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摘要:当前中国在整体高速发展的同时,也出现了地区间经济实力差距扩大的现象。正是这种地区经济发展的不平衡,使得地方政府财力不均,影响了地方政府提供公共服务的能力,最终导致了地区间公共服务的不均等化。文章从我国的转移制度角度出发,研究江苏省的转移支付现状以及其对地区公共服务均等化的影响。在此基础上总结当前转移支付的问题并结合庇古的理论提出了公共服务均等化的改善方案。
关键词:公共服务;均等化;地方政府财力
中图分类号:D630 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2010)10-0058-02
基本公共服务实现均等化,让全体人民分享改革和发展的成果是我国改革和发展的重要目的,也是当前政府工作的重点和难点之一。基本公共服务主要是由政府提供的,政府对基本公共服务的财政投入状况在相当程度上决定了公共服务的数量和质量,公共财政资源的分配及投入方式也将影响甚至决定公共服务均等化的程度。因此,基本公共服务均等化问题的实质是公共财政问题,其核心和关键是如何实现公共财政资源的公平分配。据此,文章从公共财政分配的角度研究我国基本公共服务均等化问题。
1公共服务均等化的研究
庇古认为,福利由效用构成,效用就是满足,人性的本质就是最求最大的满足,也就是追求最大的福利。在此基础上,庇古考虑到两个问题:一是个人实际收入的增加会使其满足程度增加,二是转移富人的货币收入给穷人会使社会总体满足程度增加。由此,他提出了两个基本命题:国民收入总量越大,社会经济福利就越大;国民收入分配越是均等化,社会经济福利也就越大。我国官方将公共服务均等化定义为“公共服务均等化是公共财政的基本目标之一,是指政府要为社会公众提供基本的、在同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。”
1.1公共服务均等化与公共财政的关系公共服务通过公共财政的支出来实现,以此来满足社会公共需求。由此可见,不同地区的公共财政能力差异对地区间的公共服务不均等化具有决定性影响。郭琪(2006)认为:中国地区间公共服务非均等化的主要原因在于地区间经济发展水平和自身财政能力的差距。汪宏(2006)等通过实证分析得出:社会经济状况对跨地区的居民健康状况和卫生保健资源分布的差异有显著影响。
1.2公共服务均等化的主要实现手段要实现不同地区公共服务的均等化,主要通过将社会经济发展较快地区的财政收入转移到社会经济发展较慢的地区。王雍君(2006)认为:现行转移支付制度是中央与地方政府相互博弈的产物,被中央赋予过多且相互冲突的功能和目标,当目标无法兼顾时,均等化目标被有意无意地置于次要地位,这造成的直后果是超过转移支付总额60%以上的税收返还与专项转移支付存在逆均等化现象,一般目的转移支付的均等化效果也不确定。王磊(2006)通过构建计量模型和回归分析得出结论:税收返还与公共服务不均等程度有显著的正相关关系;专项拨款和一般性转移支付与公共服务不均等程度有显著的负相关关系,即二者有利于实现公共服务均等化。张恒龙、解垩(2007)等也认为税收返还强化了财政不均等,而财力性转移支付和专项转移支付的均等化效果比较有限。上述学者的研究表明:公共服务的非均等化在很大程度上与现行转移支付的均等化效果不明显有关。
2江苏公共服务非均等化转移支付现状
2.1江苏省的转移支付现状
根据《中华人民共和国预算法》来自上级政府的财政支付收入=地方财政支出-地方财政收入。
从转移支付绝对值角度分析(如表1所示),从2001年到2007年7年间,江苏省对下转移支付的资金总量持续增长,尤其是2002年和2004年增长最快。但是从转移支付相对值分析,转移支付占地方财政支出的比例却在增长到2004年的最高值19.38%后逐步下降。从转移支付流向分析(如图1所示),从2002年开始,江苏转移支付主要向苏北倾斜,苏北转移支付占总转移支付比例在2004年不到50%,但在短短3年内逐步上升到了75%,占到了江苏省转移支付的绝大部分。苏中的转移支付的比例是稳重有降,而苏南的转移支付比例在2002年到达顶点30.82%后快速下降,到2007年只占到总转移支付的5.05%,而2007年苏南的转移支付13.45亿中,主要给了省会南京市12.75亿,镇江只获得0.7亿转移支付。
2.2江苏省转移支付对于公共服务均等化影响的分析
通过计算人均财政收入、人均财政支出以及人均公共服务支出的基尼系数,可以了解转移支付对于地区公共服务不均等的改善程度。注释:Gi是基尼系数,支出静态改善率=(Gi地方政府收入-Gi地方政府支出)/Gi地方政府收入,服务静态改善率=(Gi地方政府收入-Gi地方政府公共服务支出)/Gi地方政府收入,动态改善率=(上年Gi-本年Gi)/上年Gi。
根据上文和表2,文章得出以下结论。
①江苏省转移支付对于地区公共服务能力差距的改善的静态效果明显,但公共服务能力差距显著。根据国际公认的标准,基尼系数一般在0.2~0.3之间是比较平均的,而江苏省人均财政收入的基尼系数普遍超过国家警戒线0.45,甚至一度达到了0.486。这说明江苏省地区间财政收入的贫富差距较大。
②江苏省转移支付对于地区公共服务能力差距的改善的动态效果不明显。江苏省转移支付对于地区公共服务能力差距的改善的动态效果并不稳定,在2002年和2003年人均财政支出的基尼系数出现了小幅度的增加,但是随后几年又出现了小幅的改善。由此可见,江苏省地区公共服务能力差距维持了现状,并没有出现明显的缩小差距现象。
③属于消费性公共服务如医疗卫生、教育和社会保障类支出相对比较公平但是其差距不断拉大。属于消费性公共服务人均支出的基尼系数平均在0.255,但在2003~2006期间,其基尼系数出现了稳步增加的现象,甚至到了2006年到达了最高值0.353。由此可见,消费类公共服务的差距正在不断扩大。④转移支付对于经济落后地区财力改善动态效果不明显。图2显示,苏中苏南地区政府财政支出中对于转移支付的依赖程度都有明显的减少,苏北地区依赖程度却没有明显减少。苏南地区在2007年对于转移支付的依赖程度只有1%,如果算上苏锡常三地的体制上解,那整体苏南地区的转移支付依赖程度是负的,即该地区的转移支付是净流出的。苏中地区对于转移支付的依赖程度也有相当程度的减少,苏北地区转移支付维持在40%左右,没有明显改善。
3公共服务均等 化的改善对策
基于上述分析结果,文章从提高地区经济水平和保障基本公共服务两个角度出发提出了公共服务均等化改善方案。
3.1基于税收返还的累进税制笔者认为对于不同地区,根据其人均财政收入的高低,设计不同的边际税率。对于低于人均财政收入的地区,给予较高的税收返还,而对于高于人均财政收入的地区,对于其高出部门,给予较低的税收返还,这对于缩小不同地区的财力不均和公共服务不均等具有正向的改善作用。
3.2基于一般转移支付和专项转移支付的基本公共服 务保障 政府按照标准人均基本公共服务需求、人口数和成本差异系数确定地方政府在于基本公共服务方面的财政支出。同时通过标准收入即按照税基和税率计算当地的政府的收入。在综合计算了地方政府收入和政府支出的情况下,通过一般性转移支付弥补地方政府的财政缺口。
3.3基于落后地区经济发展的投资性转移支付
江苏省转移支付对于地区公共服务能力差距的改善的动态效果不明显以及对于经济落后地区财力改善动态效果不明显。这说明单纯依靠基于均等化原则的转移支付制度,只能从静态上缩小地区间公共服务提供能力的差异。要从动态上缩小地区公共服务提供能力的差异关键在于落后地区自身社会经济的发展。所以应该设立专项的转移支付资金,才能从本质上缩小与经济发达地区的公共服务提供能力的动态差距。
4结 语
文章在上述分析的基础上认为要改善地区间公共服务提供能力的差异:一方面需要改革现有的税收返还制度,使用类似累进税制的返还制度,使其也具有调节地方政府财力的作用。另一方面,使用一般转移支付中来确保基本公共服务的支出,在地方政府财力短缺的情况下,通过公式计算转移支付数额,确保地方政府在基本公共服务上的支出。最后,设立投资性的转移支付项目,扭转区域经济差异的走向。
参考文献:
[1] A.C.庇古.福利经济学[M].北京:商务印书馆,2006.
[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规 划的建议(辅导读本)[M].北京:人民出版社,2005.
[3] 郭琪.实现地区间公共服务均等化的途径—迁徙中国政府 间均等化转移支付[J].当代经理人,2006,(3):6-7.
[4] 汪宏,张里程.中国地区间居民健康和卫生保健差异[M].北 京:人民出版社,2006.
关键词:公共服务;均等化;地方政府财力
中图分类号:D630 文献标识码:A文章编号:1006-8937(2010)10-0058-02
基本公共服务实现均等化,让全体人民分享改革和发展的成果是我国改革和发展的重要目的,也是当前政府工作的重点和难点之一。基本公共服务主要是由政府提供的,政府对基本公共服务的财政投入状况在相当程度上决定了公共服务的数量和质量,公共财政资源的分配及投入方式也将影响甚至决定公共服务均等化的程度。因此,基本公共服务均等化问题的实质是公共财政问题,其核心和关键是如何实现公共财政资源的公平分配。据此,文章从公共财政分配的角度研究我国基本公共服务均等化问题。
1公共服务均等化的研究
庇古认为,福利由效用构成,效用就是满足,人性的本质就是最求最大的满足,也就是追求最大的福利。在此基础上,庇古考虑到两个问题:一是个人实际收入的增加会使其满足程度增加,二是转移富人的货币收入给穷人会使社会总体满足程度增加。由此,他提出了两个基本命题:国民收入总量越大,社会经济福利就越大;国民收入分配越是均等化,社会经济福利也就越大。我国官方将公共服务均等化定义为“公共服务均等化是公共财政的基本目标之一,是指政府要为社会公众提供基本的、在同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务。公共服务均等化的主要实现手段是政府间转移支付制度。”
1.1公共服务均等化与公共财政的关系公共服务通过公共财政的支出来实现,以此来满足社会公共需求。由此可见,不同地区的公共财政能力差异对地区间的公共服务不均等化具有决定性影响。郭琪(2006)认为:中国地区间公共服务非均等化的主要原因在于地区间经济发展水平和自身财政能力的差距。汪宏(2006)等通过实证分析得出:社会经济状况对跨地区的居民健康状况和卫生保健资源分布的差异有显著影响。
1.2公共服务均等化的主要实现手段要实现不同地区公共服务的均等化,主要通过将社会经济发展较快地区的财政收入转移到社会经济发展较慢的地区。王雍君(2006)认为:现行转移支付制度是中央与地方政府相互博弈的产物,被中央赋予过多且相互冲突的功能和目标,当目标无法兼顾时,均等化目标被有意无意地置于次要地位,这造成的直后果是超过转移支付总额60%以上的税收返还与专项转移支付存在逆均等化现象,一般目的转移支付的均等化效果也不确定。王磊(2006)通过构建计量模型和回归分析得出结论:税收返还与公共服务不均等程度有显著的正相关关系;专项拨款和一般性转移支付与公共服务不均等程度有显著的负相关关系,即二者有利于实现公共服务均等化。张恒龙、解垩(2007)等也认为税收返还强化了财政不均等,而财力性转移支付和专项转移支付的均等化效果比较有限。上述学者的研究表明:公共服务的非均等化在很大程度上与现行转移支付的均等化效果不明显有关。
2江苏公共服务非均等化转移支付现状
2.1江苏省的转移支付现状
根据《中华人民共和国预算法》来自上级政府的财政支付收入=地方财政支出-地方财政收入。
从转移支付绝对值角度分析(如表1所示),从2001年到2007年7年间,江苏省对下转移支付的资金总量持续增长,尤其是2002年和2004年增长最快。但是从转移支付相对值分析,转移支付占地方财政支出的比例却在增长到2004年的最高值19.38%后逐步下降。从转移支付流向分析(如图1所示),从2002年开始,江苏转移支付主要向苏北倾斜,苏北转移支付占总转移支付比例在2004年不到50%,但在短短3年内逐步上升到了75%,占到了江苏省转移支付的绝大部分。苏中的转移支付的比例是稳重有降,而苏南的转移支付比例在2002年到达顶点30.82%后快速下降,到2007年只占到总转移支付的5.05%,而2007年苏南的转移支付13.45亿中,主要给了省会南京市12.75亿,镇江只获得0.7亿转移支付。
2.2江苏省转移支付对于公共服务均等化影响的分析
通过计算人均财政收入、人均财政支出以及人均公共服务支出的基尼系数,可以了解转移支付对于地区公共服务不均等的改善程度。注释:Gi是基尼系数,支出静态改善率=(Gi地方政府收入-Gi地方政府支出)/Gi地方政府收入,服务静态改善率=(Gi地方政府收入-Gi地方政府公共服务支出)/Gi地方政府收入,动态改善率=(上年Gi-本年Gi)/上年Gi。
根据上文和表2,文章得出以下结论。
①江苏省转移支付对于地区公共服务能力差距的改善的静态效果明显,但公共服务能力差距显著。根据国际公认的标准,基尼系数一般在0.2~0.3之间是比较平均的,而江苏省人均财政收入的基尼系数普遍超过国家警戒线0.45,甚至一度达到了0.486。这说明江苏省地区间财政收入的贫富差距较大。
②江苏省转移支付对于地区公共服务能力差距的改善的动态效果不明显。江苏省转移支付对于地区公共服务能力差距的改善的动态效果并不稳定,在2002年和2003年人均财政支出的基尼系数出现了小幅度的增加,但是随后几年又出现了小幅的改善。由此可见,江苏省地区公共服务能力差距维持了现状,并没有出现明显的缩小差距现象。
③属于消费性公共服务如医疗卫生、教育和社会保障类支出相对比较公平但是其差距不断拉大。属于消费性公共服务人均支出的基尼系数平均在0.255,但在2003~2006期间,其基尼系数出现了稳步增加的现象,甚至到了2006年到达了最高值0.353。由此可见,消费类公共服务的差距正在不断扩大。④转移支付对于经济落后地区财力改善动态效果不明显。图2显示,苏中苏南地区政府财政支出中对于转移支付的依赖程度都有明显的减少,苏北地区依赖程度却没有明显减少。苏南地区在2007年对于转移支付的依赖程度只有1%,如果算上苏锡常三地的体制上解,那整体苏南地区的转移支付依赖程度是负的,即该地区的转移支付是净流出的。苏中地区对于转移支付的依赖程度也有相当程度的减少,苏北地区转移支付维持在40%左右,没有明显改善。
3公共服务均等 化的改善对策
基于上述分析结果,文章从提高地区经济水平和保障基本公共服务两个角度出发提出了公共服务均等化改善方案。
3.1基于税收返还的累进税制笔者认为对于不同地区,根据其人均财政收入的高低,设计不同的边际税率。对于低于人均财政收入的地区,给予较高的税收返还,而对于高于人均财政收入的地区,对于其高出部门,给予较低的税收返还,这对于缩小不同地区的财力不均和公共服务不均等具有正向的改善作用。
3.2基于一般转移支付和专项转移支付的基本公共服 务保障 政府按照标准人均基本公共服务需求、人口数和成本差异系数确定地方政府在于基本公共服务方面的财政支出。同时通过标准收入即按照税基和税率计算当地的政府的收入。在综合计算了地方政府收入和政府支出的情况下,通过一般性转移支付弥补地方政府的财政缺口。
3.3基于落后地区经济发展的投资性转移支付
江苏省转移支付对于地区公共服务能力差距的改善的动态效果不明显以及对于经济落后地区财力改善动态效果不明显。这说明单纯依靠基于均等化原则的转移支付制度,只能从静态上缩小地区间公共服务提供能力的差异。要从动态上缩小地区公共服务提供能力的差异关键在于落后地区自身社会经济的发展。所以应该设立专项的转移支付资金,才能从本质上缩小与经济发达地区的公共服务提供能力的动态差距。
4结 语
文章在上述分析的基础上认为要改善地区间公共服务提供能力的差异:一方面需要改革现有的税收返还制度,使用类似累进税制的返还制度,使其也具有调节地方政府财力的作用。另一方面,使用一般转移支付中来确保基本公共服务的支出,在地方政府财力短缺的情况下,通过公式计算转移支付数额,确保地方政府在基本公共服务上的支出。最后,设立投资性的转移支付项目,扭转区域经济差异的走向。
参考文献:
[1] A.C.庇古.福利经济学[M].北京:商务印书馆,2006.
[2] 中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规 划的建议(辅导读本)[M].北京:人民出版社,2005.
[3] 郭琪.实现地区间公共服务均等化的途径—迁徙中国政府 间均等化转移支付[J].当代经理人,2006,(3):6-7.
[4] 汪宏,张里程.中国地区间居民健康和卫生保健差异[M].北 京:人民出版社,2006.