论文部分内容阅读
4月中旬，中央统战部召开会议，深入学习领会中共中央《关于加强新形势下党外代表人士队伍建设的意见》（简称2012年4号文件）精神，研究贯彻落实具体措施。
4号文件的内容在今年2月23日新华网消息中有部分介绍，并未全文公布，舆论评价其为新中国成立以来第一次以中共中央名义制定的关于党外代表人士队伍建设的专门文件。
此次统战部的会议着重于在文件基础上作出更全面细致的部署，其中，加大党外人士在政府部门任“一把手”的做法成为最大亮点，强调认真贯彻党外代表人士安排的政策要求，选配民主党派、工商联成员和无党派人士进各级人大、政府和政协领导班子，加大政府部门正职安排力度，推动法院、检察院领导班子中安排党外干部。
此前,在2月24日，中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林在全国学习贯彻2012年4号文件的电视电话会议上强调：“要积极发现党外优秀人才，要有针对性地在人大、政府及政府工作部门、政协、法院和检察院、高等学校、国有企业、科研院所、人民团体等做好推荐使用工作，适当增加安排职数、扩大安排部门、推动正职安排”。
国务院系统的2正15副
目前在中央政府各部委中担任正职部长的非中共党员人士，有万钢和陈竺两位。
2007年，万钢、陈竺先后被任命为科技部部长和卫生部部长，这是自1972年10月傅作义离任水利部部长后，时隔35年再次由党外人士出任国务院部委正职部长。万钢为致公党党员，曾任上海同济大学校长，现任全国政协副主席，致公党中央主席；陈竺为无党派人士，曾任中科院副院长。
外界一般认为，对于他们二人的实职安排是2005年5号文件精神的直接落实。2005年中共中央颁布的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（简称2005年5号文件）曾提出县级以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务，“符合条件的可以担任正职”，并进一步明确具体标准，规定党外正职在政府职能部门的比例，拟以10%左右为宜。
根据国务院网站显示的资料，在27个国务院组成部门中，除万钢和陈竺两位党外正部长，另有5位党外人士任副职：监察部副部长郝明金是民建中央常委，环保部副部长吴晓青是民建中央副主席，水利部副部长胡四一是无党派人士，农业部副部长张桃林是九三学社成员，审计署副审计长石爱中是民进成员。
在18个国务院直属机构中，虽还没有党外人士任正职，但有5位党外人士出任副职：国家工商行政管理总局副局长甘霖是致公党党员，国家统计局副局长徐一帆是民盟成员，林业局副局长印红是九三学社社员，国家知识产权局副局长李玉光是无党派人士，国务院参事室副主任王明明是无党派人士。
在14个国务院直属事业单位中，有4位党外人士任副职：中国气象局副局长宇如聪是无党派人士，中国工程院副院长谢克昌是民革成员，中科院副院长丁仲礼是民盟成员，国家自然科学基金委副主任姚建年是农工民主党党员。
在10个国务院部委管理的国家局中，有1位党外人士任副职：国家中医药管理局副局长于文明是农工民主党党员。
在1个国务院直属特设机构、4个国务院办事机构中，尚没有党外人士任正副职行政首长。
这17人中，从政治面貌看，无党派人士5人，民建2人，九三学社2人，致公党2人，农工党2人，民盟2人，民进1人，民革1人；从性别分布来看，男性15人，女性2人；从年龄分布看，“40后”有中国工程院副院长谢克昌一人，到今年10月满66岁；“50后”12人，“60”后4人，年龄最小的是国家工商行政管理总局副局长甘霖，到今年10月满49岁。
从任职经历来看，3人曾在高校科研院所任职：万钢曾任上海同济大学校长，陈竺曾任中国科学院副院长，胡四一曾任南京水利科学研究院副院长；4人曾任省级副职：吴晓青曾任云南省副省长，张桃林曾任江苏省副省长，甘霖曾任湖南省副省长，谢克昌曾任山西省人大常委会副主任。
从任职领域来看，6人是系统内升迁：石爱中曾任审计署社会保障审计局局长，徐一帆曾任福建省统计局副局长，印红曾任国家林业局林业工作站管理总站的总站长，宇如聪曾任中国气象局武汉暴雨研究所所长，丁仲礼曾任中科院地质与地球物理所研究员、常务副所长、所长，于文明曾任中国中医药科技开发交流中心主任；3人有相近领域的任职经历：郝明金曾任山东省高级人民法院副院长，王明明曾任北京市文化局副局长，姚建年曾任中国科学院化学研究所研究员、副所长。
位党外副省长（副市长、副主席）
根据政府网站目前显示的资料，内地31个省（直辖市、自治区），除新疆和吉林以外，各有一名党外人士担任副省长（副市长、副主席）。
上述29名党外干部所分管的领域大多为教育、文化、科技、环保、文物、计生、档案等，少数分管外贸商务和外事工作。
从性别分布来看，男性24人，女性5人；从年龄分布来看，“50后”18人，年龄最大的是黑龙江省副省长程幼东，到今年6月满60岁，“60后”10人，年龄最小的是江西省副省长谢茹，到今年7月满44岁。
值得一提的是，29人中的21人有博士学位，如北京的程红和上海的赵雯两位女副市长，分别是经济学和管理学博士，此外还有多位理学博士、工学博士、教育学博士等。舆论普遍认为，高学历党外人士有助于扩展政府代表性，也有利于广泛联系知识分子和新社会阶层。
西藏自治区副主席甲热·洛桑丹增是唯一的高中学历，西藏政府网站显示，他“1953年12月生，1956年11月参加工作”，1956年他被认定为昌都强巴林寺活佛，并担任西藏自治区筹委昌都办事处宗教事务委员会常委。
从政治面貌来看，29人中无党派人士有7人：湖南省副省长何报翔，广东省副省长许瑞生，广西壮族自治区副主席陈章良，河南省副省长徐济超，江西省副省长谢茹，西藏自治区副主席甲热·洛桑丹增，甘肃省副省长郝远。
民盟6人：湖北省副省长郭生练，河北省副省长龙庄伟，山西省副省长张平，江苏省副省长曹卫星，北京市副市长程红，重庆市副市长吴刚。
九三学社4人：山东省副省长王随莲，福建省副省长洪捷序，内蒙古自治区副主席刘新乐，上海市副市长赵雯。
致公党4人：浙江省副省长郑继伟，安徽省副省长谢广祥，辽宁省副省长滕卫平，海南省副省长林方略。
民建4人：云南省副省长高峰，四川省副省长陈文华，青海省副省长高云龙，贵州省副省长谢庆生。
民进3人：黑龙江省副省长程幼东，宁夏自治区副主席姚爱兴，天津市副市长张俊芳。
农工党1人，陕西省副省长朱静芝。
名省级政府组成部门正职官员
在担任正职方面，内地31个省（市、区）的政府组成部门已给予了党外人士较多任职空间。据媒体统计，目前17个省级政府(上海、北京、江苏、广东、青海、福建、海南、湖北、河南、江西、安徽、新疆、广西、重庆、陕西、四川、辽宁)组成部门中有党外人士担任正职官员，总计22人。
一般情况下省级政府有20个左右的组成部门，以河南省为例，包括省教育厅、民政厅、农业厅等24个政府组成部门，其中省科学技术厅厅长贾跃是无党派人士，省人口和计划生育委员会主任高体健则是中国农工民主党党员。
党外人士担任省级政府组成部门正职所占比例仍较少，通常是1- 2名。除河南外，上海、北京、江苏、湖北4省(市)政府也是2个组成部门的正职由党外人士担任。其中，上海市科学技术委员会主任寿子琪、上海市环境保护局局长张全都是农工党党员；北京市科学技术委员会主任闫傲霜、北京市规划委员会主任黄艳都是无党派人士。
与29位党外副省长类似，这22名任各地省级政府组成部门正职的党外人士所分管的领域，也基本分布在科技、计生、卫生、交通、教育、环保及规划等专业性强的部门。其中，5人任省计生委主任、5人任科技厅长或科委主任、3人任卫生厅(局)长、2人任交通运输厅长，此外，规划委、环保局、教育厅、农业厅、人社厅、住建厅、司法厅的正职各1人。
2012年4号文件是继2005年5号文件之后对党外人士担任政府正职的又一次重大推进，在公共行政学专家竹立家看来，“这个方向要完全肯定，一定意义上意味着十八大以后要扩大社会主义民主范围的改革导向。”
目前各级政府尚无党外人士担任省长、市长、县长等。“现在各级政府的组成部门，各个厅局内，党外人士任正职早就不是问题了。地级市长、县长是否可以由党外人士担任呢？这可以进行深入研究。当然这样的岗位的职权在同级政府里更核心，执政党在选用时会更慎重，毕竟治理的好坏板子都是落在执政党身上。” 竹立家说。
他说，像公安、安全、国防等涉及政权稳定的关键部门，党外人士出任正职的可能性很小，这是很正常的。
“而法院、检察院情况又不一样，政府部门可以由党外人士担任正职的话，地方两院在理论上也可以由党外人士担任正职。”竹立家说。
目前的最高法院副院长万鄂湘是民革中央副主席，最高检察院副检察长姜建初是无党派人士。
党外正职如何协调与党组的关系
“党外干部任正职的话，现实中直接会面临的问题是他们如何协调与任职单位党组的关系。”竹立家说，根据现行规定，涉及部门重大事务的决策,需党组会议集体讨论决定，“那么就产生一个问题，比如万钢和陈竺，他们所在的部门在进行重大事务决策和讨论时，究竟是以部务会还是党组会的研究决定为定准？这是困扰党外干部出任实职的体制问题，也是党外干部极少被安排正职的重要因素之一。”
通常情况下,政府部门的党组书记均由部门正职担任，党组会和部务会几近重合，偶有行政首长和党委班子分离的情况，多为过渡安排，万钢和陈竺的走马上任则打破了这种惯例。在科技部，副部长李学勇兼任中共科技部党组书记；而陈竺被任命为卫生部长时，原部长高强改任副部长、继续担任部党组书记，而高强的职务现在已由张茅担任。
万钢并没有受此问题影响。2008年3月6日全国政协十一届一次会议在人民大会堂新闻发布厅举行的记者招待会上，万钢说：“我和科技部的党组书记学勇同志在很早的时候就认识了。到科技部工作以后，我们两个人关系很融洽，这也可能是同代人的关系。在工作上，我们通过半年多的合作，逐步逐步地理出了一套思路。特别是党组和部会的议事规程。党组议什么样的事，怎么样来议事，部会议什么样的事，互相之间的关系是怎么样。所以我们党组和部会有一个明确的议程规程。”
万钢直言每一次开部党组会的时候，他基本上都参加。“实际上民主党派的参政议政在很长的时间当中，自改革开放以来就形成了。差不多每个部门、每个省市都有民主党派的参政。当然，作为正部长之职，它和权联系在一起，所以大家特别关心。”
2009年湖南省邵阳市委统战部课题组的一篇名为《关于基层党外正职与任职单位党组织关系的调查与思考》的论文提到当地党外正职领导干部分布情况，“主要安排在乡镇班子、政府部门和群团组织。据调查统计，40 名党外正职领导干部中，在乡镇班子任正职11 人，占27.5%，主要安排担任乡镇长职务；在政府部门任正职10 人，占25%，主要安排在市政府法制办、县市区交通局、招商局、水务局、体育局、煤炭局、民宗局、地震局、城建规划局、开发办等职能部门；在群团组织任正职19人，占47.5%，主要安排在市、县工商联、文联、妇联、科协等单位。”
文章对于如何协调党外正职与党组织关系时特别提到一点：“需要各部门的配合支持，如组织部门对党外正职与党组书记业绩的考察、关系的评价，宣传部门对两者合作共事的舆论宣传和事迹报道，财政、计划、发展、招商等部门对两者工作的支持等等，这都在一定程度上影响两者和谐关系的构建。”
由这些细节可见党外干部任正职可能带来的一些“麻烦”，各方都要在现有框架之下进行新的适应。出于这种原因，党外干部任正职一直备受各方关注，各种推进举措也一直慎之又慎。
竹立家认为，虽然党外干部任正职之后所带来的问题还需深入探讨，不过统战部会议所强调的“加大政府部门正职安排力度”是一个非常好的信号，万钢和陈竺的先例也给地方推进党外正职安排提供了经验。
4号文件的内容在今年2月23日新华网消息中有部分介绍，并未全文公布，舆论评价其为新中国成立以来第一次以中共中央名义制定的关于党外代表人士队伍建设的专门文件。
此次统战部的会议着重于在文件基础上作出更全面细致的部署，其中，加大党外人士在政府部门任“一把手”的做法成为最大亮点，强调认真贯彻党外代表人士安排的政策要求，选配民主党派、工商联成员和无党派人士进各级人大、政府和政协领导班子，加大政府部门正职安排力度，推动法院、检察院领导班子中安排党外干部。
此前,在2月24日，中共中央政治局常委、全国政协主席贾庆林在全国学习贯彻2012年4号文件的电视电话会议上强调：“要积极发现党外优秀人才，要有针对性地在人大、政府及政府工作部门、政协、法院和检察院、高等学校、国有企业、科研院所、人民团体等做好推荐使用工作，适当增加安排职数、扩大安排部门、推动正职安排”。
国务院系统的2正15副
目前在中央政府各部委中担任正职部长的非中共党员人士，有万钢和陈竺两位。
2007年，万钢、陈竺先后被任命为科技部部长和卫生部部长，这是自1972年10月傅作义离任水利部部长后，时隔35年再次由党外人士出任国务院部委正职部长。万钢为致公党党员，曾任上海同济大学校长，现任全国政协副主席，致公党中央主席；陈竺为无党派人士，曾任中科院副院长。
外界一般认为，对于他们二人的实职安排是2005年5号文件精神的直接落实。2005年中共中央颁布的《关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》（简称2005年5号文件）曾提出县级以上地方政府要选配民主党派成员或无党派人士担任领导职务，“符合条件的可以担任正职”，并进一步明确具体标准，规定党外正职在政府职能部门的比例，拟以10%左右为宜。
根据国务院网站显示的资料，在27个国务院组成部门中，除万钢和陈竺两位党外正部长，另有5位党外人士任副职：监察部副部长郝明金是民建中央常委，环保部副部长吴晓青是民建中央副主席，水利部副部长胡四一是无党派人士，农业部副部长张桃林是九三学社成员，审计署副审计长石爱中是民进成员。
在18个国务院直属机构中，虽还没有党外人士任正职，但有5位党外人士出任副职：国家工商行政管理总局副局长甘霖是致公党党员，国家统计局副局长徐一帆是民盟成员，林业局副局长印红是九三学社社员，国家知识产权局副局长李玉光是无党派人士，国务院参事室副主任王明明是无党派人士。
在14个国务院直属事业单位中，有4位党外人士任副职：中国气象局副局长宇如聪是无党派人士，中国工程院副院长谢克昌是民革成员，中科院副院长丁仲礼是民盟成员，国家自然科学基金委副主任姚建年是农工民主党党员。
在10个国务院部委管理的国家局中，有1位党外人士任副职：国家中医药管理局副局长于文明是农工民主党党员。
在1个国务院直属特设机构、4个国务院办事机构中，尚没有党外人士任正副职行政首长。
这17人中，从政治面貌看，无党派人士5人，民建2人，九三学社2人，致公党2人，农工党2人，民盟2人，民进1人，民革1人；从性别分布来看，男性15人，女性2人；从年龄分布看，“40后”有中国工程院副院长谢克昌一人，到今年10月满66岁；“50后”12人，“60”后4人，年龄最小的是国家工商行政管理总局副局长甘霖，到今年10月满49岁。
从任职经历来看，3人曾在高校科研院所任职：万钢曾任上海同济大学校长，陈竺曾任中国科学院副院长，胡四一曾任南京水利科学研究院副院长；4人曾任省级副职：吴晓青曾任云南省副省长，张桃林曾任江苏省副省长，甘霖曾任湖南省副省长，谢克昌曾任山西省人大常委会副主任。
从任职领域来看，6人是系统内升迁：石爱中曾任审计署社会保障审计局局长，徐一帆曾任福建省统计局副局长，印红曾任国家林业局林业工作站管理总站的总站长，宇如聪曾任中国气象局武汉暴雨研究所所长，丁仲礼曾任中科院地质与地球物理所研究员、常务副所长、所长，于文明曾任中国中医药科技开发交流中心主任；3人有相近领域的任职经历：郝明金曾任山东省高级人民法院副院长，王明明曾任北京市文化局副局长，姚建年曾任中国科学院化学研究所研究员、副所长。
位党外副省长（副市长、副主席）
根据政府网站目前显示的资料，内地31个省（直辖市、自治区），除新疆和吉林以外，各有一名党外人士担任副省长（副市长、副主席）。
上述29名党外干部所分管的领域大多为教育、文化、科技、环保、文物、计生、档案等，少数分管外贸商务和外事工作。
从性别分布来看，男性24人，女性5人；从年龄分布来看，“50后”18人，年龄最大的是黑龙江省副省长程幼东，到今年6月满60岁，“60后”10人，年龄最小的是江西省副省长谢茹，到今年7月满44岁。
值得一提的是，29人中的21人有博士学位，如北京的程红和上海的赵雯两位女副市长，分别是经济学和管理学博士，此外还有多位理学博士、工学博士、教育学博士等。舆论普遍认为，高学历党外人士有助于扩展政府代表性，也有利于广泛联系知识分子和新社会阶层。
西藏自治区副主席甲热·洛桑丹增是唯一的高中学历，西藏政府网站显示，他“1953年12月生，1956年11月参加工作”，1956年他被认定为昌都强巴林寺活佛，并担任西藏自治区筹委昌都办事处宗教事务委员会常委。
从政治面貌来看，29人中无党派人士有7人：湖南省副省长何报翔，广东省副省长许瑞生，广西壮族自治区副主席陈章良，河南省副省长徐济超，江西省副省长谢茹，西藏自治区副主席甲热·洛桑丹增，甘肃省副省长郝远。
民盟6人：湖北省副省长郭生练，河北省副省长龙庄伟，山西省副省长张平，江苏省副省长曹卫星，北京市副市长程红，重庆市副市长吴刚。
九三学社4人：山东省副省长王随莲，福建省副省长洪捷序，内蒙古自治区副主席刘新乐，上海市副市长赵雯。
致公党4人：浙江省副省长郑继伟，安徽省副省长谢广祥，辽宁省副省长滕卫平，海南省副省长林方略。
民建4人：云南省副省长高峰，四川省副省长陈文华，青海省副省长高云龙，贵州省副省长谢庆生。
民进3人：黑龙江省副省长程幼东，宁夏自治区副主席姚爱兴，天津市副市长张俊芳。
农工党1人，陕西省副省长朱静芝。
名省级政府组成部门正职官员
在担任正职方面，内地31个省（市、区）的政府组成部门已给予了党外人士较多任职空间。据媒体统计，目前17个省级政府(上海、北京、江苏、广东、青海、福建、海南、湖北、河南、江西、安徽、新疆、广西、重庆、陕西、四川、辽宁)组成部门中有党外人士担任正职官员，总计22人。
一般情况下省级政府有20个左右的组成部门，以河南省为例，包括省教育厅、民政厅、农业厅等24个政府组成部门，其中省科学技术厅厅长贾跃是无党派人士，省人口和计划生育委员会主任高体健则是中国农工民主党党员。
党外人士担任省级政府组成部门正职所占比例仍较少，通常是1- 2名。除河南外，上海、北京、江苏、湖北4省(市)政府也是2个组成部门的正职由党外人士担任。其中，上海市科学技术委员会主任寿子琪、上海市环境保护局局长张全都是农工党党员；北京市科学技术委员会主任闫傲霜、北京市规划委员会主任黄艳都是无党派人士。
与29位党外副省长类似，这22名任各地省级政府组成部门正职的党外人士所分管的领域，也基本分布在科技、计生、卫生、交通、教育、环保及规划等专业性强的部门。其中，5人任省计生委主任、5人任科技厅长或科委主任、3人任卫生厅(局)长、2人任交通运输厅长，此外，规划委、环保局、教育厅、农业厅、人社厅、住建厅、司法厅的正职各1人。
2012年4号文件是继2005年5号文件之后对党外人士担任政府正职的又一次重大推进，在公共行政学专家竹立家看来，“这个方向要完全肯定，一定意义上意味着十八大以后要扩大社会主义民主范围的改革导向。”
目前各级政府尚无党外人士担任省长、市长、县长等。“现在各级政府的组成部门，各个厅局内，党外人士任正职早就不是问题了。地级市长、县长是否可以由党外人士担任呢？这可以进行深入研究。当然这样的岗位的职权在同级政府里更核心，执政党在选用时会更慎重，毕竟治理的好坏板子都是落在执政党身上。” 竹立家说。
他说，像公安、安全、国防等涉及政权稳定的关键部门，党外人士出任正职的可能性很小，这是很正常的。
“而法院、检察院情况又不一样，政府部门可以由党外人士担任正职的话，地方两院在理论上也可以由党外人士担任正职。”竹立家说。
目前的最高法院副院长万鄂湘是民革中央副主席，最高检察院副检察长姜建初是无党派人士。
党外正职如何协调与党组的关系
“党外干部任正职的话，现实中直接会面临的问题是他们如何协调与任职单位党组的关系。”竹立家说，根据现行规定，涉及部门重大事务的决策,需党组会议集体讨论决定，“那么就产生一个问题，比如万钢和陈竺，他们所在的部门在进行重大事务决策和讨论时，究竟是以部务会还是党组会的研究决定为定准？这是困扰党外干部出任实职的体制问题，也是党外干部极少被安排正职的重要因素之一。”
通常情况下,政府部门的党组书记均由部门正职担任，党组会和部务会几近重合，偶有行政首长和党委班子分离的情况，多为过渡安排，万钢和陈竺的走马上任则打破了这种惯例。在科技部，副部长李学勇兼任中共科技部党组书记；而陈竺被任命为卫生部长时，原部长高强改任副部长、继续担任部党组书记，而高强的职务现在已由张茅担任。
万钢并没有受此问题影响。2008年3月6日全国政协十一届一次会议在人民大会堂新闻发布厅举行的记者招待会上，万钢说：“我和科技部的党组书记学勇同志在很早的时候就认识了。到科技部工作以后，我们两个人关系很融洽，这也可能是同代人的关系。在工作上，我们通过半年多的合作，逐步逐步地理出了一套思路。特别是党组和部会的议事规程。党组议什么样的事，怎么样来议事，部会议什么样的事，互相之间的关系是怎么样。所以我们党组和部会有一个明确的议程规程。”
万钢直言每一次开部党组会的时候，他基本上都参加。“实际上民主党派的参政议政在很长的时间当中，自改革开放以来就形成了。差不多每个部门、每个省市都有民主党派的参政。当然，作为正部长之职，它和权联系在一起，所以大家特别关心。”
2009年湖南省邵阳市委统战部课题组的一篇名为《关于基层党外正职与任职单位党组织关系的调查与思考》的论文提到当地党外正职领导干部分布情况，“主要安排在乡镇班子、政府部门和群团组织。据调查统计，40 名党外正职领导干部中，在乡镇班子任正职11 人，占27.5%，主要安排担任乡镇长职务；在政府部门任正职10 人，占25%，主要安排在市政府法制办、县市区交通局、招商局、水务局、体育局、煤炭局、民宗局、地震局、城建规划局、开发办等职能部门；在群团组织任正职19人，占47.5%，主要安排在市、县工商联、文联、妇联、科协等单位。”
文章对于如何协调党外正职与党组织关系时特别提到一点：“需要各部门的配合支持，如组织部门对党外正职与党组书记业绩的考察、关系的评价，宣传部门对两者合作共事的舆论宣传和事迹报道，财政、计划、发展、招商等部门对两者工作的支持等等，这都在一定程度上影响两者和谐关系的构建。”
由这些细节可见党外干部任正职可能带来的一些“麻烦”，各方都要在现有框架之下进行新的适应。出于这种原因，党外干部任正职一直备受各方关注，各种推进举措也一直慎之又慎。
竹立家认为，虽然党外干部任正职之后所带来的问题还需深入探讨，不过统战部会议所强调的“加大政府部门正职安排力度”是一个非常好的信号，万钢和陈竺的先例也给地方推进党外正职安排提供了经验。