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随着科学技术的不断发展，欺诈、危害公共利益以及其他违法犯罪手段不断更新，更加难以被察觉。举报人掌握着他人或者单位违法犯罪的信息，对检举、揭发不法行为起到重要的作用，但是其往往因此遭受隐性打击报复、背负“间谍”“叛徒”等负面称号，甚至会面临刑事指控，致使其积极性大打折扣。因此，在立法和制度建设上加强对举报人的保护，具有重要意义。
举报人的法律定义
举报人又称“吹哨人”，指警察在发现罪犯时，吹响警报向同行和路人示警。“吹哨”可译为举报、揭发，举报人又称检举人、揭发人，通常指通过公共或內部渠道，检举、揭发、抗议雇主或者其他雇员的不法、失德以及其他不当行为的人。欧洲委员会认为“举报人是指在工作关系范围内报告或披露有关威胁或损害公共利益的信息的人，无论是在公共部门还是私营部门”。国际劳工组织将举报人定义为“雇员或前雇员报告雇主违规、危险或不道德的做法”。透明国际称举报人是“披露与公共或私营部门组织（包括显在或潜在的不法行为）中的腐败、非法、欺诈或危险活动等有关的信息（的人）”。以上有关举报人的定义包含三个基本信息：首先，举报的主体是知悉不法行为有关信息的人，既包括公职人员又包括企业职员；其次，举报的对象是违法的公共或私营部门（的人员）；最后，举报的内容是不法、失德的行为，既包括已经发生的违法违规行为，又包括潜在或将要发生的违法违规行为。以举报人所处地位为标准，可以分为内部举报人和外部举报人；以举报人身份是否公开为标准，可以分为实名举报人和匿名举报人。
举报人保护的法理背景
举报人在反腐败中的重要性，主要体现在以下几个方面：
一是政治效能。1953年《欧洲保护人权和基本自由公约》第10条第一款规定：“人皆有表达自由权。此权利应当包括持有意见的自由、接受和输出信息和观念的自由不受公权干涉，不受疆界影响。”从正面肯定了人享有表达自由的权利，举报人积极行使表达自由权，通过揭露、举报腐败现象与不法行为，给腐败者以警示、教育，是积极参与政治经济生活，行使表达自由权，维护自己利益的表现。
二是经济效能。举报是一种低代价、有效克服信息不对称的信息获取渠道，能有效降低对腐败行为的监督成本。举报人作为政府或企业“内部人员”，能够第一时间发现潜在的、难以察觉的违法行为，且能够及时减少因不法行为对公众利益造成的损害。
三是社会效能。举报作为外部的民众监督形式，对国家权力起到良好的监督作用，能有效地对权力滥用、腐败、专横进行预防、控制与矫治。公众通过监督积极行使自己的知情权和表达自由权，监察机构积极对检举内容作出回应，不仅有助于增强社会对公权力的反腐信心，同时有助于提高社会对执政党的信任。
我们再看看举报人可能因举报行为而面临的不利结果：
一是遭受刑事指控。如斯诺登因曝光“棱镜”计划遭到美国当局通缉，对其提出的刑事指控包括盗窃政府财产、未经授权泄露国防信息与故意泄露机密情报。
二是违反企业的忠诚义务，社会道德评价降低。举报人将企业的违法违规信息对外公布，一方面，对于企业来说，会直接导致企业的利益受到损害，破坏企业与员工之间的合理信赖关系。另一方面，对于举报人而言，会被其他同事和直接管理者指责违反企业忠诚义务，背负着“间谍”“告密者”等负面称号，使其社会评价降低，甚至因此承担违约责任。
三是受到报复性人事处分。美国举报者保护法所定义的报复性人事处分，并不以对举报人权益有重大影响为限。不利处分或其他纪律处分、工作指派、调职或重新委任职务、剥夺任命、升迁的机会等都属于报复性人事处分。举报人因检举揭发内部违法信息，有可能被部门领导人给予各种不公平的人事处分。例如在欧洲人权法院判例中，Heinisch在V公司开设的养老院里担任护工，因向检察机关举报V公司犯有欺诈罪行，未向病人提供承诺的护理服务并指使员工在护理记录上作假，V公司对其发出解雇合同立即生效的通知。
举报人保护的立法情况
《联合国反腐败公约》第33条规定：“各缔约国均应当考虑在本国法律制度中纳入适当措施，以便对出于合理理由善意向主管机关举报涉及根据本公约确立的犯罪的任何事实的任何人员提供保护。”保护举报人的立法不仅能够加大惩治与预防腐败犯罪的动力，也会增强人们的正义感和责任感，各国为保护举报人的合法权益，对举报人的保护有不同的立法规定。
例如，1898年美国举报者保护法案规定，只要举报人“自认为能够证明检举的违反法律、法规、条例的行为以及重大的管理失误、巨额资金浪费、滥用权力或可能对公共健康和安全造成危害的行为存在”，就可以获得该法的保护。同时规定，“一个单位的雇员可以就与工作有关的问题公开表示异议，只要他出于维护公共利益或依职业道德行事，单位就不能将其貌似合法地予以解雇”，这一规定为被举报人免受报复性的人事处分行为提供保护。
同时，该法规定专门的举报人救济制度，即特别检察官办公室和功绩制度保护委员会，独立行使职权。前者负责受理申诉、调查取证和提起诉讼；后者负责审查申诉，并作出相应的矫正处分或纪律处分。如果公务员因检举而受到报复性人事处分，既可以选择直接向功绩制度保护委员会申诉救济，也可以选择先向特别检察官办公室提出申诉，如果对结果不服，可以再按照个人权利申诉机制，向功绩制度保护委员会请求救济。如果再对结果不服，还可以向联邦巡回上诉法院寻求司法保护。
又如，2010年马来西亚第711号法案——举报人保护法（2010）规定，“举报人有理由相信其他人已经、正在或准备实施不法行为，即可向任一执法机构举报”。这一规定降低了对举报人的要求，只要其有理由相信他人实施了不法行为即可举报，同时拓宽了举报途径，即可向任一执法机构举报。
该法关于举报人的救济制度有：一是保密措施，规定：“不可泄露举报人的机密信息，机密信息包括举报人和被举报人的个人信息、举报人所揭发的信息以及一旦泄露便会导致他人受到伤害的信息。”二是免除举报人法律责任，规定“举报人不受制于任何刑事责任、民事责任、行政责任或行政处罚；不允许出于妨碍举报人揭发不法行为的目的而采取行动或制造言论妨害举报人”。三是补偿措施，规定，“经法院审理确认被告人确实对举报人或与举报人相关的人实施了报复伤害行为，可判决：（a）支付举报人或与举报人相关的人赔偿金、补偿金、费用和利息；（b）发出禁令，禁止任何报复伤害举报人或与举报人相关的人的行为或措施；（c）法院认为合适的其他救济方式，包括恢复原职、停止纪律处分、补偿举报人或与被举报人相关的人因报复伤害行为受到的所有伤痛与苦楚（此补偿不设上限）。此外，法院还可以使人事决议生效或采取措施恢复举报人或与举报人相关的人本应得到却因遭报复伤害而失去的人事安排”，为举报人免受报复性人事处分给予全面保护。 再如，共同标准——《欧洲人权公约》。该公约第10条第二款规定：“行使表达自由伴随着一定的义务和责任，故应当受制于一定的形式、条件、限制或处罚。此类制约应该为法律所规定，为民主社会所必需，并且有利于国家安定、领土完整或公共安全，服务于防止秩序混乱或犯罪、维护健康或道德、保障其他人的名誉或权利、防止秘密获得的情报泄漏、或者维护司法的权威和公正。”明确限定了表达自由权如何行使。同时，根据美国、马来西亚保护举报人立法的规定，举报人在行使言论自由权和监督权时还要满足以下条件：
在主观方面，一是举报人应当出于维护公共利益的动机，同时允许兼顾维护自身合法权益而举报，不能意图打击报复他人或者获取非法利益；二是给定信息的真实性，举报还必须有事实根据，举报人在一定事实支持下有理由相信举报内容为真实，不能恶意造谣、散播不真实信息。
在客观方面，一是要有相关性，举报人告发的事项应该是涉及公共利益的违法违规行为，包括已经发生、正在发生和很可能发生的违法行为，不鼓励举报一些具有争议、细微及疏忽的失误行为，例如爱德华诉财政部一案判决充分体现了这种立法精神；二是遵循“比例原则”与追求合法的目的成比例，要综合权衡国家机密、银行保密、企业保密与公众从信息公开中获得的利益，如果举报行为带来的改善甚微、造成的损害巨大，那么举报行为不应得到保护。
在程序方面，一是应该综合运用内部检举与外部揭发方式，原则上举报人应该优先尝试“内部报告”的途径，但是如果无内部改善之可能或者存在急迫、严重的情形，可以直接向外部有关机构告发。二是应该综合运用向媒体和公众揭发与向国家监管机构检举的方式，相对于向国家监管机构检举，向媒体和公众揭发对国家利益和企业利益的影响往往更大，建议先向国家监管机构检举，如果错误行为得不到纠正，再向媒体和公众揭发。
举报人保护立法的相关问题
首先，匿名举报应否给予保护。匿名举报是举报人在向监察机构检举、控告过程中隐匿自己的姓名等真实信息的举报方式。在实践中，匿名举报人可能基于遭受打击报复的恐惧感、对监察机构保密机制的不信任或者举报动机的非正当性而隐匿自己的个人信息，使得监察机构调查核实工作难以开展，降低了举报线索的运用价值，无法保证举报人和被举报人的合法权益。因此，在保护举报人的立法中，需要对打击报复举报人的行为进行严肃处理，强化对举报人身份信息的保密，例如中国香港地区廉政公署的单线联络人制度，有利于积极引导公众进行实名举报。
其次，潜在举报人的激励措施。潜在举报人面临的最大矛盾是举报人的利益与被举报人利益冲突，即举报人“遵循自己良知进行举报的权益”与被举报人“压制举报所能获得的利益”之间的冲突。在举报人保护的立法中，应不断完善举报人遭受报复行为的救济制度，同时对具有社会效果的举报行为建立相应的奖励制度，激励潜在举报人对社会中的错误行为进行揭露。例如在韩国检举人保护法中，对举报人的检举行为设置奖励金，同时针对举报人因合法举报行为支出的费用给予补偿。
再次，刑事诉讼过程中举报人的保护。具体措施有：在举报受理中，设立独立的举报机构，独立受理举报信息，积极为举报人提供便利，严守举报秘密；在对举报信息初查中，尊重举报人的意愿，对举报人的身份信息进行保密；保障举报人的优先知情权，将处理情况和结果及时答复举报人；在案件审理过程中，对于控辩双方提出的可能暴露举报人身份信息的问题，举报人有权拒绝回答，同时应当赋予举报人拒绝作证的权利。
最后，举证责任的重新分配。举报人在遭遇报复性人事处分时，在诉讼中不要求其举出证据证明部门负责人有明确的报复意图，只要人事处分是由于受保护的举报行为引起的就可以了。欧盟《性别歧视举证责任指令》明确规定，“在必要的情况下，成员国应根据其国内的司法程序而采取措施，保证那些认为自己由于平等待遇原则没有适用于他们而被错误对待的人，在法院或者其他主管当局面前，证明可被推定为存在歧视的事实，而由对方去证明没有违反平等待遇原则。”即原告的举证责任被减轻了，只需要初步证明“可被推定為歧视”的事实，之后举证责任转移给被告，如其不能证明其行为合法，须承担败诉的后果。
（摘自《人民检察》2017年第17期。演讲者为荷兰乌特勒支大学法学院刑法研究所教授、国际刑法学协会主席。译者单位：北京师范大学刑事法律科学研究院、法学院）
举报人的法律定义
举报人又称“吹哨人”，指警察在发现罪犯时，吹响警报向同行和路人示警。“吹哨”可译为举报、揭发，举报人又称检举人、揭发人，通常指通过公共或內部渠道，检举、揭发、抗议雇主或者其他雇员的不法、失德以及其他不当行为的人。欧洲委员会认为“举报人是指在工作关系范围内报告或披露有关威胁或损害公共利益的信息的人，无论是在公共部门还是私营部门”。国际劳工组织将举报人定义为“雇员或前雇员报告雇主违规、危险或不道德的做法”。透明国际称举报人是“披露与公共或私营部门组织（包括显在或潜在的不法行为）中的腐败、非法、欺诈或危险活动等有关的信息（的人）”。以上有关举报人的定义包含三个基本信息：首先，举报的主体是知悉不法行为有关信息的人，既包括公职人员又包括企业职员；其次，举报的对象是违法的公共或私营部门（的人员）；最后，举报的内容是不法、失德的行为，既包括已经发生的违法违规行为，又包括潜在或将要发生的违法违规行为。以举报人所处地位为标准，可以分为内部举报人和外部举报人；以举报人身份是否公开为标准，可以分为实名举报人和匿名举报人。
举报人保护的法理背景
举报人在反腐败中的重要性，主要体现在以下几个方面：
一是政治效能。1953年《欧洲保护人权和基本自由公约》第10条第一款规定：“人皆有表达自由权。此权利应当包括持有意见的自由、接受和输出信息和观念的自由不受公权干涉，不受疆界影响。”从正面肯定了人享有表达自由的权利，举报人积极行使表达自由权，通过揭露、举报腐败现象与不法行为，给腐败者以警示、教育，是积极参与政治经济生活，行使表达自由权，维护自己利益的表现。
二是经济效能。举报是一种低代价、有效克服信息不对称的信息获取渠道，能有效降低对腐败行为的监督成本。举报人作为政府或企业“内部人员”，能够第一时间发现潜在的、难以察觉的违法行为，且能够及时减少因不法行为对公众利益造成的损害。
三是社会效能。举报作为外部的民众监督形式，对国家权力起到良好的监督作用，能有效地对权力滥用、腐败、专横进行预防、控制与矫治。公众通过监督积极行使自己的知情权和表达自由权，监察机构积极对检举内容作出回应，不仅有助于增强社会对公权力的反腐信心，同时有助于提高社会对执政党的信任。
我们再看看举报人可能因举报行为而面临的不利结果：
一是遭受刑事指控。如斯诺登因曝光“棱镜”计划遭到美国当局通缉，对其提出的刑事指控包括盗窃政府财产、未经授权泄露国防信息与故意泄露机密情报。
二是违反企业的忠诚义务，社会道德评价降低。举报人将企业的违法违规信息对外公布，一方面，对于企业来说，会直接导致企业的利益受到损害，破坏企业与员工之间的合理信赖关系。另一方面，对于举报人而言，会被其他同事和直接管理者指责违反企业忠诚义务，背负着“间谍”“告密者”等负面称号，使其社会评价降低，甚至因此承担违约责任。
三是受到报复性人事处分。美国举报者保护法所定义的报复性人事处分，并不以对举报人权益有重大影响为限。不利处分或其他纪律处分、工作指派、调职或重新委任职务、剥夺任命、升迁的机会等都属于报复性人事处分。举报人因检举揭发内部违法信息，有可能被部门领导人给予各种不公平的人事处分。例如在欧洲人权法院判例中，Heinisch在V公司开设的养老院里担任护工，因向检察机关举报V公司犯有欺诈罪行，未向病人提供承诺的护理服务并指使员工在护理记录上作假，V公司对其发出解雇合同立即生效的通知。
举报人保护的立法情况
《联合国反腐败公约》第33条规定：“各缔约国均应当考虑在本国法律制度中纳入适当措施，以便对出于合理理由善意向主管机关举报涉及根据本公约确立的犯罪的任何事实的任何人员提供保护。”保护举报人的立法不仅能够加大惩治与预防腐败犯罪的动力，也会增强人们的正义感和责任感，各国为保护举报人的合法权益，对举报人的保护有不同的立法规定。
例如，1898年美国举报者保护法案规定，只要举报人“自认为能够证明检举的违反法律、法规、条例的行为以及重大的管理失误、巨额资金浪费、滥用权力或可能对公共健康和安全造成危害的行为存在”，就可以获得该法的保护。同时规定，“一个单位的雇员可以就与工作有关的问题公开表示异议，只要他出于维护公共利益或依职业道德行事，单位就不能将其貌似合法地予以解雇”，这一规定为被举报人免受报复性的人事处分行为提供保护。
同时，该法规定专门的举报人救济制度，即特别检察官办公室和功绩制度保护委员会，独立行使职权。前者负责受理申诉、调查取证和提起诉讼；后者负责审查申诉，并作出相应的矫正处分或纪律处分。如果公务员因检举而受到报复性人事处分，既可以选择直接向功绩制度保护委员会申诉救济，也可以选择先向特别检察官办公室提出申诉，如果对结果不服，可以再按照个人权利申诉机制，向功绩制度保护委员会请求救济。如果再对结果不服，还可以向联邦巡回上诉法院寻求司法保护。
又如，2010年马来西亚第711号法案——举报人保护法（2010）规定，“举报人有理由相信其他人已经、正在或准备实施不法行为，即可向任一执法机构举报”。这一规定降低了对举报人的要求，只要其有理由相信他人实施了不法行为即可举报，同时拓宽了举报途径，即可向任一执法机构举报。
该法关于举报人的救济制度有：一是保密措施，规定：“不可泄露举报人的机密信息，机密信息包括举报人和被举报人的个人信息、举报人所揭发的信息以及一旦泄露便会导致他人受到伤害的信息。”二是免除举报人法律责任，规定“举报人不受制于任何刑事责任、民事责任、行政责任或行政处罚；不允许出于妨碍举报人揭发不法行为的目的而采取行动或制造言论妨害举报人”。三是补偿措施，规定，“经法院审理确认被告人确实对举报人或与举报人相关的人实施了报复伤害行为，可判决：（a）支付举报人或与举报人相关的人赔偿金、补偿金、费用和利息；（b）发出禁令，禁止任何报复伤害举报人或与举报人相关的人的行为或措施；（c）法院认为合适的其他救济方式，包括恢复原职、停止纪律处分、补偿举报人或与被举报人相关的人因报复伤害行为受到的所有伤痛与苦楚（此补偿不设上限）。此外，法院还可以使人事决议生效或采取措施恢复举报人或与举报人相关的人本应得到却因遭报复伤害而失去的人事安排”，为举报人免受报复性人事处分给予全面保护。 再如，共同标准——《欧洲人权公约》。该公约第10条第二款规定：“行使表达自由伴随着一定的义务和责任，故应当受制于一定的形式、条件、限制或处罚。此类制约应该为法律所规定，为民主社会所必需，并且有利于国家安定、领土完整或公共安全，服务于防止秩序混乱或犯罪、维护健康或道德、保障其他人的名誉或权利、防止秘密获得的情报泄漏、或者维护司法的权威和公正。”明确限定了表达自由权如何行使。同时，根据美国、马来西亚保护举报人立法的规定，举报人在行使言论自由权和监督权时还要满足以下条件：
在主观方面，一是举报人应当出于维护公共利益的动机，同时允许兼顾维护自身合法权益而举报，不能意图打击报复他人或者获取非法利益；二是给定信息的真实性，举报还必须有事实根据，举报人在一定事实支持下有理由相信举报内容为真实，不能恶意造谣、散播不真实信息。
在客观方面，一是要有相关性，举报人告发的事项应该是涉及公共利益的违法违规行为，包括已经发生、正在发生和很可能发生的违法行为，不鼓励举报一些具有争议、细微及疏忽的失误行为，例如爱德华诉财政部一案判决充分体现了这种立法精神；二是遵循“比例原则”与追求合法的目的成比例，要综合权衡国家机密、银行保密、企业保密与公众从信息公开中获得的利益，如果举报行为带来的改善甚微、造成的损害巨大，那么举报行为不应得到保护。
在程序方面，一是应该综合运用内部检举与外部揭发方式，原则上举报人应该优先尝试“内部报告”的途径，但是如果无内部改善之可能或者存在急迫、严重的情形，可以直接向外部有关机构告发。二是应该综合运用向媒体和公众揭发与向国家监管机构检举的方式，相对于向国家监管机构检举，向媒体和公众揭发对国家利益和企业利益的影响往往更大，建议先向国家监管机构检举，如果错误行为得不到纠正，再向媒体和公众揭发。
举报人保护立法的相关问题
首先，匿名举报应否给予保护。匿名举报是举报人在向监察机构检举、控告过程中隐匿自己的姓名等真实信息的举报方式。在实践中，匿名举报人可能基于遭受打击报复的恐惧感、对监察机构保密机制的不信任或者举报动机的非正当性而隐匿自己的个人信息，使得监察机构调查核实工作难以开展，降低了举报线索的运用价值，无法保证举报人和被举报人的合法权益。因此，在保护举报人的立法中，需要对打击报复举报人的行为进行严肃处理，强化对举报人身份信息的保密，例如中国香港地区廉政公署的单线联络人制度，有利于积极引导公众进行实名举报。
其次，潜在举报人的激励措施。潜在举报人面临的最大矛盾是举报人的利益与被举报人利益冲突，即举报人“遵循自己良知进行举报的权益”与被举报人“压制举报所能获得的利益”之间的冲突。在举报人保护的立法中，应不断完善举报人遭受报复行为的救济制度，同时对具有社会效果的举报行为建立相应的奖励制度，激励潜在举报人对社会中的错误行为进行揭露。例如在韩国检举人保护法中，对举报人的检举行为设置奖励金，同时针对举报人因合法举报行为支出的费用给予补偿。
再次，刑事诉讼过程中举报人的保护。具体措施有：在举报受理中，设立独立的举报机构，独立受理举报信息，积极为举报人提供便利，严守举报秘密；在对举报信息初查中，尊重举报人的意愿，对举报人的身份信息进行保密；保障举报人的优先知情权，将处理情况和结果及时答复举报人；在案件审理过程中，对于控辩双方提出的可能暴露举报人身份信息的问题，举报人有权拒绝回答，同时应当赋予举报人拒绝作证的权利。
最后，举证责任的重新分配。举报人在遭遇报复性人事处分时，在诉讼中不要求其举出证据证明部门负责人有明确的报复意图，只要人事处分是由于受保护的举报行为引起的就可以了。欧盟《性别歧视举证责任指令》明确规定，“在必要的情况下，成员国应根据其国内的司法程序而采取措施，保证那些认为自己由于平等待遇原则没有适用于他们而被错误对待的人，在法院或者其他主管当局面前，证明可被推定为存在歧视的事实，而由对方去证明没有违反平等待遇原则。”即原告的举证责任被减轻了，只需要初步证明“可被推定為歧视”的事实，之后举证责任转移给被告，如其不能证明其行为合法，须承担败诉的后果。
（摘自《人民检察》2017年第17期。演讲者为荷兰乌特勒支大学法学院刑法研究所教授、国际刑法学协会主席。译者单位：北京师范大学刑事法律科学研究院、法学院）