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摘 要 本文旨在以上海市为例梳理我国公共场所控烟立法的发展历程，从法律角度分析对比各项法规，并在此基础上对《送审稿》提出相关建议。
关键词 公共场所控烟 送审稿 行政法 禁烟标识
作者简介：邱辽燎，华东政法大学国际法学院，研究方向：民商法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-172-02
2003年，我国签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》，于2006年1月9日在我国生效。2013年卫生计生委启动了《公共场所控制吸烟条例》起草工作，经不断修改完善，于今年11月24日形成了《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》（以下简称《送审稿》）。 那么在此之前，全国各地的公共场所控烟立法情况如何，送审稿的通过又会产生哪些影响？
一、上海市公共场所控制吸烟立法历程及其影响
（一）《暂行规定》首开先河
1994年9月19日，上海市政府发布了《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》（以下简称《暂行规定》），这是我国首部对公共场所吸烟行为作出规范的法律，以地方政府规章的形式较为系统地建立了一个规范体系。
在此之前，全国范围内仅有1985年中央爱国卫生运动委员会、铁道部发布的一则规定中提到“对在不吸烟车厢内吸烟者，要进行劝阻，令其到指定地点吸烟”，此外再无其他可查询的有法律拘束力的文件。当时，主要通过活动宣传公共场所控烟的理念，而非法律强制规定，且极少涉及公共场所控烟这一概念。另外，地方各级人大及其常委会和人民政府也并未出台相关规定。《暂行规定》的发布和施行填补了这一空白，标志着我国进入法律调控公共场所控烟的时代。
首先，《暂行规定》明确主管部门为市卫生局，采用单一部门监管的制度，这一规定的利弊将在下文进行探讨。
针对禁烟场所这一关键问题，《暂行规定》将公共场所按功能分类，并以明确列举的方式规定了图书馆、医疗机构等七类禁烟场所，在第八条注明根据实际需要可由卫生局另设禁烟场所。由《暂行规定》条款可以看出，当时的禁烟场所仅限于室内，且场所种类非常有限，采用完全列举的方式，对公共场所中人群最集中、功能最重要的部分做了禁烟规定——如对医疗机构室内禁烟，只限于候诊室，诊疗室和病房，而在门诊大厅、疗区连廊等病人也会常常经过、停留的场所并没有规定禁烟；对公共交通工具，只限于车厢内及其等候室，而未涉及售票室、站台等场所。这样的规定符合当时的社会环境和公众的需求，能为大众所接受，同时有利于执法，可以更有针对性地严抓几种场所，有利于法规的施行；另一方面，作为首部对公共场所控烟作出系统规范的规定，其局限性是显而易见的，现在看来，《暂行规定》的禁烟范围过于狭窄，许多被排除的公共区域同样需要控烟。
《暂行规定》于2010年12月20日失效，在这一政府规章施行的十多年的时间里，上海市公共场所控制吸烟工作有序推进，在法定禁烟场所吸烟的现象明显减少。但是，随着施行时间的推移，其局限性也渐渐显现。首先，《暂行规定》效力偏低，且部分内容不适应新形势的要求；其次，执法力量较弱，处罚威慑力不足；另外，社会参与度不高。
（二）效力上升，《条例》创新发展
2009年12月10日，上海市人大会常务委员会通过了《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称《条例》），自2010年3月1日起施行，这是现行有效的地方性法规。
首先，《条例》第四条和十八条对主管部门做了大变动，由原来的单一主体卫生部转变为多部门联合监管，条款列举的即有卫生、教育等九个部门，同时加上“等”字表示其他主管部门也可能成为适格主体。对比在此之后各地出台的四则政府规章，只有南宁市采纳了多部门联合监管的模式，而以地方性法规的形式发布的八则控烟条例中则有广州、兰州、深圳、北京四个城市采纳。一方面，相对于单一主管部门制，减轻了该部门的行政负担，从而集中人力物力财力，有针对性地监管，若分工合理，确能有效提高各部门的工作效率，实现扩大覆盖与重点关注相结合的目标。另一方面，若分工不合理，或职能分割不明确，则不仅会降低行政活动的效率，甚至出现无人监管的现象。目前我国行政体制的一大弊端便是行政主体的碎片化，各主管部门职责交叉，导致行政效率低下。举例说明，《条例》是以场所的功能为划分依据，其中将文化、体育、娱乐场所和旅馆归为一类，将餐饮业经营场所归为另一类，分别由文化综合执法机构和食品药品监督管理部门监管。然而，许多场所有其综合性，难以明确归类，当真正需要监管部门采取及时的措施时，容易出现部门间互相推脱的问题。能否避免“都可以管，都管不完，或都不管”的现象，是决定多部门联合监管制优劣的关键。笔者认为，这两种监管模式各有利弊，应当与各地实践相结合，选择适应本地的模式。
其次，《条例》扩大了禁烟场所的范围。在《暂行规定》的基础上，扩大室内禁烟范围，如过去学校内只有教室、实验室等教育活动场所禁烟，现学生宿舍和餐厅也需要禁烟。此外，增加了四项室内禁烟场所，纳入了若干室外场所，如幼儿园、青少年活动中心和儿童医院的室外区域。这一先河由北京市开创，1996年发布的《北京市公共场所禁止吸烟的规定》对托儿所、影剧院等场所全面禁烟，不分室内室外，在其后发布的13项地方性法规中均学习采纳这一规定。值得注意的是，《暂行规定》将增加禁烟场所的权力授予市卫生局，而《条例》提高了要求，需以制定法律法规的形式增加场所，有利于防止权力的滥用。
二、《送审稿》的影响
（一）媒体夸大控烟力度
在《送审稿》之前，全国72个市已有现行有效的公共场所控烟条例和规章，笔者认为，送审稿并没有在体系上有大的改动，规范力度也并不像媒体所描述的那样是“史上最严控烟规定”。举例说明，《送审稿》第二十六条对电影、电视剧及其他节目播放内容的作出了限制，其中明确规定“不得出现在禁止吸烟的场所吸烟的镜头”，然而，这一规定经媒体宣传，变成了“草案包括禁止在电影、电视剧及其他节目中播放吸烟镜头或者出现烟草制品” ，让公众误以为今后的影视作品中将不会出现吸烟的画面。事实上，禁止播放在禁烟场所吸烟的镜头早在2011年广电总局办公厅发布的《关于严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的通知》就已明确规定。 罚款也是媒体鼓吹的焦点，对比各地的罚款金额，不难发现对于个人的罚款力度并没有提高，全国各地均在五十元以上两百元以下的范围内，与《送审稿》规定一致；对于单位违反职责的罚款力度，各地有所差异，杭州、银川等地介于五百元以上五千元以下范围内，上海、深圳、兰州等地则与《送审稿》接近，根据情节是否严重，罚款幅度分别在一千元至一万元和一万元至三万元范围内。由此看来，《送审稿》有意增加单位罚款的力度。但作为一则全国性统一规定，其限定的罚款幅度面向所有地区，经济水平不同，需由行政主管部门自由裁量，结合本地经济水平确定罚款数额。因此，并非所有地区都会像媒体所宣传的“最高罚至三万元”，各地的最高限额会有所差异。
笔者认为媒体对《送审稿》控烟严厉程度的有意夸大一方面有利于引起公众对的关注。但另一方面，《送审稿》作为征求意见稿目前正处于对公开征求意见的阶段，提出合理建议的前提是对法规本身有正确的理解，媒体夸大不利于团结广大民众的智慧，不利于法规的进一步完善。
（二）《送审稿》的意义所在
此次起草《送审稿》最具突破意义的规定是“室内公共场所一律禁止吸烟”。对于室内禁烟，不再具体列举场所，统一规定全面禁烟。在《送审稿》公布之前，只有2013修订的《深圳经济特区控制吸烟条例》采用室内全面禁烟，且有限制吸烟场所的例外规定。毫无疑问，若这一规定能通过并得以落实，将对我国的控烟事业有巨大的推动作用。
另外，《送审稿》第十八条对禁烟标识的内容加以限定，采纳了上海2009年《条例》标明投诉举报电话的规定，笔者认为，这项规定看似简单，但影响深远。站在公众的角度看，这一举措让公众在被迫吸入二手烟而无法自行救济时，能寻求公权力的介入，同时对违法者有威慑作用；从监管部门的角度看，一方面能有效调动公众监督的力量，降低行政成本，提高行政效率。更重要的是，若能将这一条切实地落实下去，那么就能有效解决“都可以管，都管不完，或都不管”的难题，无需联合执法、综合执法、或派遣类似于城管的全能型“什么都管”的监督员，只要把设置标识这一步做到位，每一个场所监管部门都得以明确，那么在今后法规施行的过程中，各主管部门都清晰地知道自身所监管的场所有哪几个，一方面可以不定期对其所监管的场所进行抽查，另一方面在接到举报投诉电话时就无法推卸责任，实现积极行政与社会参与相结合。即便是综合性场所，难以判断其性质的，但这终归是一个权力和职责划分的问题。权力和职责的划分需事前完成，不能遇事再看，即应当提前完成划分工作，在接到举报电话时能明确是否属于本部门监管范围，确定监管部门电话就是这样一个提前划分职责、权力的过程。
然而，这一规定看似简单，落实情况却不容乐观。以上海市为例，在今年11月，笔者对上海市几个区的三种公共场所标识设置情况进行调研。针对金融机构，笔者走访了上海市静安区、徐汇区和松江区七所银行，均设置有禁烟标识，其中三家银行标识上有标明监管部门电话；针对商场超市，笔者走访了上海市松江区和静安区万达广场、百盛、巴黎春天和大润发、乐购等五家商场，五家超市，均设置有禁烟标识，但只有两家商场的标识符合要求。针对公共文化场馆，笔者走访了上海市松江区、静安区五家影剧院，其中只有两家在明显的位置设置有禁烟标识。调查结果显示金融机构和商场超市的实施情况相对良好，而公共文化场馆的情况不尽人意。究其原因，还是与主管部门有关，前两个场所的主管部门是卫生局，为了迎接2010年上海世博会，市卫生局分别在2010年一月份、四月份和九月份下发三则通知，以创建“无烟世博”为目标，开展多次专项监督检查，详细部署了工作步骤及要求，设计了统一的评分标准和表格。 反观公共文化场馆，由于主管部门没有采取有效的行政措施去落实这一规定，导致法规成为一纸空文。
因此，《送审稿》的通过仅仅是控烟的第一步，更为关键的是如何施行。禁烟标识作为一个例子，让我们看到同样的法规，不同的执行力度所导致的结果截然不同，能否有效地落实其规定取决于主管部门的执法力度。
最后，笔者认为，《送审稿》的真正意义在于在全国范围内形成统一的关于公共场所控烟的中央行政法，而不在于设立更加严格的控烟规范。目前全国共72个市有现行有效的控烟规定，全部为地级市或直辖市，而我国有地级市行政单位333个，县级行政单位2862个，填补这些地区的公共场所控烟领域的法律空白才是《送审稿》的最大意义所在。
注释：
新浪新闻中心“中国控烟可能面临阻力 远期利益大于现实成本”http：//green.sina. com .cn/2014-12-03/094031238339.shtml.
《上海市卫生局关于开展贯彻落实<上海市公共场所控制吸烟条例>专项监督检查工作的通知》、《上海市卫生局关于下发<2010年上海市控制吸烟监督检查工作方案>的通知》.
参考文献：
[1]范旖，王燕玲，等.上海部分餐馆室内空气PM2.5浓度监测及禁烟措施调查，中国健康教育.2012（2）.
[2]杨焱，姜垣，等.我国公共场所禁烟政策及其执行状况分析.中国健康教育.2008（9）.
[3]李玉华，郑洋，等.公共场所禁烟现状浅析.中国卫生监督杂志.2012（4）.
关键词 公共场所控烟 送审稿 行政法 禁烟标识
作者简介：邱辽燎，华东政法大学国际法学院，研究方向：民商法。
中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）01-172-02
2003年，我国签署了世界卫生组织《烟草控制框架公约》，于2006年1月9日在我国生效。2013年卫生计生委启动了《公共场所控制吸烟条例》起草工作，经不断修改完善，于今年11月24日形成了《公共场所控制吸烟条例（送审稿）》（以下简称《送审稿》）。 那么在此之前，全国各地的公共场所控烟立法情况如何，送审稿的通过又会产生哪些影响？
一、上海市公共场所控制吸烟立法历程及其影响
（一）《暂行规定》首开先河
1994年9月19日，上海市政府发布了《上海市公共场所禁止吸烟暂行规定》（以下简称《暂行规定》），这是我国首部对公共场所吸烟行为作出规范的法律，以地方政府规章的形式较为系统地建立了一个规范体系。
在此之前，全国范围内仅有1985年中央爱国卫生运动委员会、铁道部发布的一则规定中提到“对在不吸烟车厢内吸烟者，要进行劝阻，令其到指定地点吸烟”，此外再无其他可查询的有法律拘束力的文件。当时，主要通过活动宣传公共场所控烟的理念，而非法律强制规定，且极少涉及公共场所控烟这一概念。另外，地方各级人大及其常委会和人民政府也并未出台相关规定。《暂行规定》的发布和施行填补了这一空白，标志着我国进入法律调控公共场所控烟的时代。
首先，《暂行规定》明确主管部门为市卫生局，采用单一部门监管的制度，这一规定的利弊将在下文进行探讨。
针对禁烟场所这一关键问题，《暂行规定》将公共场所按功能分类，并以明确列举的方式规定了图书馆、医疗机构等七类禁烟场所，在第八条注明根据实际需要可由卫生局另设禁烟场所。由《暂行规定》条款可以看出，当时的禁烟场所仅限于室内，且场所种类非常有限，采用完全列举的方式，对公共场所中人群最集中、功能最重要的部分做了禁烟规定——如对医疗机构室内禁烟，只限于候诊室，诊疗室和病房，而在门诊大厅、疗区连廊等病人也会常常经过、停留的场所并没有规定禁烟；对公共交通工具，只限于车厢内及其等候室，而未涉及售票室、站台等场所。这样的规定符合当时的社会环境和公众的需求，能为大众所接受，同时有利于执法，可以更有针对性地严抓几种场所，有利于法规的施行；另一方面，作为首部对公共场所控烟作出系统规范的规定，其局限性是显而易见的，现在看来，《暂行规定》的禁烟范围过于狭窄，许多被排除的公共区域同样需要控烟。
《暂行规定》于2010年12月20日失效，在这一政府规章施行的十多年的时间里，上海市公共场所控制吸烟工作有序推进，在法定禁烟场所吸烟的现象明显减少。但是，随着施行时间的推移，其局限性也渐渐显现。首先，《暂行规定》效力偏低，且部分内容不适应新形势的要求；其次，执法力量较弱，处罚威慑力不足；另外，社会参与度不高。
（二）效力上升，《条例》创新发展
2009年12月10日，上海市人大会常务委员会通过了《上海市公共场所控制吸烟条例》（以下简称《条例》），自2010年3月1日起施行，这是现行有效的地方性法规。
首先，《条例》第四条和十八条对主管部门做了大变动，由原来的单一主体卫生部转变为多部门联合监管，条款列举的即有卫生、教育等九个部门，同时加上“等”字表示其他主管部门也可能成为适格主体。对比在此之后各地出台的四则政府规章，只有南宁市采纳了多部门联合监管的模式，而以地方性法规的形式发布的八则控烟条例中则有广州、兰州、深圳、北京四个城市采纳。一方面，相对于单一主管部门制，减轻了该部门的行政负担，从而集中人力物力财力，有针对性地监管，若分工合理，确能有效提高各部门的工作效率，实现扩大覆盖与重点关注相结合的目标。另一方面，若分工不合理，或职能分割不明确，则不仅会降低行政活动的效率，甚至出现无人监管的现象。目前我国行政体制的一大弊端便是行政主体的碎片化，各主管部门职责交叉，导致行政效率低下。举例说明，《条例》是以场所的功能为划分依据，其中将文化、体育、娱乐场所和旅馆归为一类，将餐饮业经营场所归为另一类，分别由文化综合执法机构和食品药品监督管理部门监管。然而，许多场所有其综合性，难以明确归类，当真正需要监管部门采取及时的措施时，容易出现部门间互相推脱的问题。能否避免“都可以管，都管不完，或都不管”的现象，是决定多部门联合监管制优劣的关键。笔者认为，这两种监管模式各有利弊，应当与各地实践相结合，选择适应本地的模式。
其次，《条例》扩大了禁烟场所的范围。在《暂行规定》的基础上，扩大室内禁烟范围，如过去学校内只有教室、实验室等教育活动场所禁烟，现学生宿舍和餐厅也需要禁烟。此外，增加了四项室内禁烟场所，纳入了若干室外场所，如幼儿园、青少年活动中心和儿童医院的室外区域。这一先河由北京市开创，1996年发布的《北京市公共场所禁止吸烟的规定》对托儿所、影剧院等场所全面禁烟，不分室内室外，在其后发布的13项地方性法规中均学习采纳这一规定。值得注意的是，《暂行规定》将增加禁烟场所的权力授予市卫生局，而《条例》提高了要求，需以制定法律法规的形式增加场所，有利于防止权力的滥用。
二、《送审稿》的影响
（一）媒体夸大控烟力度
在《送审稿》之前，全国72个市已有现行有效的公共场所控烟条例和规章，笔者认为，送审稿并没有在体系上有大的改动，规范力度也并不像媒体所描述的那样是“史上最严控烟规定”。举例说明，《送审稿》第二十六条对电影、电视剧及其他节目播放内容的作出了限制，其中明确规定“不得出现在禁止吸烟的场所吸烟的镜头”，然而，这一规定经媒体宣传，变成了“草案包括禁止在电影、电视剧及其他节目中播放吸烟镜头或者出现烟草制品” ，让公众误以为今后的影视作品中将不会出现吸烟的画面。事实上，禁止播放在禁烟场所吸烟的镜头早在2011年广电总局办公厅发布的《关于严格控制电影、电视剧中吸烟镜头的通知》就已明确规定。 罚款也是媒体鼓吹的焦点，对比各地的罚款金额，不难发现对于个人的罚款力度并没有提高，全国各地均在五十元以上两百元以下的范围内，与《送审稿》规定一致；对于单位违反职责的罚款力度，各地有所差异，杭州、银川等地介于五百元以上五千元以下范围内，上海、深圳、兰州等地则与《送审稿》接近，根据情节是否严重，罚款幅度分别在一千元至一万元和一万元至三万元范围内。由此看来，《送审稿》有意增加单位罚款的力度。但作为一则全国性统一规定，其限定的罚款幅度面向所有地区，经济水平不同，需由行政主管部门自由裁量，结合本地经济水平确定罚款数额。因此，并非所有地区都会像媒体所宣传的“最高罚至三万元”，各地的最高限额会有所差异。
笔者认为媒体对《送审稿》控烟严厉程度的有意夸大一方面有利于引起公众对的关注。但另一方面，《送审稿》作为征求意见稿目前正处于对公开征求意见的阶段，提出合理建议的前提是对法规本身有正确的理解，媒体夸大不利于团结广大民众的智慧，不利于法规的进一步完善。
（二）《送审稿》的意义所在
此次起草《送审稿》最具突破意义的规定是“室内公共场所一律禁止吸烟”。对于室内禁烟，不再具体列举场所，统一规定全面禁烟。在《送审稿》公布之前，只有2013修订的《深圳经济特区控制吸烟条例》采用室内全面禁烟，且有限制吸烟场所的例外规定。毫无疑问，若这一规定能通过并得以落实，将对我国的控烟事业有巨大的推动作用。
另外，《送审稿》第十八条对禁烟标识的内容加以限定，采纳了上海2009年《条例》标明投诉举报电话的规定，笔者认为，这项规定看似简单，但影响深远。站在公众的角度看，这一举措让公众在被迫吸入二手烟而无法自行救济时，能寻求公权力的介入，同时对违法者有威慑作用；从监管部门的角度看，一方面能有效调动公众监督的力量，降低行政成本，提高行政效率。更重要的是，若能将这一条切实地落实下去，那么就能有效解决“都可以管，都管不完，或都不管”的难题，无需联合执法、综合执法、或派遣类似于城管的全能型“什么都管”的监督员，只要把设置标识这一步做到位，每一个场所监管部门都得以明确，那么在今后法规施行的过程中，各主管部门都清晰地知道自身所监管的场所有哪几个，一方面可以不定期对其所监管的场所进行抽查，另一方面在接到举报投诉电话时就无法推卸责任，实现积极行政与社会参与相结合。即便是综合性场所，难以判断其性质的，但这终归是一个权力和职责划分的问题。权力和职责的划分需事前完成，不能遇事再看，即应当提前完成划分工作，在接到举报电话时能明确是否属于本部门监管范围，确定监管部门电话就是这样一个提前划分职责、权力的过程。
然而，这一规定看似简单，落实情况却不容乐观。以上海市为例，在今年11月，笔者对上海市几个区的三种公共场所标识设置情况进行调研。针对金融机构，笔者走访了上海市静安区、徐汇区和松江区七所银行，均设置有禁烟标识，其中三家银行标识上有标明监管部门电话；针对商场超市，笔者走访了上海市松江区和静安区万达广场、百盛、巴黎春天和大润发、乐购等五家商场，五家超市，均设置有禁烟标识，但只有两家商场的标识符合要求。针对公共文化场馆，笔者走访了上海市松江区、静安区五家影剧院，其中只有两家在明显的位置设置有禁烟标识。调查结果显示金融机构和商场超市的实施情况相对良好，而公共文化场馆的情况不尽人意。究其原因，还是与主管部门有关，前两个场所的主管部门是卫生局，为了迎接2010年上海世博会，市卫生局分别在2010年一月份、四月份和九月份下发三则通知，以创建“无烟世博”为目标，开展多次专项监督检查，详细部署了工作步骤及要求，设计了统一的评分标准和表格。 反观公共文化场馆，由于主管部门没有采取有效的行政措施去落实这一规定，导致法规成为一纸空文。
因此，《送审稿》的通过仅仅是控烟的第一步，更为关键的是如何施行。禁烟标识作为一个例子，让我们看到同样的法规，不同的执行力度所导致的结果截然不同，能否有效地落实其规定取决于主管部门的执法力度。
最后，笔者认为，《送审稿》的真正意义在于在全国范围内形成统一的关于公共场所控烟的中央行政法，而不在于设立更加严格的控烟规范。目前全国共72个市有现行有效的控烟规定，全部为地级市或直辖市，而我国有地级市行政单位333个，县级行政单位2862个，填补这些地区的公共场所控烟领域的法律空白才是《送审稿》的最大意义所在。
注释：
新浪新闻中心“中国控烟可能面临阻力 远期利益大于现实成本”http：//green.sina. com .cn/2014-12-03/094031238339.shtml.
《上海市卫生局关于开展贯彻落实<上海市公共场所控制吸烟条例>专项监督检查工作的通知》、《上海市卫生局关于下发<2010年上海市控制吸烟监督检查工作方案>的通知》.
参考文献：
[1]范旖，王燕玲，等.上海部分餐馆室内空气PM2.5浓度监测及禁烟措施调查，中国健康教育.2012（2）.
[2]杨焱，姜垣，等.我国公共场所禁烟政策及其执行状况分析.中国健康教育.2008（9）.
[3]李玉华，郑洋，等.公共场所禁烟现状浅析.中国卫生监督杂志.2012（4）.