力缩减到最小。
“三会一评”制度的约束性。丰都的“三会一评”制度充分考虑了对权力的约束，防止权力滥用带来的公共利益损害。这包括村党员代表选举的民主制度、村党员代表会对村党组织和村民委员会联席会议形成的议案进行讨论和表决的制度、村民听证会对建议方案进行听证的制度、村民代表会对村党员代表会形成的预案进行讨论并最后通过的制度、民主评议对村委会执行结果和满意度测评的制度等。
四、对我国农村乃至所有公共事务治理的启示
丰都县将党和国家的政策与基层农村公共事务实践相结合，对农村公共事务管理进行制度创新，破解了农村公共事务管理中的难题，对促进农村经济发展、提高公共事务管理水平、满足公共产品供给起了积极作用，同时为我国农村乃至所有公共事务的治理创造了可供参考的模式，提供了重要的启示。
1．当前农村，建立畅通的公民利益表达机制，实现村民民主，是非常重要的，它是农村发展的最基本条件。
民主是个时代的课题，也是历史的课题。即使在最早发展民主的国家，也还在探索民主的实现形式。可见，民主的实现是一个复杂的问题。但丰都通过“三会一评”制度，却在中国西部贫困地区的基层，实实在在地把权力交给了人民，使人民通过充分的利益表达机制、切实的议事和决策机制、公开而有力的监督机制，进入了民主的切实实行阶段，结果是发展了生产，实现了社会的安定团结，经验是难能可贵的。
2．在民主发展中，党的领导作用决不能忽视，它是社会主义民主发展的必然要求，也是社会主义民主发展的最基本条件。
在这里，充分发挥党的领导作用是非常重要的。公民提出的各种利益诉求有个澄清、认定、汇总、融合、升华过程，没有这个过程，公民诉求往往是模糊的、原始的、分散的、矛盾的、感性的。在执行决策过程中，公民力量必须通过一定的组织形式和程序来实现，特别是其中思想的发动和凝聚，这一切都必须在党的领导下才能实现。党的十六大以来，我们一直强调“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”，任何时候都不放弃党的领导作用，原因就在于此。十六届六中全会重申的“建设社会主义和谐社会，关键在党”，要“以党的执政能力建设和先进性建设推动社会主义和谐社会建设，为构建社会主义和谐社会提供坚强有力的政治保证”，其义也在于此。
3．为了把人民民主和党的领导有机结合起来，我们必须提倡一种“融合主义”理念。它要突破“非此即彼”的绝对、孤立看问题的方式，树立系统的、合和的思维。
我们过去研究问题，常常受到“二元对立”思维的局限。比如民主问题，就常问：是党(和政府)说了算，还是人民说了算?总以为党和人民是两个实体，一个说了算，另一个就不能说了算。殊不知，这里还有共同说了算的问题，关键在于建立一种融合的机制。我们强调“有机结合”，就是这个意思。“有机”就不是绝对的、孤立的、对立的，而是联系的、交互的、融合的。首先，“原料”必须来自人民，由人民提供。因为人民是历史之本，他们的利益诉求，始终决定着历史的发展方向，并提供着最深层次的动力。尽管它有时是“待加工”的东西，但没有它，你却什么也“加工”不了。我们过去常犯的毛病之一，就是往往把自己脑子里的东西认作是客观的，自己给自己“加工”，结果走上主观主义的道路。从这个意义上说，公民的利益表达是历史的生发点、是历史发展的推动力。正是在这个意义上，我们说人民是历史的创造者。其次，公民的利益表达也不能停留在分散的、原始的、粗糙的、直观的水平，它必须有个汇总、融合、凝练和升华过程。党的领导既把公民对社会公共事务的介入从个人水平提高到了“组织”水平(这种组织即为共产党先进分子组成)，又使这种介入采取了“有组织”的形式，从而避免了分散的“无力”。这就使公民的介入变成了一种既是“高档次”又是统一的介入。再次，党和公民必须是一种互动的关系，而且这种“融和”始终是一个过程。互动意味着不是单方面影响，而是互相影响，且这种影响要体现在利益表达、升华和决策、执行、监督的各个环节，同时表现在事情处理的各个方面；而“融和”也决不是“一蹴而就”的，它没有一个孤立的开始和结束环节，而总在不断深入、调整、更新的过程当中，永远没有完结的时候。这种理念也就是我们常说的公共治理理念。
1989年，世界银行曾提出了“善治”概念，指的是一种政府、非政府组织和广大公民形成网状关系，共同管理社会公共事务的模式。这些年，善治成为许多国家追求的目标。它要求非政府公共组织(NGO)必须大力发展起来，而公民必须有强烈的公民意识，并积极介入社会公共事务的管理。我们现在提倡的“融合”理念，也可以认为是对“善治”的理论抽象。因为它实现了精英与群众的融合、党与公民的融合、政府与社会的融合。它还把我们长期形成的“官本位”和遇事“为民作主”的理念，变成了“以人为本”和社会“共同作主”的理念。现在我们看重丰都经验，就是因为它在农村实现了这种“融合”，并且已经制度化、规范化、程序化，因而既具有理论意义，又具有现实意义。
[责任编辑：王欣 E—mail：xbbjb88@163．com]
作者简介：1．刘熙瑞(1942--)，男，河北任丘人，国家行政学院公共管理教研部教授，博士生导师2．李燕凌(1978--)，女，重庆人，中国人民大学公共管理学院博士生。
摘 要：重庆市丰都县在深入分析全县农村实际情况的基础上，制定并推行了旨在推进村公共事务治理的“三会一评”制度，有效提高了农村公共产品供给效率，加快了农村经济发展，促进了农村民主制度建设，实现了农村和谐社会关系的建立，具有党的领导与人民民主相结合、利益表达渠道通畅、系统性和约束性强等特点。它实现了我国农村公共事务治理的制度创新，从理论上说体现了一种“融合主义”，对提高我国公共事务治理水平具有重要启示作用。
关键词：“三会一评”；制度；农村公共事务治理；融合主义
中图分类号：D693．62 文献标识码：A 文章编号：1008—7168(2007)01—0032—05
当前，随着农村生产力水平的不断提高、农村经济结构的不断调整和农民民主意识的逐步增强，我国农村公共事务治理环境发生了重大变化，面临着新的挑战。探索符合农村实际需要的公共事务治理模式，是提高农村公共产品供给和公共服务水平的必然要求。重庆市丰都县在深入分析全县农村实际情况基础上，认真贯彻落实党和国家政策，充分结合本地实际，适应时代发展需要，对农村公共事务治理进行制度创新，在全县范围内制定并推行了“三会一评”制度，探索出党的领导与人民民主相结合的公共事务治理模式，对于加强我国农村公共事务治理具有重要的启示作用，对于加快推进社会主义新农村建设具有重要的理论和实践意义。
一、“三会一评”制度产生背景及制度安排
“三会一评”制度是指在党组织的领导下，村务重大事项通过党员代表议事会、村务民主听证会、村民代表会进行民主决策，村委会组织村民具体实施，并通过村民的民主评议实行监督的一整套制度安排。其参与主体包括农村的党组织、村民委员会、党员、村民组和广大村民；所涵盖的事务范围是村里所有重大事项。从本质上说，它是对村范围内公共事务治理的权利如何配置实行的制度创新。在我国现实情况下，农民是农村建设的主体，不仅是农村公共产品的消费者，同时也是公共产品的重要供给者。“三会一评”制度通过明确村党组织与村委会的关系，建立党内民主和村民民主制度，充分发挥农民参与治理村公共事务积极性，推动村公共事务向公共治理发展，探索了符合我国国情和我国基本政治制度的农村公共事务治理之道。
“三会一评”制度是理论与实践相结合、现实需要与我国客观情况相结合的产物。现实需要源于农村经济社会和改革的不断深入，新情况、新问题的不断出现。其中包括：农民民主意识的增强呼唤农村工作的民主化，但农村一些地方，不尊重民意、侵犯农民民主权利的现象和问题仍然存在，成为影响农村稳定的因素；随着农村改革的不断推进，特别是税费改革后，基层组织主要职能已不再是催粮收款，基层工作的行政强制色彩淡化，转变工作职能已是农村基层组织必须面对的问题；村党组织与村委会这两个最重要组织角色定位一直比较模糊，关系难以理顺，如何协调两者关系，建立新的工作机制，确保两者共同提供好公共服务，是村务工作中必须解决的一大问题。但从另一方面说，经过这些年我国改革开放事业的发展，不论是经济工作还是政治与社会工作，都积累和探索了许多新的管理方式与方法，形成了许多新的社会事务运作思路，这些为我们创造新的工作模式提供了现成的素材。“三会一评”制度就是在中央有关文件精神指导下，丰都人民在实践中为解决公共事务管理而进行的新探索。
“三会一评”制度由依次召开的三种会议和一项评议制度构成，主要包括以下内容：
村重大事项议题选取制度。“三会一评”制度的目的是为了解决村务重大事项，因此，议题的正确选取是实施“三会一评”制度的前提。一位国外很有影响的学者曾说过：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大得多。”为了使重大事项的确定具有准确性、明确性和可操作性，丰都县对村务重大事项的范围作出了规定：“重大事项主要包括村民小组的经济发展项目；集体资产出租、出让和承包；基础设施和公益设施建设，以及涉及本组群众利益的其他重大事项。”村务重大事项的确定程序是：每年初由村党组织和村民委员会集中时间征集，然后在联席会议上进行初步归纳，对由5名以上的党员代表，或15名以上的村民代表，或1／3以上的群众提出需办理的重大事项，均列入需以“三会一评”制度办理的范围。这样的议题提出程序，为村民利益的表达提供了合理渠道，使关系全村的事项能被列入村集体行动的范围，推动了村重大事项的解决。
党员代表议事会。在我国农村，党员作用的发挥是非常重要的。党组织基本上吸收了农村政治上最先进的部分，他们对党的方针政策有深刻的了解，经济上一般也是能人和先富者。从他们中间选出最优秀部分作为“代表”，通过固定的会议形式，在农村公共事务议题的选取中起到引领、归纳和提高作用，从而把党的领导落到实处。党员代表议事会正是体现这样的一种机制：在听取村民意见基础上经过党内民主的升华，使村民的普遍诉求得到归纳和提高，最后初步形成重大事项的建议方案。该制度的实施有两个关键：一是切实执行党员代表的民主产生程序，以确保代表的素质。二是党员代表在会议前要和村民进行广泛沟通，并在会议上有切实的话语权。
丰都县规定，各村要按照11至25名党员代表的名额，在听取群众意见基础上由各党小组推荐，村党员大会选举产生。会前有沟通机制，代表们不仅和党员沟通，也和普通村民沟通；会议上有充分讨论，最后经与会代表2／3以上通过，才能形成建议方案。党员代表享有的表决权，成为预案的真正决策者。
村务民主听证会。听证会是世界许多国家处理公共事务、行使国家权力的有效方法，近几年在我国也得到了发展。它在村务治理中，是农民参与与民主决策的重要制度，是维护公民知情权、参与权、决策权的有效途径，有利于纠正村务治理中的偏差和减少争议。丰都县将民主听证作为一个决策的必经程序固定下来，具体要求是：党员代表会形成的预案先向群众公布，然后进入听证程序；听证会由村委会召集，听证方由村委会主任、副主任和其他相关人员3至5人组成，涉及技术性或专业性的听证事项，可邀请专业技术人员参加；公众方一般由三类人员组成：一是与听证事项有利害关系的村民或村民代表，二是对听证事项可提供相关事实的人，三是村里的人民代表大会代表、政协委员、党员代表或者有关专业人员；村委会应当在听证会举行三日前，通过村务公开栏公告听证会时间、地 点、听证事项，并将听证方案送达公众方；听证后，结果必须在三日内在村务公开栏上公布。
村民代表会。村民代表会是对村务重大事项最后形成方案的会议。随着农村外出务工者大量增加，举行全体村民大会比较困难，丰都县在分析实际情况基础上制定了村民代表会制度。该制度对代表的选举、代表会议的职责、程序进行了明确规定：村民代表按照5至15户一名的原则选举产生，事先由村民小组按照代表的名额划定选区；村民代表会议由村民委员会负责召集，在召开的三天前，应将会议时间、地点、议题、具体方案等通知每位村民代表，在此期间则要求村民代表走访村民，收集、听取、整理所代表农户对方案的意见和建议；会议上，村民代表要首先陈述村民意见，并通过讨论进一步修改和完善审议方案；基本形成共识后，经90％以上参会代表通过形成议题办理的实施方案；决策后，村民代表会必须及时向农户公布方案，然后由村委会负责组织实施。村民代表会集中体现了村民意志，维护了村民权利，构成了村民民主的关键环节。
民主评议制度。民主评议是通过公开评议村务重大事项执行的结果，对村务实施民主监督，从而保证事情办理质量的制度。丰都县规定：在议题办理结束以后，由村党组织主持召开民主评议会，成员包括全体村民代表和与议题实施密切相关的群众；村委会负责在会上陈述议题实施情况和办理结果，接受群众评议，答复群众质询，并按照满意、基本满意、不满意三个等次进行民主测评；对于不满意率达到30％以上或者在评议中认为议题实施存在突出问题的，由相关部门组成小组进行调查，并将调查结果向群众公布；然后对相关责任人作出处理决定，并落实整改措施。民主评议制度实质上是对议题执行的事后监督，是村务重大事项办理的最后防线。
二、“三会一评”制度成效分析
实施“三会一评”制度前，丰都农村出现过激烈的群体性事件，群众上访更是接连不断，农村公共产品提供不足，农村经济发展受到很大影响。2004年“三会一评”制度建立后，极大调动了农民参与公共事务治理的积极性，有效发挥了村党组织和村委会在农村发展中的作用，取得了良好的成效。
第一，提高了全县农村公共产品的供给效率。在我国农村，由于经济比较落后，财政收入有限，加上历史上的一些政策因素，农村公共产品提供存在很大困难。而破解这一难题的重要途径就是投资向多元化发展，特别是发动农民群众参与农村公共产品的供给。然而，由于公共产品具有外部性，公共产品的消费中，很容易存在搭便车现象。过去多次组织村民进行相关活动，就是由于这一原因，人心不齐，而终至流产。“三会一评”制度采取了民主的方式，把公共产品的供给纳入了集体行动的轨道，在群众相互做工作的情况下，有效地避免了公共产品消费上的搭便车现象，从制度上保证了农村公共产品的供给效率。
丰都地处三峡库区，是农业大县、移民大县，很多农民住在山上，存在吃水难、行路难两大问题。推行“三会一评”制度后，镇、村召开了民主听证会，多次对修自来水事宜进行听证。经多次调查研究，镇上满足了95％代表赞成引县城自来水的愿望，解决了村里吃水难的问题。其他方面，如兴修农村公路、兴办学校、解决看病难等问题，也都取得了重大成绩。几年来，丰都县新修村级公路282公里，整修617公里；整治山坪塘106口；建自来水工程57个，帮助21000余人饮上自来水；整修梁堰109条，共计352公里；落实基础设施管护项目157个，解决了多年来难以解决的难题。
第二，促进农村经济发展。农村经济发展是提高农村生活水平的关键。在“三会一评”制度处理的重大村务中，村民的经济发展项目以及集体资产出租、出让和承包占了很大比重。过去，为了推动农村经济发展，往往采取政府指定农民种植某种作物的办法，但结果非常不理想。在推行“三会一评”制度后，村民民主决策，并听取专家意见，在慎而又慎、反复调查基础上，村民自己选择发展方向，决定项目，较大程度上避免了盲目性。湛普镇白水村讨论种植花椒项目就是如此。他们经过多次民主讨论和科学论证，并组织村民到江津市实地考察，最终有6个村民组种了花椒。在花椒栽培和销售上，村里组织了花椒专业合作社，为农户提供种植服务，并对外进行统一销售，避免了村民间的恶性竞争现象，使农民实现了增产又增收。总之，丰都推行这一制度后，由于民主决策，既调动了农民的积极性，也减轻了基层组织工作的压力和阻力。他们迄今已调整农村产业发展项目127个，有力地推动了农村经济的发展。
第三，促进了农村民主政治建设。“三会一评”制度不仅是经济管理方式的转变，从治理模式上说，它实现了干部权力本位向农民权利本位的转变，具有重大政治意义。它通过民主听证会、村民代表会和民主评议会等制度，保障了农民知情权、参与权、决策权、监督权和受益权的落实。特别是决策权，过去基本上由村支部行使，现在是由村民民主决策，使村民自治意识得到明显增强，农村建设主体作用得到充分发挥。董家镇公家场村通过“三会一评”制度决策修建村级公路，三百多人参加，没有人叫苦叫累，仅一个月就完成了。村民说：我们自己的事，就是要自己决定、自己办，这要形成惯例。
第四，加强了党的建设。党员代表议事会是发扬党内民主、体现党的先进性和提高党执政能力的重要制度安排，既密切了党员与村民的联系，也提高了党员的自豪感和参与公共事务的积极性。这对于发挥党组织在农村发展中的领导作用具有重要意义，也真正起到了反映民意、汇聚民智、凝聚民心、实现民利的作用，大大提高了基层党组织的战斗力。
第五，促进了和谐社会关系的建立。基层党组织与群众关系及村党委与村委会关系是农村中的基本关系。通过制定和推行“三会一评”制度，从制度层面定位了干部作为公共服务者的角色，利用民主决策和民主监督对村干部群体的权力进行制约，遏制了腐败的发生，从而保证了村民公共利益的实现，使干部和群众和谐关系得以建立。而村党组织和村民委员会，也由于分工清楚，责任明确，避免了扯皮和各种不和谐现象。比如，“三会一评”制度规定：村党组织召开党员代表会形成初步方案，村民委员会负责组织听证会和村民代表会，并按照决策负责组织实施。在民主评议环节，由村党组织主持召开民主评议会，村委会负责在会上陈述重大事项实施情况和办理结果。这样，村党组织在很大程度上施行了领导者和监督者的角色，村民委员会则既参与决策又负责执行，实现了党的领导和村民自治的有机统一。
三、“三会一评”制度的特点和创新
“三会一评”制度使村务重大事项的征集、选择、听证、审议、实施、评估、监督走向了规范化，确立了村民利益的表达机制和协调机制，是党的领导、公民参与在村重大公共事务管理中的有机结合。在保障 村民知情权、参与权、决策权、监督权的同时，实现了村公共事务的公共治理，是探索有中国特色农村管理新模式的有益尝试。它呈现出以下特点：
1．党的领导与人民民主的统一。民主是“三会一评”制度的核心与灵魂。在重大村务的决策和实施中，民主贯穿于制度的始终，体现在制度的每一个环节。从内容上说，有党内民主和村民民主；从程序上说，有议题的选择和民主听证，有决策的形成和结果的评议，这些都由民主精神一以贯之。它改变了农村公共事务的管理体制，使公共事务主体实现了由“村干部”向“全体村民”的转变，村民自治得以强化，主人地位得以落实，极大地调动了村民参与村公共事务的积极性。
“三会一评”制度是党的领导与村民民主的有机结合。通过民主选举党员代表，建立党员代表议事会，在维护党员参加党内事务民主权利的同时，激励党员参加公共事务治理的积极性，使党的方针政策与村级公共事务实现了内在的契合，上级精神得到了很好的落实。而党组织在议题的选择、召开党员代表会和民主评议会等方面发挥了领导核心作用，在民主听证会、村民代表会中发挥了引导作用，重大村务始终在党组织的领导下有序进行，党在农村的领导核心地位得到了巩固和加强。
2．建立合理的利益表达渠道。实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益是党和政府工作的宗旨，而人民的利益是每个个人利益的聚合。在现实事务中，由于实际情况的不同，每个人的个人利益会有某些差异，而个人与村集体的利益也有可能不同。如何建立合理的利益协调机制，维护好不同个体、群体和集体的利益，是农村公共事务治理的出发点和着眼点。
“三会一评”制度以实现村重大事务的解决为目标，通过建立多种民主方式，为有效表达和实现最广大村民的利益开辟了具体途径：村民通过提出需要解决的议题，表达自身的利益需求；通过参加初步方案的听证活动，对与自身利益相关的事项进行说明、质询和审查；通过村民代表大会表达多数人的意见，形成集体行动的方案；通过民主评议，对议题的执行结果作出结论和纠偏，并上升为经验。由于建立了合理的利益表达和实现渠道，在协调村民利益的同时，也化解了社会矛盾，实现了社会的和谐和稳定。
3．制度设计具有系统性和约束性。“三会一评”制度是一个整体，具有相对的完整性和科学性，在制度设计中既充分考虑了不同参与者的权利和责任，同时对村务重大事项处理的每一个环节进行了细致的考虑，包括具体的权利保障和权力约束制度。
“三会一评”制度的系统性。“三会一评”制度在设计中，充分考虑了事情的各个方面和处理的各个环节。在农村，任何公共事务处理都不是一蹴而就的，形成共同利益和意见非常困难。但“三会一评”制度通过三个会议和一项评议，用系统的民主制度，通过广泛的民主参与来保证最大多数人的权利，把决策和执行中的动力发挥到最大，阻力缩减到最小。
“三会一评”制度的约束性。丰都的“三会一评”制度充分考虑了对权力的约束，防止权力滥用带来的公共利益损害。这包括村党员代表选举的民主制度、村党员代表会对村党组织和村民委员会联席会议形成的议案进行讨论和表决的制度、村民听证会对建议方案进行听证的制度、村民代表会对村党员代表会形成的预案进行讨论并最后通过的制度、民主评议对村委会执行结果和满意度测评的制度等。
四、对我国农村乃至所有公共事务治理的启示
丰都县将党和国家的政策与基层农村公共事务实践相结合，对农村公共事务管理进行制度创新，破解了农村公共事务管理中的难题，对促进农村经济发展、提高公共事务管理水平、满足公共产品供给起了积极作用，同时为我国农村乃至所有公共事务的治理创造了可供参考的模式，提供了重要的启示。
1．当前农村，建立畅通的公民利益表达机制，实现村民民主，是非常重要的，它是农村发展的最基本条件。
民主是个时代的课题，也是历史的课题。即使在最早发展民主的国家，也还在探索民主的实现形式。可见，民主的实现是一个复杂的问题。但丰都通过“三会一评”制度，却在中国西部贫困地区的基层，实实在在地把权力交给了人民，使人民通过充分的利益表达机制、切实的议事和决策机制、公开而有力的监督机制，进入了民主的切实实行阶段，结果是发展了生产，实现了社会的安定团结，经验是难能可贵的。
2．在民主发展中，党的领导作用决不能忽视，它是社会主义民主发展的必然要求，也是社会主义民主发展的最基本条件。
在这里，充分发挥党的领导作用是非常重要的。公民提出的各种利益诉求有个澄清、认定、汇总、融合、升华过程，没有这个过程，公民诉求往往是模糊的、原始的、分散的、矛盾的、感性的。在执行决策过程中，公民力量必须通过一定的组织形式和程序来实现，特别是其中思想的发动和凝聚，这一切都必须在党的领导下才能实现。党的十六大以来，我们一直强调“坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一”，任何时候都不放弃党的领导作用，原因就在于此。十六届六中全会重申的“建设社会主义和谐社会，关键在党”，要“以党的执政能力建设和先进性建设推动社会主义和谐社会建设，为构建社会主义和谐社会提供坚强有力的政治保证”，其义也在于此。
3．为了把人民民主和党的领导有机结合起来，我们必须提倡一种“融合主义”理念。它要突破“非此即彼”的绝对、孤立看问题的方式，树立系统的、合和的思维。
我们过去研究问题，常常受到“二元对立”思维的局限。比如民主问题，就常问：是党(和政府)说了算，还是人民说了算?总以为党和人民是两个实体，一个说了算，另一个就不能说了算。殊不知，这里还有共同说了算的问题，关键在于建立一种融合的机制。我们强调“有机结合”，就是这个意思。“有机”就不是绝对的、孤立的、对立的，而是联系的、交互的、融合的。首先，“原料”必须来自人民，由人民提供。因为人民是历史之本，他们的利益诉求，始终决定着历史的发展方向，并提供着最深层次的动力。尽管它有时是“待加工”的东西，但没有它，你却什么也“加工”不了。我们过去常犯的毛病之一，就是往往把自己脑子里的东西认作是客观的，自己给自己“加工”，结果走上主观主义的道路。从这个意义上说，公民的利益表达是历史的生发点、是历史发展的推动力。正是在这个意义上，我们说人民是历史的创造者。其次，公民的利益表达也不能停留在分散的、原始的、粗糙的、直观的水平，它必须有个汇总、融合、凝练和升华过程。党的领导既把公民对社会公共事务的介入从个人水平提高到了“组织”水平(这种组织即为共产党先进分子组成)，又使这种介入采取了“有组织”的形式，从而避免了分散的“无力”。这就使公民的介入变成了一种既是“高档次”又是统一的介入。再次，党和公民必须是一种互动的关系，而且这种“融和”始终是一个过程。互动意味着不是单方面影响，而是互相影响，且这种影响要体现在利益表达、升华和决策、执行、监督的各个环节，同时表现在事情处理的各个方面；而“融和”也决不是“一蹴而就”的，它没有一个孤立的开始和结束环节，而总在不断深入、调整、更新的过程当中，永远没有完结的时候。这种理念也就是我们常说的公共治理理念。
1989年，世界银行曾提出了“善治”概念，指的是一种政府、非政府组织和广大公民形成网状关系，共同管理社会公共事务的模式。这些年，善治成为许多国家追求的目标。它要求非政府公共组织(NGO)必须大力发展起来，而公民必须有强烈的公民意识，并积极介入社会公共事务的管理。我们现在提倡的“融合”理念，也可以认为是对“善治”的理论抽象。因为它实现了精英与群众的融合、党与公民的融合、政府与社会的融合。它还把我们长期形成的“官本位”和遇事“为民作主”的理念，变成了“以人为本”和社会“共同作主”的理念。现在我们看重丰都经验，就是因为它在农村实现了这种“融合”，并且已经制度化、规范化、程序化，因而既具有理论意义，又具有现实意义。
[责任编辑：王欣 E—mail：xbbjb88@163．com]