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摘 要：鄉村教师队伍建设对于推进乡村振兴和促进地方教育均衡发展等都有着积极的意义，但乡村教师队伍建设中的“下不去”“难留住”与“不作为”等现象是当前乡村教师政策激励“低效化”的实然样态。其原因主要在于：相关激励政策的制定不够完善和合理，政策的解读不够精准和到位，政策的实施不够及时与有力。通过完善相关激励政策的制定，强化地方政府与行政部门对政策的理解，加大政策的执行力度和强化教师激励政策的评价与监督等途径，可以突破乡村教师政策激励的“低效化”困境。
关键词：乡村教师;政策激励;政策解读;政策实施
中图分类号：G451.2
文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2021）05-0050-06
DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2021.05.008
2020年7月3日，教育部等六部门发布了《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》（下文简称《意见》）。《意见》指出：“乡村教师是发展更加公平更有质量乡村教育的基础支撑，是推进乡村振兴、建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。”[1]《意见》还就激发乡村教师内生动力、优化乡村教师管理、创新乡村教师教育模式、拓展乡村教师职业成长通道、提升乡村教师待遇和关心乡村青年教师的工作生活等方面提出了许多政策性的激励措施。其目的正是想通过强化激励机制，促进乡村教师队伍的建设。然而，《意见》所涉及的许多激励性政策，在《意见》出台之前已经由国家责令地方政府部门和教育行政部门落实，但其实施却迟缓且低效，这使得乡村教师队伍建设并未获得较大改观。因此，呈现乡村教师激励政策实施的效果，分析原因和寻求突破路径，对于《意见》的优化与落实有着积极意义，也有利于更大程度地促进乡村教师队伍建设。
一、乡村教师政策激励“低效化”的表现
1.“下不去”：大部分优秀教师难以“落户”乡村
充实优秀的师资是优化乡村教师队伍的一条便捷途径，其方式主要有二：一是引进优秀毕业生，二是通过教师轮岗交流方式使优秀教师融入乡村教师队伍。然而，这两种优化乡村教师队伍的方式在近年的实践中效果有限。引进优秀毕业生的方式，一般是通过聘任“特岗教师”等方式进行的，这种方式在提升乡村教师学历水平等方面起到了一定作用。然而，值得注意的是，参加“特岗教师”考试的毕业生，往往是未成功通过研究生考试的学生，或是未被城镇学校聘用的学生，或是不愿意在社会中凭一己之力“打拼”的学生，即使这部分学生是特岗教师选聘中的佼佼者，但其在毕业生中一般也不是非常优秀的。这就使得城市与乡镇所聘用的教师仍然比农村聘任的教师相对更“优秀”一些，也导致了新入职的乡村教师与新入职的城镇教师仍然存在一定差距。近年，国家实施了免费师范生的相关政策，意图使相关师范生毕业后回到乡村学校服务。然而，免费师范生往往毕业于国内重点师范类大学和省内知名的师范类大学，这种毕业生回到地方，地方教育行政部门往往感觉把这么优秀的学生分配到乡村不合适，所以想方设法将其留在城镇中学。比如，在对L县的调查中就发现，L县高中分别在2017和2018年各分配来一名省师范大学的免费师范生，县教育局以该高中地处城郊为由“合法”地将其安排到了县直高中。此外，在不少市属甚至省属高中发布的教师招聘简章中，也明确提出要“部属院校毕业的师范生或地方院校毕业的免费师范生”，这使得免费师范生大多被“截留”到了非农村学校。“轮岗交流”也是使优秀教师进入乡村学校提升乡村教师队伍建设的一种预设，然而，“轮岗交流”政策在实施过程中受到诸多阻碍，优秀教师不愿意离开单位“下乡”，所在单位也为了保持考试成绩与保持社会影响力，而尽量将“非优秀”的教师当成“优秀教师”参加教师轮岗交流[2]。即使有部分教师参加了轮岗进入乡村学校，但其往往是为了达到职称评审的条件，所以经常处于“身在曹营心在汉”的样态，有教学任务的时候上班打卡，敷衍了事，随时做好期满返回的准备。
2.“难留住”：大多数乡村教师意欲“逃离”乡村
社会环境无时不对教育产生影响，这种影响是全方位和深层渗透的[3]。受城镇工作条件和生活条件的吸引，“逃离”乡村似乎成为大部分乡村教师的理想。访谈中，大部分乡村教师都表达了其一直都有离开乡村学校的想法。原因一般有四种：一是在乡村工作没成就感。乡村学校生源较差，教学条件落后，学习机会也有限，这就导致许多乡村教师在教学工作中难以获得成就感。一位交流到县城小学任教的教师说：“在村里面很没意思，一天到晚守在教室不是讲课就是看他们自习，就这样他们也考不出（好）成绩来。教师在那活受罪。”二是乡村生活条件不理想。乡村的物质条件普遍较差，购买生活用品不方便倒在其次，主要是有的地方缺水，教师要洗脸都要掂量着用水，许多教师说：“周末回城，第一件事就是去洗澡。”三是为了给孩子提供更好的上学环境。教师一般都是通过学习和考试获得现在的教职，他们懂得占有优质教育资源的重要性。调查中发现，许多乡村教师的孩子并没有在自己所任教的或其他乡村学校就读，而是选择进入乡镇和县城小学，有的甚至把孩子送到省城的私立学校就读。这部分教师则一般每天往返县城或者是每周往返省城照顾孩子。四是在乡村没有归属感。许多乡村教师本身的籍贯并不在该乡镇，甚至不在该县，只是为了寻求一份稳定的教职而参加考试被分配到这里，所以他们对学校所处的乡村以及乡村里的居民没有亲切感。加上教学工作的特殊性，他们与普通居民的接触有限，下班后往往直接回到县城的家中，这使得其对于农村甚至对所在的学校都没有一定的归属感。于是，这部分教师几乎每天或每周都奔波在乡村与城镇之间，成为“候鸟型”乡村教师[4]。地方行政部门有时也会“帮助”乡村教师“逃离”乡村。一种方式是利用教师轮岗交流政策，将部分“逃离”意愿强烈的和优秀的乡村教师安置到城镇学校;另一种方式是通过选拔将乡村优秀教师调到城镇学校任教。在L县，地方政府新建了一所“上海实验小学”，为强化师资建设，采用考试的方式从乡镇教师中选拔了三十多名优秀教师调任到该校。这在一定程度上加大了当地城镇学校与乡村学校师资水平的差距。 3.“不作为”：部分乡村教师“躺平”“享受”政策
受管理体制的影响，能离开乡村的教师只占少数，大部分教师则处于无奈与失落中。其中也有部分教师“苦中作乐”，准备用“躺平”的姿态迎接和享受相关政策带来的“福利”。K教师是一位年轻的乡村教师，他自我描述道：“我本人一向比较随遇而安，用现在的话说就是‘佛系’吧。和我的同学、邻居们相比，我是唯一一个有正式工作的人，是他们羡慕的对象。所以我很满足了。”在乡村小学，男教师不用当班主任，所以他每周只需要上几节计算机课就算完成了教学任务。生活和工作节奏比较缓慢，他夸张地描述道：“每天下午睡得头都肿了。”无论是出于无奈的感慨还是真实的想法，他说：“县城的学校让我去我都不去，太忙！”他工作13年了，至今还没评上初级职称，因为乡镇的职称比例是按中心校所有的教师比例设定的，一是名额少，二是条件难以达到。乡村教师参加各种教学比赛、课题研究的机会比较少，所以在职称评审中许多教师往往连基本的条件都达不到。再加上名额少，竞争异常激烈，年度考核是否优秀的决定权掌握在中心校校长的手中，其又是教师职称评审的硬性条件之一，所以许多教师通过各种手段去争取名额。K教师说：“我抢不上，所以不管它了，听說新政策规定让在乡村从教20年就直接上一级（职称），30年就上高级（职称），我这再等等，什么都有了。”事实上，乡村教师的工资并不低，基本工资与城镇教师一样，加上乡村补助，他们的工资往往比相同职称的城镇教师的工资还高。“我就搞不懂他们去城里干什么，忙还挣得少。”K教师的配偶已经通过轮岗交流的方式在县城的小学任教，他们也在县城买了房子，孩子也在县城小学就读。“我这每天上班开车也就20分钟，也没啥压力，现在政策挺好，就等职称政策落实了，到时候职称一上就心圆了。”K教师并不是个案，这种类型的乡村教师或具有这种想法的乡村教师还有很多，有这种想法可能是他们自我解压的一种方式，但这种想法也导致了他们在工作中缺乏积极进取的精神，催生了他们“等、靠、要”的思想。这使得国家出台的相关政策虽然满足了乡村教师的需求，但并没有起到优化乡村教师队伍建设的作用。
二、乡村教师政策激励“低效化”的归因
1.激励政策的内容不够完善和合理
当前的激励政策内容不够完善，有的建议不够合理，这导致激励政策对乡村教师的激励成效受到一定限制。有研究者指出，当前的乡村教师政策存在力度不够、科学性欠佳、全面性不够和机制不完善等问题[5]。事实上，在调查过程中，也发现了乡村教师对政策的感知度较弱的问题，即部分教师认为相关政策对自己的影响并不大。原因主要体现在以下四个方面：一是激励政策没有体现差异性。受性别、年龄、职称和家庭情况等方面的影响，乡村教师所需要的激励不尽相同。当前的激励政策，主要是给予物质条件与弱化职称评审条件等方面的激励，对于已经具备高级职称或者是更看重精神激励的教师而言，相关政策并不能给予其适切的激励效果。再如，教师职业认同存在性别差异[6]，而《意见》中也没有相应体现。二是激励政策中部分内容的可实施性较差。比如，《意见》中要求“将到农村学校或薄弱学校任教1年以上作为申报高级职称的必要条件”，现实情况是初、高中主要分布在城镇而农村的学校多为小学，这就使得中学老师需要到小学支教时，其学段与学科间可能存在不易衔接和不对口等问题。三是激励政策在精神激励方面的措施有限。《意见》指出职称评审要向乡村倾斜，但只是要求“适当提高中小学中高级岗位结构比例”等，这对于大部分农村教师来说，仍然会面临激烈的职称竞争，机会仍然渺茫。而在“名师名校长培养工程”中也只是“在遴选时向乡村学校倾斜”，这对于大部分科研能力原本就薄弱的乡村教师来说，既是遥不可及的，也是不感兴趣的。四是政策内容没有照顾到部分教师的真实需求。教师的需求是多方面的，对教师的政策激励应该是全方位的，但更应重点满足教师的个性化需求。一般而言，乡村教师所需要的激励主要体现在工资收入、专业发展、社会保障、子女教育、环境支持等方面[7]。现实中，农村教师普遍面临和关心的是子女教育问题，但相关激励政策很少涉及这方面内容。
2.激励政策的转化不够精准和到位
乡村教师的激励政策在转化过程中，可能存在转化不精确与不到位的情况，影响着激励政策的效用。政策在实施前需要经过政策执行部门的转化，即将宏观的和指导性的政策转化为地方的和可执行的政策。然而，在此过程中，受地方政府或教育行政部门政策理解能力的限制，或出于各种利益的考虑，可能导致政策转化的不精准和不到位。国家层面出台的政策大多为宏观的指导性意见或原则性规定，如果规定过细则可能影响政策实施的灵活性。所以，地方政府或教育行政部门在执行乡村教师激励政策时，需要结合地方情况将相关政策转化为可行的和符合地方要求的细则并予以落实。在此过程中，有的政策执行主体可能存在僵化执行政策的思想，对相关政策不加转化地“硬性”执行，这可能导致政策实施的“水土不服”，致使部分政策无法得到落实。而有的政策执行主体则“想当然”地进行相关政策的转化，这也可能导致政策转化的偏差。比如，调查中提到的县教育局将免费师范生“截留”到地处城郊的高中任教，看似符合免费师范生到乡村任教的规定，但却没有使乡村教师队伍得到实质性扩充。更多的情形是，地方政府等政策执行主体为了追求地方利益，在乡村教师队伍建设政策的执行中出现了政治博弈下“机会主义”与自由裁量权下的“道德风险”等利己主义行为，这在一定程度上消解了乡村教师队伍建设政策的执行效果[8]。比如，调查中提到的L县，为了扶持新办的县城小学，以“促进区域义务教育均衡发展”为幌子从乡村抽调优秀教师，看似促进了城区范围内的教育均衡发展，但却极大地影响了城乡间的教育均衡发展。
3.激励政策的实施不够及时和有力
乡村教师的激励政策在实施过程中也可能存在实施滞后和“衰减”的情况，这也影响了激励政策实施的效能。政策的解读、理解与认识影响着政策的实施。有研究指出，地方行政部门对乡村教师激励政策的效能在转化与制定时就显得信心不足，加之其对教师激励政策的宣传力度不足，在执行中也难免存在懈怠或执行行为衰减的现象。这使得乡村教师一方面对政策不甚了解，另一方面又认为政策执行“失真走样”，最终在一定程度上体现出他们对政策判断的非理性倾向[9]。首先，政策执行的主体一般并不着急实施相关政策。一方面，作为行政部门作出决策要“稳扎稳打”，以免出错。另一方面，乡村教师激励政策并不直接涉及自己的“政绩”与利益。所以，政策的论证、试行等往往需要较长时间，而且对其中较难实施的部分“避而不谈”。比如，《意见》中提到的提升教师的待遇，这方面便于实施，于是乡村教师全面地享受到了“乡村津贴”。然而，其中的“名师名校长培养工程”和为农村学校定向培养教育硕士等政策，却迟迟没有出台相关规定。其次，地方政府与教育行政部门对乡村教师激励政策的宣传力度不足。国家虽然出台了指导性的意见，但对乡村教师起直接影响的是转化后的地方政策。地方政府部门和教育行政部门一般仅将此类文件发放到中心校校长手中，普通教师难得一见，这往往可能导致“以讹传讹”。比如，调查中K教师所言的“在乡村工作够若干年限后直接上职称”的说法，在该地方的相关政策文件中并未提及。最后，乡村教师激励政策在执行的末端可能存在“衰减”现象。一方面，这与政策执行主体的信心不足有关。政策执行主体自身可能存在着“离农”倾向，所以，其对通过激励政策优化农村教师队伍的举措心存质疑。另一方面，政策执行主体需要缓解城乡教师与乡村教师间的矛盾。过激地执行政策可能引发教师间的盲目攀比与利益争夺行为，这可能给教育管理带来一定的负面影响，相关部门为了避免“麻烦，”往往会通过“弱化”政策影响的方式起到维持现状和避免矛盾尖锐化的目的。 三、乡村教师政策激励“低效化”的突破路径
1.完善乡村教师激励政策的内容
乡村教师的激励政策既要有全面性，又要有针对性，既要重视物质激励，又要重视精神激励。完善的教师激励政策可以从优化农村教师的生存状态入手，提升农村教师职位的吸引力，从而促进农村教师队伍的建设。教师的生存状态既包含工资待遇、交通住房、工作环境等物质方面的客观因素，也包括情感体验、职业认同、价值观念、幸福感、满意度和效能感等精神方面的主观因素，还包括教师文化、家校互动和师生关系等社会交往方面的互动因素[10]。首先，在政策内容中，可以在提升乡村教师工资待遇之外，加入对乡村教师的交通住房和工作环境等方面进行优化的内容。比如，可以建议建设乡村教师的周转性住房，充分改造利用闲置校舍资源，地方政府和学校联合推进“五小工程”（小食堂、小澡堂、小阅览室、小活动室、小卫生间）建设，为农村教师增加交通补贴或者配备通勤车等，以此优化乡村教师的生活和交通条件，消减其因为物质生活条件的差异而产生的心理不平衡。其次，激励政策中可以在现有的提升乡村教师社会地位的基础上，增加更为丰富的激励建议。例如，可以为乡村教师落实定期免费体检制度，参照军人优待政策为其提供交通和旅游方面的优惠政策，建立健全乡村教师荣誉制度，定期举办乡村教师表彰活动，建立健全乡镇、县、市人民政府定期走访、慰问乡村教师的工作机制，在全社会形成尊重乡村教师的浓厚氛围[11]。最后，激励政策需要对乡村教师所在的学校层面提出相关建议，保证乡村教师社会交往方面的利益。例如，可以建议乡村学校构建良好的家校合作体系，强化师生以及教师与家长的互动，增强彼此的理解;还可以通过提升乡村学校校长的领导力，构建良好的校园文化，从而促使优秀的教师文化与教学文化的形成，为教师提供良好的教学氛围。
2.强化执行主体对乡村教师激励政策的理解
政策的转化是政策执行的前提，强化政策执行主体对乡村教师激励政策的深入理解有利于相关政策的“忠实”实施，从而提升政策的效力。乡村教师激励政策蕴含着政策制定者的教育理念和价值观，其根本目的是实现教育均衡和乡村振兴。地方政府和教育行政部门在转化国家政策的过程中，要深入理解政策制定的背景和目的，了解相关要求与建议提出的意义，在此基础上结合地方特点进行地方政策的制定，这样才能比较“忠实”地按照国家相关政策的要求，制定出能更大程度地实现国家预期目的的地方性政策。可以通过以下两条途径提升地方政策执行主体对乡村教师激励政策的深入理解：一方面，政府在政策下发时要注重组织地方政府部门进行政策的深入学习。与一般的指令性政策不同，乡村教师激励政策带有一定的价值观，这就要求政策执行主体必须领会政策中蕴含的价值观，了解国家出台该政策的重要意义。虽然《意见》开头明确提出了“深刻认识加强新时代乡村教师队伍建设的重要意义和总体要求”，但地方政府可能在政策转化过程中，更多地关注具体的意见内容，考虑意见实施的可行性。这可能导致地方政府在制定地方政策时产生“知难而退”与“避重就轻”的心理，从而造成地方政策的“虚化”。如果能通过政策宣讲等方式使地方政府深刻领会到政策实施的重要意义，那么其在制定地方政策的过程中，就可能更大程度地去克服困难，更大程度地在地方政策中体现国家政策。另一方面，国家在相关政策制定时可以邀请地方政府参与制定。国家政策转化不力的一个原因可能就是国家政策统领性较强，有的政策可能不太适合地方。所以，如果在政策制定过程中，邀请地方政府参与论证，这就可以使国家政策更大程度地考虑地方特点，满足多样化的地方需求并融合丰富的原则和建议，这可以更大程度地提升国家政策的通用性和可操作性，也有利于其在执行过程中能被更“忠实”地执行。
3.加大乡村教师激励政策的执行力度
乡村教师激励政策是强化乡村教师队伍建设的重要保障，加大乡村教师激励政策的执行力度有利于加快乡村教师队伍的优化，从而加快乡村振兴的进程。第一，地方政府部门要相信政策的效用，坚定不移地执行相关政策。一方面，国家政策是依据国家发展的需求和社会的意愿，政府组织智库进行研制的，地方政府要相信国家政策的科学性和重要性，如果与自己的主观感受相冲突，则应该辩证地审视国家政策，分析其合理性，从而强化自己对政策的认识。另一方面，地方政府在执行时要以高度的使命感落实相关政策。地方政府是国家在地方的代言人，是国家机器的臂膀，在政策执行过程中要以国家利益为重，在必要的时候要勇于牺牲地方利益来维护国家利益。第二，地方政府要加强乡村教师激励政策的宣传力度。政策实施的重要价值就是要被政策的受体所感知。乡村教师长期处于不利的社会地位，甚至被“污名化”[12]，这使得社会甚至其本体对乡村教师的角色形成刻板的印象，这也是造成许多优秀人才不愿意成为乡村教师的原因之一。乡村教师激励政策正是力图通过为乡村教师赋予一系列的物质条件、精神激励与发展空间，并为乡村教师营造良好的人文环境，地方政府要加大乡村教师激励政策的宣传力度，让已经享受到相关福利的乡村教师有所体悟，让其他社会群体了解乡村教师职业的优越性。第三，地方政府要创造性地实施乡村教师激励政策。为了更好地落实国家政策，地方政府要在深入理解国家政策的基础上对国家政策进行解构与重组，结合地方特点，形成更为适切的地方政策。在此过程中，地方政府要发挥政府的职能，充分考虑乡村教师的真实现状与现实需求，发挥政府智库的作用，研制出更具地方特色、更有针对性的乡村教师激励政策，从而更好地将国家政策落到实处。
4.强化教师激励政策的评价与监督
建立乡村教师激励政策实施的政府责任追究制度，可以在一定程度上保证乡村教师激励政策的良好落实[13]。教育政策的落实在一定程度上影响着地方教育综合发展水平[14]。当前的政策落实一般是自上而下的，地方政府在政策制定与实施过程中缺乏广泛的评价与监督。对政策的评价与论证有利于保證政策制定的科学性，而对政策的监督有利于保证政策实施的公平性。可以通过上级部门与社会团体等合作的方式来强化教师激励政策的评价与监督。一方面，上级部门要强化对地方政策的审批与论证。地方实行的乡村教师激励政策是地方基于国家的宏观政策而研制的，难免会有一定的主观性和功利性。因此，对于地方政府形成的地方性的乡村教师激励政策，上级部门要深入调研与论证，可以邀请教育领域和管理领域的专家进行论证，也可以深入地方进行调研，最终对地方政策作出评判并给出诊断性的建议。通过这种方式，地方政策的制定处于上级部门的监管与评价之中，可以更大程度地保证地方政策的科学性和合理性。另一方面，政策的实施过程也需要监管。由于乡村教师的激励政策带有一定的价值性，而且国家层面出台的意见往往比较宏观，在具体实施中有较大的浮动空间，这就需要政府部门出面进行相关政策实施的监管，以此保证政策实施的正义性和公平性。此外，还可以动员政策的受体即乡村教师进行政策实施的监督，作为“当事人”，乡村教师既能感受到政策实施的力度，也能察觉到政策实施的公平性。对于政策实施中的不当行为，乡村教师群体可以通过适切的途径反馈，以此制约政府部门或教育行政部门在政策实施过程中滥用职权，破坏政策实施程序的正义性的行为。当然，也可以吸纳系统外力量参与政策实施的监督过程。系统外的群体往往不涉及政策实施中的利益纠纷，其可能用更客观和更理性的视角来审视乡村教师激励政策的实施。 参考文献：
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[14]李德显，等.我国教育综合发展水平区域差异研究[M].北京：九州出版社，2021：34.
（责任编辑：杨 波）
关键词：乡村教师;政策激励;政策解读;政策实施
中图分类号：G451.2
文献标识码：A 文章编号：1674-7615（2021）05-0050-06
DOI：10.15958/j.cnki.jywhlt.2021.05.008
2020年7月3日，教育部等六部门发布了《教育部等六部门关于加强新时代乡村教师队伍建设的意见》（下文简称《意见》）。《意见》指出：“乡村教师是发展更加公平更有质量乡村教育的基础支撑，是推进乡村振兴、建设社会主义现代化强国、实现中华民族伟大复兴的重要力量。”[1]《意见》还就激发乡村教师内生动力、优化乡村教师管理、创新乡村教师教育模式、拓展乡村教师职业成长通道、提升乡村教师待遇和关心乡村青年教师的工作生活等方面提出了许多政策性的激励措施。其目的正是想通过强化激励机制，促进乡村教师队伍的建设。然而，《意见》所涉及的许多激励性政策，在《意见》出台之前已经由国家责令地方政府部门和教育行政部门落实，但其实施却迟缓且低效，这使得乡村教师队伍建设并未获得较大改观。因此，呈现乡村教师激励政策实施的效果，分析原因和寻求突破路径，对于《意见》的优化与落实有着积极意义，也有利于更大程度地促进乡村教师队伍建设。
一、乡村教师政策激励“低效化”的表现
1.“下不去”：大部分优秀教师难以“落户”乡村
充实优秀的师资是优化乡村教师队伍的一条便捷途径，其方式主要有二：一是引进优秀毕业生，二是通过教师轮岗交流方式使优秀教师融入乡村教师队伍。然而，这两种优化乡村教师队伍的方式在近年的实践中效果有限。引进优秀毕业生的方式，一般是通过聘任“特岗教师”等方式进行的，这种方式在提升乡村教师学历水平等方面起到了一定作用。然而，值得注意的是，参加“特岗教师”考试的毕业生，往往是未成功通过研究生考试的学生，或是未被城镇学校聘用的学生，或是不愿意在社会中凭一己之力“打拼”的学生，即使这部分学生是特岗教师选聘中的佼佼者，但其在毕业生中一般也不是非常优秀的。这就使得城市与乡镇所聘用的教师仍然比农村聘任的教师相对更“优秀”一些，也导致了新入职的乡村教师与新入职的城镇教师仍然存在一定差距。近年，国家实施了免费师范生的相关政策，意图使相关师范生毕业后回到乡村学校服务。然而，免费师范生往往毕业于国内重点师范类大学和省内知名的师范类大学，这种毕业生回到地方，地方教育行政部门往往感觉把这么优秀的学生分配到乡村不合适，所以想方设法将其留在城镇中学。比如，在对L县的调查中就发现，L县高中分别在2017和2018年各分配来一名省师范大学的免费师范生，县教育局以该高中地处城郊为由“合法”地将其安排到了县直高中。此外，在不少市属甚至省属高中发布的教师招聘简章中，也明确提出要“部属院校毕业的师范生或地方院校毕业的免费师范生”，这使得免费师范生大多被“截留”到了非农村学校。“轮岗交流”也是使优秀教师进入乡村学校提升乡村教师队伍建设的一种预设，然而，“轮岗交流”政策在实施过程中受到诸多阻碍，优秀教师不愿意离开单位“下乡”，所在单位也为了保持考试成绩与保持社会影响力，而尽量将“非优秀”的教师当成“优秀教师”参加教师轮岗交流[2]。即使有部分教师参加了轮岗进入乡村学校，但其往往是为了达到职称评审的条件，所以经常处于“身在曹营心在汉”的样态，有教学任务的时候上班打卡，敷衍了事，随时做好期满返回的准备。
2.“难留住”：大多数乡村教师意欲“逃离”乡村
社会环境无时不对教育产生影响，这种影响是全方位和深层渗透的[3]。受城镇工作条件和生活条件的吸引，“逃离”乡村似乎成为大部分乡村教师的理想。访谈中，大部分乡村教师都表达了其一直都有离开乡村学校的想法。原因一般有四种：一是在乡村工作没成就感。乡村学校生源较差，教学条件落后，学习机会也有限，这就导致许多乡村教师在教学工作中难以获得成就感。一位交流到县城小学任教的教师说：“在村里面很没意思，一天到晚守在教室不是讲课就是看他们自习，就这样他们也考不出（好）成绩来。教师在那活受罪。”二是乡村生活条件不理想。乡村的物质条件普遍较差，购买生活用品不方便倒在其次，主要是有的地方缺水，教师要洗脸都要掂量着用水，许多教师说：“周末回城，第一件事就是去洗澡。”三是为了给孩子提供更好的上学环境。教师一般都是通过学习和考试获得现在的教职，他们懂得占有优质教育资源的重要性。调查中发现，许多乡村教师的孩子并没有在自己所任教的或其他乡村学校就读，而是选择进入乡镇和县城小学，有的甚至把孩子送到省城的私立学校就读。这部分教师则一般每天往返县城或者是每周往返省城照顾孩子。四是在乡村没有归属感。许多乡村教师本身的籍贯并不在该乡镇，甚至不在该县，只是为了寻求一份稳定的教职而参加考试被分配到这里，所以他们对学校所处的乡村以及乡村里的居民没有亲切感。加上教学工作的特殊性，他们与普通居民的接触有限，下班后往往直接回到县城的家中，这使得其对于农村甚至对所在的学校都没有一定的归属感。于是，这部分教师几乎每天或每周都奔波在乡村与城镇之间，成为“候鸟型”乡村教师[4]。地方行政部门有时也会“帮助”乡村教师“逃离”乡村。一种方式是利用教师轮岗交流政策，将部分“逃离”意愿强烈的和优秀的乡村教师安置到城镇学校;另一种方式是通过选拔将乡村优秀教师调到城镇学校任教。在L县，地方政府新建了一所“上海实验小学”，为强化师资建设，采用考试的方式从乡镇教师中选拔了三十多名优秀教师调任到该校。这在一定程度上加大了当地城镇学校与乡村学校师资水平的差距。 3.“不作为”：部分乡村教师“躺平”“享受”政策
受管理体制的影响，能离开乡村的教师只占少数，大部分教师则处于无奈与失落中。其中也有部分教师“苦中作乐”，准备用“躺平”的姿态迎接和享受相关政策带来的“福利”。K教师是一位年轻的乡村教师，他自我描述道：“我本人一向比较随遇而安，用现在的话说就是‘佛系’吧。和我的同学、邻居们相比，我是唯一一个有正式工作的人，是他们羡慕的对象。所以我很满足了。”在乡村小学，男教师不用当班主任，所以他每周只需要上几节计算机课就算完成了教学任务。生活和工作节奏比较缓慢，他夸张地描述道：“每天下午睡得头都肿了。”无论是出于无奈的感慨还是真实的想法，他说：“县城的学校让我去我都不去，太忙！”他工作13年了，至今还没评上初级职称，因为乡镇的职称比例是按中心校所有的教师比例设定的，一是名额少，二是条件难以达到。乡村教师参加各种教学比赛、课题研究的机会比较少，所以在职称评审中许多教师往往连基本的条件都达不到。再加上名额少，竞争异常激烈，年度考核是否优秀的决定权掌握在中心校校长的手中，其又是教师职称评审的硬性条件之一，所以许多教师通过各种手段去争取名额。K教师说：“我抢不上，所以不管它了，听說新政策规定让在乡村从教20年就直接上一级（职称），30年就上高级（职称），我这再等等，什么都有了。”事实上，乡村教师的工资并不低，基本工资与城镇教师一样，加上乡村补助，他们的工资往往比相同职称的城镇教师的工资还高。“我就搞不懂他们去城里干什么，忙还挣得少。”K教师的配偶已经通过轮岗交流的方式在县城的小学任教，他们也在县城买了房子，孩子也在县城小学就读。“我这每天上班开车也就20分钟，也没啥压力，现在政策挺好，就等职称政策落实了，到时候职称一上就心圆了。”K教师并不是个案，这种类型的乡村教师或具有这种想法的乡村教师还有很多，有这种想法可能是他们自我解压的一种方式，但这种想法也导致了他们在工作中缺乏积极进取的精神，催生了他们“等、靠、要”的思想。这使得国家出台的相关政策虽然满足了乡村教师的需求，但并没有起到优化乡村教师队伍建设的作用。
二、乡村教师政策激励“低效化”的归因
1.激励政策的内容不够完善和合理
当前的激励政策内容不够完善，有的建议不够合理，这导致激励政策对乡村教师的激励成效受到一定限制。有研究者指出，当前的乡村教师政策存在力度不够、科学性欠佳、全面性不够和机制不完善等问题[5]。事实上，在调查过程中，也发现了乡村教师对政策的感知度较弱的问题，即部分教师认为相关政策对自己的影响并不大。原因主要体现在以下四个方面：一是激励政策没有体现差异性。受性别、年龄、职称和家庭情况等方面的影响，乡村教师所需要的激励不尽相同。当前的激励政策，主要是给予物质条件与弱化职称评审条件等方面的激励，对于已经具备高级职称或者是更看重精神激励的教师而言，相关政策并不能给予其适切的激励效果。再如，教师职业认同存在性别差异[6]，而《意见》中也没有相应体现。二是激励政策中部分内容的可实施性较差。比如，《意见》中要求“将到农村学校或薄弱学校任教1年以上作为申报高级职称的必要条件”，现实情况是初、高中主要分布在城镇而农村的学校多为小学，这就使得中学老师需要到小学支教时，其学段与学科间可能存在不易衔接和不对口等问题。三是激励政策在精神激励方面的措施有限。《意见》指出职称评审要向乡村倾斜，但只是要求“适当提高中小学中高级岗位结构比例”等，这对于大部分农村教师来说，仍然会面临激烈的职称竞争，机会仍然渺茫。而在“名师名校长培养工程”中也只是“在遴选时向乡村学校倾斜”，这对于大部分科研能力原本就薄弱的乡村教师来说，既是遥不可及的，也是不感兴趣的。四是政策内容没有照顾到部分教师的真实需求。教师的需求是多方面的，对教师的政策激励应该是全方位的，但更应重点满足教师的个性化需求。一般而言，乡村教师所需要的激励主要体现在工资收入、专业发展、社会保障、子女教育、环境支持等方面[7]。现实中，农村教师普遍面临和关心的是子女教育问题，但相关激励政策很少涉及这方面内容。
2.激励政策的转化不够精准和到位
乡村教师的激励政策在转化过程中，可能存在转化不精确与不到位的情况，影响着激励政策的效用。政策在实施前需要经过政策执行部门的转化，即将宏观的和指导性的政策转化为地方的和可执行的政策。然而，在此过程中，受地方政府或教育行政部门政策理解能力的限制，或出于各种利益的考虑，可能导致政策转化的不精准和不到位。国家层面出台的政策大多为宏观的指导性意见或原则性规定，如果规定过细则可能影响政策实施的灵活性。所以，地方政府或教育行政部门在执行乡村教师激励政策时，需要结合地方情况将相关政策转化为可行的和符合地方要求的细则并予以落实。在此过程中，有的政策执行主体可能存在僵化执行政策的思想，对相关政策不加转化地“硬性”执行，这可能导致政策实施的“水土不服”，致使部分政策无法得到落实。而有的政策执行主体则“想当然”地进行相关政策的转化，这也可能导致政策转化的偏差。比如，调查中提到的县教育局将免费师范生“截留”到地处城郊的高中任教，看似符合免费师范生到乡村任教的规定，但却没有使乡村教师队伍得到实质性扩充。更多的情形是，地方政府等政策执行主体为了追求地方利益，在乡村教师队伍建设政策的执行中出现了政治博弈下“机会主义”与自由裁量权下的“道德风险”等利己主义行为，这在一定程度上消解了乡村教师队伍建设政策的执行效果[8]。比如，调查中提到的L县，为了扶持新办的县城小学，以“促进区域义务教育均衡发展”为幌子从乡村抽调优秀教师，看似促进了城区范围内的教育均衡发展，但却极大地影响了城乡间的教育均衡发展。
3.激励政策的实施不够及时和有力
乡村教师的激励政策在实施过程中也可能存在实施滞后和“衰减”的情况，这也影响了激励政策实施的效能。政策的解读、理解与认识影响着政策的实施。有研究指出，地方行政部门对乡村教师激励政策的效能在转化与制定时就显得信心不足，加之其对教师激励政策的宣传力度不足，在执行中也难免存在懈怠或执行行为衰减的现象。这使得乡村教师一方面对政策不甚了解，另一方面又认为政策执行“失真走样”，最终在一定程度上体现出他们对政策判断的非理性倾向[9]。首先，政策执行的主体一般并不着急实施相关政策。一方面，作为行政部门作出决策要“稳扎稳打”，以免出错。另一方面，乡村教师激励政策并不直接涉及自己的“政绩”与利益。所以，政策的论证、试行等往往需要较长时间，而且对其中较难实施的部分“避而不谈”。比如，《意见》中提到的提升教师的待遇，这方面便于实施，于是乡村教师全面地享受到了“乡村津贴”。然而，其中的“名师名校长培养工程”和为农村学校定向培养教育硕士等政策，却迟迟没有出台相关规定。其次，地方政府与教育行政部门对乡村教师激励政策的宣传力度不足。国家虽然出台了指导性的意见，但对乡村教师起直接影响的是转化后的地方政策。地方政府部门和教育行政部门一般仅将此类文件发放到中心校校长手中，普通教师难得一见，这往往可能导致“以讹传讹”。比如，调查中K教师所言的“在乡村工作够若干年限后直接上职称”的说法，在该地方的相关政策文件中并未提及。最后，乡村教师激励政策在执行的末端可能存在“衰减”现象。一方面，这与政策执行主体的信心不足有关。政策执行主体自身可能存在着“离农”倾向，所以，其对通过激励政策优化农村教师队伍的举措心存质疑。另一方面，政策执行主体需要缓解城乡教师与乡村教师间的矛盾。过激地执行政策可能引发教师间的盲目攀比与利益争夺行为，这可能给教育管理带来一定的负面影响，相关部门为了避免“麻烦，”往往会通过“弱化”政策影响的方式起到维持现状和避免矛盾尖锐化的目的。 三、乡村教师政策激励“低效化”的突破路径
1.完善乡村教师激励政策的内容
乡村教师的激励政策既要有全面性，又要有针对性，既要重视物质激励，又要重视精神激励。完善的教师激励政策可以从优化农村教师的生存状态入手，提升农村教师职位的吸引力，从而促进农村教师队伍的建设。教师的生存状态既包含工资待遇、交通住房、工作环境等物质方面的客观因素，也包括情感体验、职业认同、价值观念、幸福感、满意度和效能感等精神方面的主观因素，还包括教师文化、家校互动和师生关系等社会交往方面的互动因素[10]。首先，在政策内容中，可以在提升乡村教师工资待遇之外，加入对乡村教师的交通住房和工作环境等方面进行优化的内容。比如，可以建议建设乡村教师的周转性住房，充分改造利用闲置校舍资源，地方政府和学校联合推进“五小工程”（小食堂、小澡堂、小阅览室、小活动室、小卫生间）建设，为农村教师增加交通补贴或者配备通勤车等，以此优化乡村教师的生活和交通条件，消减其因为物质生活条件的差异而产生的心理不平衡。其次，激励政策中可以在现有的提升乡村教师社会地位的基础上，增加更为丰富的激励建议。例如，可以为乡村教师落实定期免费体检制度，参照军人优待政策为其提供交通和旅游方面的优惠政策，建立健全乡村教师荣誉制度，定期举办乡村教师表彰活动，建立健全乡镇、县、市人民政府定期走访、慰问乡村教师的工作机制，在全社会形成尊重乡村教师的浓厚氛围[11]。最后，激励政策需要对乡村教师所在的学校层面提出相关建议，保证乡村教师社会交往方面的利益。例如，可以建议乡村学校构建良好的家校合作体系，强化师生以及教师与家长的互动，增强彼此的理解;还可以通过提升乡村学校校长的领导力，构建良好的校园文化，从而促使优秀的教师文化与教学文化的形成，为教师提供良好的教学氛围。
2.强化执行主体对乡村教师激励政策的理解
政策的转化是政策执行的前提，强化政策执行主体对乡村教师激励政策的深入理解有利于相关政策的“忠实”实施，从而提升政策的效力。乡村教师激励政策蕴含着政策制定者的教育理念和价值观，其根本目的是实现教育均衡和乡村振兴。地方政府和教育行政部门在转化国家政策的过程中，要深入理解政策制定的背景和目的，了解相关要求与建议提出的意义，在此基础上结合地方特点进行地方政策的制定，这样才能比较“忠实”地按照国家相关政策的要求，制定出能更大程度地实现国家预期目的的地方性政策。可以通过以下两条途径提升地方政策执行主体对乡村教师激励政策的深入理解：一方面，政府在政策下发时要注重组织地方政府部门进行政策的深入学习。与一般的指令性政策不同，乡村教师激励政策带有一定的价值观，这就要求政策执行主体必须领会政策中蕴含的价值观，了解国家出台该政策的重要意义。虽然《意见》开头明确提出了“深刻认识加强新时代乡村教师队伍建设的重要意义和总体要求”，但地方政府可能在政策转化过程中，更多地关注具体的意见内容，考虑意见实施的可行性。这可能导致地方政府在制定地方政策时产生“知难而退”与“避重就轻”的心理，从而造成地方政策的“虚化”。如果能通过政策宣讲等方式使地方政府深刻领会到政策实施的重要意义，那么其在制定地方政策的过程中，就可能更大程度地去克服困难，更大程度地在地方政策中体现国家政策。另一方面，国家在相关政策制定时可以邀请地方政府参与制定。国家政策转化不力的一个原因可能就是国家政策统领性较强，有的政策可能不太适合地方。所以，如果在政策制定过程中，邀请地方政府参与论证，这就可以使国家政策更大程度地考虑地方特点，满足多样化的地方需求并融合丰富的原则和建议，这可以更大程度地提升国家政策的通用性和可操作性，也有利于其在执行过程中能被更“忠实”地执行。
3.加大乡村教师激励政策的执行力度
乡村教师激励政策是强化乡村教师队伍建设的重要保障，加大乡村教师激励政策的执行力度有利于加快乡村教师队伍的优化，从而加快乡村振兴的进程。第一，地方政府部门要相信政策的效用，坚定不移地执行相关政策。一方面，国家政策是依据国家发展的需求和社会的意愿，政府组织智库进行研制的，地方政府要相信国家政策的科学性和重要性，如果与自己的主观感受相冲突，则应该辩证地审视国家政策，分析其合理性，从而强化自己对政策的认识。另一方面，地方政府在执行时要以高度的使命感落实相关政策。地方政府是国家在地方的代言人，是国家机器的臂膀，在政策执行过程中要以国家利益为重，在必要的时候要勇于牺牲地方利益来维护国家利益。第二，地方政府要加强乡村教师激励政策的宣传力度。政策实施的重要价值就是要被政策的受体所感知。乡村教师长期处于不利的社会地位，甚至被“污名化”[12]，这使得社会甚至其本体对乡村教师的角色形成刻板的印象，这也是造成许多优秀人才不愿意成为乡村教师的原因之一。乡村教师激励政策正是力图通过为乡村教师赋予一系列的物质条件、精神激励与发展空间，并为乡村教师营造良好的人文环境，地方政府要加大乡村教师激励政策的宣传力度，让已经享受到相关福利的乡村教师有所体悟，让其他社会群体了解乡村教师职业的优越性。第三，地方政府要创造性地实施乡村教师激励政策。为了更好地落实国家政策，地方政府要在深入理解国家政策的基础上对国家政策进行解构与重组，结合地方特点，形成更为适切的地方政策。在此过程中，地方政府要发挥政府的职能，充分考虑乡村教师的真实现状与现实需求，发挥政府智库的作用，研制出更具地方特色、更有针对性的乡村教师激励政策，从而更好地将国家政策落到实处。
4.强化教师激励政策的评价与监督
建立乡村教师激励政策实施的政府责任追究制度，可以在一定程度上保证乡村教师激励政策的良好落实[13]。教育政策的落实在一定程度上影响着地方教育综合发展水平[14]。当前的政策落实一般是自上而下的，地方政府在政策制定与实施过程中缺乏广泛的评价与监督。对政策的评价与论证有利于保證政策制定的科学性，而对政策的监督有利于保证政策实施的公平性。可以通过上级部门与社会团体等合作的方式来强化教师激励政策的评价与监督。一方面，上级部门要强化对地方政策的审批与论证。地方实行的乡村教师激励政策是地方基于国家的宏观政策而研制的，难免会有一定的主观性和功利性。因此，对于地方政府形成的地方性的乡村教师激励政策，上级部门要深入调研与论证，可以邀请教育领域和管理领域的专家进行论证，也可以深入地方进行调研，最终对地方政策作出评判并给出诊断性的建议。通过这种方式，地方政策的制定处于上级部门的监管与评价之中，可以更大程度地保证地方政策的科学性和合理性。另一方面，政策的实施过程也需要监管。由于乡村教师的激励政策带有一定的价值性，而且国家层面出台的意见往往比较宏观，在具体实施中有较大的浮动空间，这就需要政府部门出面进行相关政策实施的监管，以此保证政策实施的正义性和公平性。此外，还可以动员政策的受体即乡村教师进行政策实施的监督，作为“当事人”，乡村教师既能感受到政策实施的力度，也能察觉到政策实施的公平性。对于政策实施中的不当行为，乡村教师群体可以通过适切的途径反馈，以此制约政府部门或教育行政部门在政策实施过程中滥用职权，破坏政策实施程序的正义性的行为。当然，也可以吸纳系统外力量参与政策实施的监督过程。系统外的群体往往不涉及政策实施中的利益纠纷，其可能用更客观和更理性的视角来审视乡村教师激励政策的实施。 参考文献：
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（责任编辑：杨 波）