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摘要：目前，我国支付体系已基本形成了以《民法通则》、《中国人民银行法》等一般通用法律为基础，《票据法》、《票据管理实施办法》、《人民币银行结算账户管理办法》等专业法律法规为核心，《支付结算办法》，支付清算、结算系统业务处理办法等系列规范性文件为支撑的法规制度体系，有效支撑了支付体系安全高效运作，也为中央银行履职提供了法律支持。但随着支付方式、支付工具的不断创新演进，现行法规制度与业务发展需要不相适应的矛盾也日益突出，支付体系法规制度建设任务已十分紧迫。
关键词：支付体系 法规建设 实现路径
一、现行法规制度框架对支付体系发展变革的主要影响
（一）中央银行履行监管职能面临法律困境
随着支付体系对经济金融发展重要性不断加强，通过立法明确中央银行监管职能以维护支付体系安全高效运行已成为国际通行做法，特别是中央银行对重要性支付系统监管方面，各国立法已经相当成熟。在我国，虽然《中国人民银行法》明确了中央银行负有“维护支付、清算系统正常运行”的职能，但界定比较笼统，并没有对监管范畴、监管程序和监管要求进行详细规定，由此带来中央银行有效履职难度。反思我国的支付系统制度框架设计，主要强调业务规则、系统运行和风险管理的具体处理，未将强化中央银行监管职责统筹纳入考虑。此外，我国中央银行在对支付工具和支付服务主体实施监管时，也同样因缺乏明确的法定监管职能和处罚措施而面临监管困境，在支付体系方面的履职能力受到较大制约。
（二）支付创新受到不同程度制约
近年来，为适应市场需求，化解支付难点，实现高效的支付体系建设目标，支付市场各方不断创新业务流程，为社会提供更加便捷、安全的支付产品，但现行法律规章对业务合法性的法律约束影响了创新的实施效果。以支票业务为例，中央银行通过建设全国支票影像交换系统，对支票清算结算环节进行重大创新，实现了支票全国通用。当支票通过影像交换系统处理后，实物支票截留在提出行，提入行直接根据支票影像信息进行付款，这一处理方式已经超越《票据法》以实物票据为对象的调整范围。在现行法律制度尚未更新的情况下，付款银行存在一定的法律风险，尽管中央银行通过规范性文件明确了支票影像信息与原实物支票具有同等的支付效力，但由于法律级次较低，不能完全化解支票影像截留的法律风险。这直接消解了各银行通过影像交换系统办理业务的积极性，并影响了支票全国通用政策的实施效果。
（三）支付服务市场深化发展面临困局
我国支付体系法规制度大多是在银行业竞争秩序不良、市场化条件不成熟的特定历史背景下建立的，在引导、规范我国支付体系建设，创建支付体系民族品牌的过程中发挥了重要作用，基本实现了支付服务市场的规范化、科学化发展，培育了一批具有影响力的支付品牌企业。但伴随着经济全球化的不断深化，作为基础性金融服务市场的支付服务市场应顺应国际化浪潮，并根据我国支付市场成熟度、金融安全需求等因素逐步开放支付服务市场，鼓励本土企业参与全球市场竞争，分享全球化利益。但由于我国目前执行的支付体系法规制度建立之初未全盘考虑本土企业全球化发展与外资企业准入、业务拓展的关系，设计上存在一定程度的缺失，难以满足支付服务市场对外开放的需求，难以培育具有国际市场竞争力的本土支付企业，也难以实现外资企业对我国支付体系建设的增进效应。
二、国际支付体系立法的主要特点
（一）政府监管思路调整与法律设计同步
在美国，金融立法几乎必然与监管思路调整同步。20世纪30年代的美国金融立法确立了美国现代金融监管框架，并实现了长达半个世纪的金融稳定。1999年《金融服务现代化法案》的出台标志着金融领域去监管化思潮的崛起。2008年国际金融危机后，美国反思金融监管思路，仅在危机出现后的一年多内即出台《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，重新调整政府与市场的关系。其中，2010年《支付、清算、结算监管法案》作为该法案的重要组成部分，旨在强化美联储对支付体系的监管职责。同时，危机后发布的2009年《信用卡问责责任和信息披露法》，整合了原有散落在各种法规中规范信用卡业务的零散条款，成为一部独立完整的法律，体现了政府对信用卡风险监管逐步强化的政策演变。
（二）行业规范上升为法律法规
美国的《统一货币服务法案》是一部规范非银行机构从事货币服务行为的法律。该法案起初是由作为民间组织的统一州法委员会组织发起制定的一部示范法，但随着非银行机构在货币服务市场中比重不断上升，该部法案逐步被美国各州采纳并立法生效，现已成为规范美国货币服务机构的重要法规。该法案的制定和实施过程充分发挥了行业自律组织在法律制度建设中的积极作用，特别是在新兴支付领域，通过自律规范引导鼓励新兴支付业务发展，待条件成熟后纳入政府法律体系。这种先试点后推广的法案制定流程对我国现行支付服务市场监管提供了有益借鉴。
（三）重规范基本内容，鲜少涉及具体流程
尽管各国支付体系立法遵循的法律渊源和表现形式不尽相同，但立法意图和主旨思想有其共同之处，主要体现在几个方面：一是明确中央银行对支付体系的监管职责；二是对非银行机构从事支付服务进行必要的市场准入；三是界定支付行为当事人的权责利；四是建立各类风险情形及风险承担机制；五是强化消费者权益保护。以上内容均通过高层级法律形式予以发布以确保法律效力，维护支付体系安全，提升支付体系效率。其与我国立法特点的重要差别是：国际立法中一般不涉及具体流程和操作要求的描述。
三、我国支付体系法规制度建设的原则、目标和实现路径
（一）基本原则
1 行业自律与政府监管相结合
一是利用支付行业自律组织在成员机构间的影响力，发挥其贴近市场的优势条件，积极研究零售支付市场特点、动向和发展趋势，制定零售支付市场行业规范，鼓励支付创新，约束支付风险行为，促进支付体系发展；二是突出中央银行在公共政策制定领域的有效性，着重探索支付市场整体建设方向、市场失灵干预机制，系统性风险管理机制、业务边界划分等内容，出台相关法规制度，明晰涉及支付系统安全、稳定、高效运行的处理流程，进一步规范支付市场秩序、维护支付体系安全的高效运转。 2 国际经验与国内实际相结合
在构建我国支付体系法律法规框架时，应立足我国支付体系现状和发展趋势，通过借鉴国际立法经验，吸收适应我国经济发展阶段的成果，完善支付体系法制环境建设。特别是在政府监管和市场效率的关系方面，应充分吸取国际立法的做法，在有效控制系统性风险的前提下，发挥市场资源配置的功能，鼓励业务创新。在立法实施阶段，我们应充分考虑我国支付体系发展现状、未来发展趋势和现有法律基础环境等因素，本着实事求是、尊重市场发展规律的态度，制定符合我国国情的具有前瞻性的支付体系法律制度。
3 国家利益与对外开放相统一
目前，我国经济仍处于初级发展阶段，无论从发达国家发展初期的历史经验来看，还是我国支付体系现状来看，我国支付体系建设仍然需要较大发展空间。一方面，有利于维护我国支付市场的安全、稳定，促进我国支付体系健康发展壮大；另一方面，有利于加快对外开放的步伐。支付安全关系一国金融安全根本，对外开放的步伐应建立在安全保障的前提下，因此，相关立法工作应在充分评估我国支付体系健壮程度的前提下，有步骤地实施对外开放。
（二）目标框架
以促进支付体系健康有序发展为方向，以符合中央银行职能定位、监管格局为基点，以行业自律规范为基础，以专业化支付、清算机构业务规则为指导，构建我国支付体系多层次的法律规范体系，实现支付体系的系统性、科学性的制度建设目标，规范市场参与主体的支付行为和市场竞争环境，提高我国支付体系的创新能力、风险防控能力，提高支付体系国际竞争力。
（三）实现路径
支付体系法规制度建设主要涉及中央银行制定的基础性法规，行业自律组织制定的自律性规范文件和专业支付、清算服务机构制定的业务处理规则。
1 基础法规类
中央银行应根据支付体系建设原则，针对支付市场、支付系统、支付工具、支付机构等方面作出原则性的规定，以部门条例的形式予以发布，主要明确支付行为法律地位、市场准入条件、市场开放策略、监管职能确认、支付安全管理和基本权利义务等宏观基础层面的重大内容，如设计中的《支付系统监管条例》、《银行卡条例》等。
2 自律公约类
发挥支付清算协会天然的贴近支付市场、贴近支付机构的优势，通过制定行业自律规范，完善支付体系法规制度建设框架，灵活满足创新性支付方式对制度建设的需求。协会以行业自律公约的形式发布有关规范文件，主要明确非政策性收费定价、市场秩序维护、行业标准推广、新兴支付业务规范等内容。中央银行应根据有关自律公约执行和发展情况，特别是新兴支付领域的执行和发展情况，对属于政策性规范的部分，适时提升法律层级，通过制定或修改完善部门条例的方式予以规范。
3 业务规则类
专业支付、清算机构根据中央银行制定的有关支付体系的条例原则，通过制定具体的业务处理规则，约束成员机构的支付行为，共同维护支付体系的健康发展。专业支付、清算机构以业务处理规范等形式向成员机构予以发布，主要明确具体业务操作要求和日常风险管理、异常业务处理流程、纠纷解决渠道等操作层面的内容。
关键词：支付体系 法规建设 实现路径
一、现行法规制度框架对支付体系发展变革的主要影响
（一）中央银行履行监管职能面临法律困境
随着支付体系对经济金融发展重要性不断加强，通过立法明确中央银行监管职能以维护支付体系安全高效运行已成为国际通行做法，特别是中央银行对重要性支付系统监管方面，各国立法已经相当成熟。在我国，虽然《中国人民银行法》明确了中央银行负有“维护支付、清算系统正常运行”的职能，但界定比较笼统，并没有对监管范畴、监管程序和监管要求进行详细规定，由此带来中央银行有效履职难度。反思我国的支付系统制度框架设计，主要强调业务规则、系统运行和风险管理的具体处理，未将强化中央银行监管职责统筹纳入考虑。此外，我国中央银行在对支付工具和支付服务主体实施监管时，也同样因缺乏明确的法定监管职能和处罚措施而面临监管困境，在支付体系方面的履职能力受到较大制约。
（二）支付创新受到不同程度制约
近年来，为适应市场需求，化解支付难点，实现高效的支付体系建设目标，支付市场各方不断创新业务流程，为社会提供更加便捷、安全的支付产品，但现行法律规章对业务合法性的法律约束影响了创新的实施效果。以支票业务为例，中央银行通过建设全国支票影像交换系统，对支票清算结算环节进行重大创新，实现了支票全国通用。当支票通过影像交换系统处理后，实物支票截留在提出行，提入行直接根据支票影像信息进行付款，这一处理方式已经超越《票据法》以实物票据为对象的调整范围。在现行法律制度尚未更新的情况下，付款银行存在一定的法律风险，尽管中央银行通过规范性文件明确了支票影像信息与原实物支票具有同等的支付效力，但由于法律级次较低，不能完全化解支票影像截留的法律风险。这直接消解了各银行通过影像交换系统办理业务的积极性，并影响了支票全国通用政策的实施效果。
（三）支付服务市场深化发展面临困局
我国支付体系法规制度大多是在银行业竞争秩序不良、市场化条件不成熟的特定历史背景下建立的，在引导、规范我国支付体系建设，创建支付体系民族品牌的过程中发挥了重要作用，基本实现了支付服务市场的规范化、科学化发展，培育了一批具有影响力的支付品牌企业。但伴随着经济全球化的不断深化，作为基础性金融服务市场的支付服务市场应顺应国际化浪潮，并根据我国支付市场成熟度、金融安全需求等因素逐步开放支付服务市场，鼓励本土企业参与全球市场竞争，分享全球化利益。但由于我国目前执行的支付体系法规制度建立之初未全盘考虑本土企业全球化发展与外资企业准入、业务拓展的关系，设计上存在一定程度的缺失，难以满足支付服务市场对外开放的需求，难以培育具有国际市场竞争力的本土支付企业，也难以实现外资企业对我国支付体系建设的增进效应。
二、国际支付体系立法的主要特点
（一）政府监管思路调整与法律设计同步
在美国，金融立法几乎必然与监管思路调整同步。20世纪30年代的美国金融立法确立了美国现代金融监管框架，并实现了长达半个世纪的金融稳定。1999年《金融服务现代化法案》的出台标志着金融领域去监管化思潮的崛起。2008年国际金融危机后，美国反思金融监管思路，仅在危机出现后的一年多内即出台《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》，重新调整政府与市场的关系。其中，2010年《支付、清算、结算监管法案》作为该法案的重要组成部分，旨在强化美联储对支付体系的监管职责。同时，危机后发布的2009年《信用卡问责责任和信息披露法》，整合了原有散落在各种法规中规范信用卡业务的零散条款，成为一部独立完整的法律，体现了政府对信用卡风险监管逐步强化的政策演变。
（二）行业规范上升为法律法规
美国的《统一货币服务法案》是一部规范非银行机构从事货币服务行为的法律。该法案起初是由作为民间组织的统一州法委员会组织发起制定的一部示范法，但随着非银行机构在货币服务市场中比重不断上升，该部法案逐步被美国各州采纳并立法生效，现已成为规范美国货币服务机构的重要法规。该法案的制定和实施过程充分发挥了行业自律组织在法律制度建设中的积极作用，特别是在新兴支付领域，通过自律规范引导鼓励新兴支付业务发展，待条件成熟后纳入政府法律体系。这种先试点后推广的法案制定流程对我国现行支付服务市场监管提供了有益借鉴。
（三）重规范基本内容，鲜少涉及具体流程
尽管各国支付体系立法遵循的法律渊源和表现形式不尽相同，但立法意图和主旨思想有其共同之处，主要体现在几个方面：一是明确中央银行对支付体系的监管职责；二是对非银行机构从事支付服务进行必要的市场准入；三是界定支付行为当事人的权责利；四是建立各类风险情形及风险承担机制；五是强化消费者权益保护。以上内容均通过高层级法律形式予以发布以确保法律效力，维护支付体系安全，提升支付体系效率。其与我国立法特点的重要差别是：国际立法中一般不涉及具体流程和操作要求的描述。
三、我国支付体系法规制度建设的原则、目标和实现路径
（一）基本原则
1 行业自律与政府监管相结合
一是利用支付行业自律组织在成员机构间的影响力，发挥其贴近市场的优势条件，积极研究零售支付市场特点、动向和发展趋势，制定零售支付市场行业规范，鼓励支付创新，约束支付风险行为，促进支付体系发展；二是突出中央银行在公共政策制定领域的有效性，着重探索支付市场整体建设方向、市场失灵干预机制，系统性风险管理机制、业务边界划分等内容，出台相关法规制度，明晰涉及支付系统安全、稳定、高效运行的处理流程，进一步规范支付市场秩序、维护支付体系安全的高效运转。 2 国际经验与国内实际相结合
在构建我国支付体系法律法规框架时，应立足我国支付体系现状和发展趋势，通过借鉴国际立法经验，吸收适应我国经济发展阶段的成果，完善支付体系法制环境建设。特别是在政府监管和市场效率的关系方面，应充分吸取国际立法的做法，在有效控制系统性风险的前提下，发挥市场资源配置的功能，鼓励业务创新。在立法实施阶段，我们应充分考虑我国支付体系发展现状、未来发展趋势和现有法律基础环境等因素，本着实事求是、尊重市场发展规律的态度，制定符合我国国情的具有前瞻性的支付体系法律制度。
3 国家利益与对外开放相统一
目前，我国经济仍处于初级发展阶段，无论从发达国家发展初期的历史经验来看，还是我国支付体系现状来看，我国支付体系建设仍然需要较大发展空间。一方面，有利于维护我国支付市场的安全、稳定，促进我国支付体系健康发展壮大；另一方面，有利于加快对外开放的步伐。支付安全关系一国金融安全根本，对外开放的步伐应建立在安全保障的前提下，因此，相关立法工作应在充分评估我国支付体系健壮程度的前提下，有步骤地实施对外开放。
（二）目标框架
以促进支付体系健康有序发展为方向，以符合中央银行职能定位、监管格局为基点，以行业自律规范为基础，以专业化支付、清算机构业务规则为指导，构建我国支付体系多层次的法律规范体系，实现支付体系的系统性、科学性的制度建设目标，规范市场参与主体的支付行为和市场竞争环境，提高我国支付体系的创新能力、风险防控能力，提高支付体系国际竞争力。
（三）实现路径
支付体系法规制度建设主要涉及中央银行制定的基础性法规，行业自律组织制定的自律性规范文件和专业支付、清算服务机构制定的业务处理规则。
1 基础法规类
中央银行应根据支付体系建设原则，针对支付市场、支付系统、支付工具、支付机构等方面作出原则性的规定，以部门条例的形式予以发布，主要明确支付行为法律地位、市场准入条件、市场开放策略、监管职能确认、支付安全管理和基本权利义务等宏观基础层面的重大内容，如设计中的《支付系统监管条例》、《银行卡条例》等。
2 自律公约类
发挥支付清算协会天然的贴近支付市场、贴近支付机构的优势，通过制定行业自律规范，完善支付体系法规制度建设框架，灵活满足创新性支付方式对制度建设的需求。协会以行业自律公约的形式发布有关规范文件，主要明确非政策性收费定价、市场秩序维护、行业标准推广、新兴支付业务规范等内容。中央银行应根据有关自律公约执行和发展情况，特别是新兴支付领域的执行和发展情况，对属于政策性规范的部分，适时提升法律层级，通过制定或修改完善部门条例的方式予以规范。
3 业务规则类
专业支付、清算机构根据中央银行制定的有关支付体系的条例原则，通过制定具体的业务处理规则，约束成员机构的支付行为，共同维护支付体系的健康发展。专业支付、清算机构以业务处理规范等形式向成员机构予以发布，主要明确具体业务操作要求和日常风险管理、异常业务处理流程、纠纷解决渠道等操作层面的内容。