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一直以来，对于高速公路特许经营权的法律属性就存在着不同的声音，因此也对作为高速公路特许经营制度核心的特许经营协议的属性亦存在争议。有的学者认为，高速公路特许经营权是一项私权利、财产权，而特许经营协议本身是民事合同。有的学者则认为，高速公路特许经营权是一项公权力，而特许经营协议本身属于行政合同。还有的学者虽然承认特许经营协议时一个行政合同，但认为特许经营权本身是一项私权利。本文拟以解决前文所述的目前我国高速公路特许经营制度存在的问题为目的，来论证高速公路特许经营权应当认定为公权力更为合适，特许经营协议本身应当是行政合同。