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摘 要 街头官僚近年来在行使行政权力的过程中问题重重，导致社会矛盾层出不穷、冲突频发，严重破坏公共秩序与公众利益。文章试以行政控权理论为视角，分析我国街头官僚在行政执法过程中存在的问题，并探究其成因，借鉴理论中有意义的内容和原则，为问题的解决提出对策，旨在规范其行政行为，创造一个良好的行政执法环境。
关键词 行政控权理论 街头官僚 行政执法 自由裁量权
作者简介：李灵希，东北师范大学，硕士研究生（在读），研究方向：政府治理理论与实践。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.057
一、行政控权理论相关概述
（一）传统行政控权理论
行政控权理论，聚焦于控制和限制行政权力的力度和范围。传统行政法控权理论源于西方自由资本主义时期，西方学者们在这一阶段关于行政控权理论的主要观点包括：第一，将最大程度保障个人自由权利作为行政法的宗旨，发挥限制国家行政机构对个人自由和权利干预的作用；第二，排斥自由裁量权，严格限制和规范行政机关权力使用的范围；第三，重视司法审查，认为它是一种直接、有效、有力的控权手段；第四，遵循规则主义的行政法治原则，要求行政机关严格按照法律规定行使行政权力。综上所述，可以将传统行政控权理论的核心概括为：以保障个人自由、维护个人利益为目的，用立法和司法的手段限制行政权力的范围、控制行政权的行使，以防止政府对经济社会的过度干预。
（二）现代行政控权理论
随着时代的变迁，现代行政权的行使呈现出新的特点，即渗透力与影响力大大提升、总体上朝积极化方向发展、扩张趋势明显等。因此，在现代行政背景下，行政控权理论也发生了相应的转变。二十世纪至今，是现代行政控权理论的发展时期，它是对传统行政控权理论的继承和发展，其主要转变主要体现在：第一，自由裁量权在现代社会中的积极作用被承认。受市场失灵的影响，政府对社会经济生活的宏观调控被视为是必要的，行政权力执行机关和人员在法定职权范围内运用自由裁量权积极处理社会事务被公众所接受。第二，行政法的定义发生变化。认为行政法不仅以控制行政权力为主要内容，还应关注所有行政相关行为。第三，发展新的控权机制。为了加强控权手段的协调和防范作用，需对传统单一的司法控制予以补充，注入新的控权机制。第四，行政法的目标发生变化。行政法不仅以维护个人权利为己任，还提倡限制权力行使以维护社会利益的积极行政观念。由此可见，现代行政控权理论与传统行政控权理论相比，从对抗国家干预转为向政府行政提供支持，从消极行政转为积极行政，从仅维护个人权利转为更多的维护社会利益，它的产生和应用更适合国家市场经济的发展。
二、街头官僚行政执法现存问题及成因分析
（一）依法行政意识淡薄及其成因
当前，街头官僚行政执法问题突出的表现就是缺少依法行政的意识。其具体表象有很多，如以权谋私、冷漠、暴力执法等，表面上是在履行法律赋予的职权，但实质上却不以执行和实施法律为目的，把行政执法当作谋取私利的工具，违背了行政控权理论中关注社会公众利益和依法行政的原则。造成街头官僚依法行政意识淡薄的原因主要有：第一，法律规范具有滞后性。行政执法活动涉及社会生活的方方面面，而现有的法律规范形式多样、内容复杂，不具有普遍适用性，难以覆盖管理整体街头官僚，使我国街头行政执法中常出现的多头执法或互相推诿责任等现象。法律规范的滞后是产生行政执法问题最为关键的原因，也是造成目前街头官僚服务意识弱、利己主义盛行的原因之一。第二，街头官僚的行政执法行为多在市场经济的环境中进行，行政行为直接作用于“经济人”，这种情况极易为官僚主义思想和拜金主义的滋长提供环境，受这种思想观念支配和引导行政执法行为，使对法律负责、对社会和公众负责的行政执法理念扭曲为以追求政绩与私利为目的，也因此造成公众对政府的不满情绪增加，出现官民利益冲突等问题。
（二）自由裁量权滥用及其成因
允许作为实际执法者的街头官僚拥有一定的裁量空间，可以更加有效地实现社会公平正义。因此，从现代行政控权理论的角度来看，自由裁量权被予以容忍。然而，近年来我国街头官僚执法行为不当，常使用钓鱼执法、暴力执法等手段，形成很多负面社会舆论，使社会不稳定因素增加。究其原因，主要有以下几点：第一，街头官僚自由裁量权过大，缺少控制。法律将部分行政职责委托给街头官僚，令街头官僚在执法过程中，根据实际情况建立起一种带有主观判断性的法律秩序以应对各类事件。法律与街头官僚之间存在委托代理关系，信息的不对称现象也就必然存在，法律无法掌握街头官僚在实际执法过程中的全部行为信息，因此无法判定街头官僚行政执法是否合理合法，这种监督与判定的缺失，导致滥用行政裁量权问题的产生。第二，街头官僚的自由裁量权存在司法控制的难题。目前对街头官僚大量的行政裁量行为，人民法院并无审查权；法官有限的专业知识使其很难完成对街头官僚行政裁量权的司法审查，作出街头官僚是否合理使用行政裁量权的准确判断，且法官的司法裁量与街头官僚的自由裁量一样，带有一定的主观性。第三，权力授予过度。我国在建立社会主义市场经济以后，为充分激发市场活力，各类行政法律规范都对行政自由裁量权的范围、幅度等予以限制，但仍存在自由裁量权的授予限度超出我国执法环境承载力的问题，给执法主体留下公权私用的余地。第四，权力控制不力。为给市场经济提供发展空间、维护市场秩序，自由裁量权有必要授予各级政府行政机关及其官员，但在授权之后，我国却没有建立起有力的控权机制，这是导致街头官僚滥用自由裁量权的又一重要原因。
（三）行政手段与程序不当及其成因
行政手段与程序的失当是街头官僚行政执法中普遍存在的问题，主要表现为街头官僚執法程序避开法律监管，侵犯行政相对人的合法权益，采用不当的手段和程序执法，这种现象也导致行政管理成本浪费和行政效益低下，使基层矛盾越演越烈。造成这种局面的原因，主要有两方面：其一，街头官僚存在自身局限性。部分街头官僚职业素养不高，缺乏对法律规定的认识和理解，做出的具体行政处罚行为合理性和说服力低，且长期受“官本位”思想的影响，公共服务意识弱，执法多不符合执法程序，随意性强，甚至忽视行政法规，越权执法或不作为。其二，相关行政法规对街头官僚的约束力不足。因基层事物繁杂，目前我国街头官僚结构中存在很大一部分“临时工”，用以分担拥有正式编制的行政执法者工作任务，这一群体被授予有限的行政执法权，其受《劳动合同法》管理而非正式的行政法规，因此“临时工”行政执法的手段与程序受相关行政法规的约束程度较小，且不承担责任后果，助长了其执法的主观随意性；而另一方面，当有街头官僚发生行政权力使用不当的问题时，又会面临授予“临时工”执法权力的机关和人员将其作为“挡箭牌”用以逃避相关行政法规的追责和公众质疑的困境。 三、以行政控权理论规范街头官僚行政执法行为
（一）完善法律法规，加强行政伦理道德建设
传统行政控权理论主张遵循规则主义的行政法治原则，为使街头官僚做到依法行政，需要完善相关法律法规，明确行政权力行使的范围和方式。同时，法律要尽可能充分地承认群体利益的存在及其合理性，在立法和政策制定环节兼顾不同社会群体的利益和诉求。然而，仅仅使用法律、规制制度等手段规范街头官僚行使行政权力的行为显然不够，是一种因不信任街头官僚行政执法而采取的消极形式，这就将人们的注意力转向了道德伦理的约束作用上。从行政伦理建设方面鼓励街头官僚维护公众利益，符合现代控权理论中所提倡的积极行政，通过提高街头官僚的责任意识、服务意识和职业道德素养，既可以实现对行政权力行使的规制，同时又不会打击街头官僚的主观能动性。加强对街头官僚的行政伦理道德教育，制定并落实培养方案，有助于保证行政权力的行使不出现偏差，且街头官僚行政执法的目的具有公共性，必要的道德规范有助于提高行政权力的效益，维护集体利益。
（二）合理管控自由裁量权
传统和现代行政控权理论，都主张对自由裁量权的控制。对街头官僚的自由裁量权进行合理管控，具体做法有：其一，从法律层面上实现对街头官僚自由裁量权的控制。街头官僚掌握的行政自由裁量权要得到相应的规制，需要从立法、行政和司法等方面来做出监督安排，其中司法监督尤为重要，也最为缺失。要使司法实现对自由裁量权的审查，就要推动建设街头官僚自由裁量权纳入司法审查范围的政策议程设置，并提升司法审查的公正合理性。其二，针对实践设定裁量基准。明确的裁量基准可以约束自由裁量权，让其行使过程更加透明公开。利用现代互联网、大数据科技等，尽可能地量化自由裁量权，在此基础上完善自由裁量权基准的设立，使其更具合理性和科学性，为审查权力提供依据，提高对街头官僚自由裁量权判定的准确度。同时，各地也要根据实际情况，制定出符合自身发展目标的裁量基准，对具体情况进行具体分析，避免因使用同样标准产生的“一刀切”现象。
（三）推进行政程序法制化建设，实现程序控权
严格的行政程序是防止行政权力滥用的有效屏障，因此要加强程序法制建设。街头官僚作为行政权力的直接执行者，侵害行政相对人合法权益的概率相对较大，若缺乏明确的执法程序规定，滥用权力去损害公众利益、破坏公共秩序的情形就很难避免。行政程序从一定意义上说，是行政机关内部管理机制的一部分，规范的行政程序有利于行政执法活动的公开化、合理化。由于我国目前缺乏统一的行政程序法的整体规制，行政权很难实现有序、有效、合法地运行，制约了行政执法效率的提高。因此，制定统一规范的行政程序法势在必行，这也是促进我国行政管理科学化、法制化的客观要求。一方面，行政程序法要加强对执法方式和步骤进行规范；另一方面，明确的法律程序也使行政权的行使有章可循。科学、规范的程序，不仅能保证行政执法活动的有序进行，还能提高行政效率和行政执法行为的合法性。同时，我国还应继续坚持以人为本的原则，在保护公众利益的基础上，根据街头官僚行政执法的现实情况，制定合理的执行程序，使街头官僚能按照程序来行使权力，从而确保行政执法活动的顺利运行。相应的，还要建立起配套监督机制，将内外部监督控制统一起来，并完善行政追责制，维护公众利益。
四、结语
行政控权理论虽产生于西方特定的历史时代背景，但它本身还存在一定的当代适用性，对我国街头官僚行政执法相关问题的解决具有指导作用。近年来，随着我国市场经济的发展及行政体制的改革，街头官僚成为行政权力的直接行使主体。然而，受法制的不健全、權力监督机制的不完善、街头官僚自身局限性等因素的影响，街头官僚在行使由行政授权机关赋予的行政权时存在很多问题，激化了诸多社会矛盾，严重危害社会公众利益与安全。传统和现代的行政控权理论中立法控权、依法行政、控制自由裁量权、规范行政程序、实现个人利益与公众利益的兼顾等观点为探寻出这些问题的成因及解决对策提供了不可替代的作用，同时也对优化我国行政执法的环境、结构与方式具有积极影响。
参考文献：
[1]李娟.行政法控权理论研究.北京大学出版社.2000.
[2]张文显.法学基本范畴研究.中国政法大学出版社.1993.
关键词 行政控权理论 街头官僚 行政执法 自由裁量权
作者简介：李灵希，东北师范大学，硕士研究生（在读），研究方向：政府治理理论与实践。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.057
一、行政控权理论相关概述
（一）传统行政控权理论
行政控权理论，聚焦于控制和限制行政权力的力度和范围。传统行政法控权理论源于西方自由资本主义时期，西方学者们在这一阶段关于行政控权理论的主要观点包括：第一，将最大程度保障个人自由权利作为行政法的宗旨，发挥限制国家行政机构对个人自由和权利干预的作用；第二，排斥自由裁量权，严格限制和规范行政机关权力使用的范围；第三，重视司法审查，认为它是一种直接、有效、有力的控权手段；第四，遵循规则主义的行政法治原则，要求行政机关严格按照法律规定行使行政权力。综上所述，可以将传统行政控权理论的核心概括为：以保障个人自由、维护个人利益为目的，用立法和司法的手段限制行政权力的范围、控制行政权的行使，以防止政府对经济社会的过度干预。
（二）现代行政控权理论
随着时代的变迁，现代行政权的行使呈现出新的特点，即渗透力与影响力大大提升、总体上朝积极化方向发展、扩张趋势明显等。因此，在现代行政背景下，行政控权理论也发生了相应的转变。二十世纪至今，是现代行政控权理论的发展时期，它是对传统行政控权理论的继承和发展，其主要转变主要体现在：第一，自由裁量权在现代社会中的积极作用被承认。受市场失灵的影响，政府对社会经济生活的宏观调控被视为是必要的，行政权力执行机关和人员在法定职权范围内运用自由裁量权积极处理社会事务被公众所接受。第二，行政法的定义发生变化。认为行政法不仅以控制行政权力为主要内容，还应关注所有行政相关行为。第三，发展新的控权机制。为了加强控权手段的协调和防范作用，需对传统单一的司法控制予以补充，注入新的控权机制。第四，行政法的目标发生变化。行政法不仅以维护个人权利为己任，还提倡限制权力行使以维护社会利益的积极行政观念。由此可见，现代行政控权理论与传统行政控权理论相比，从对抗国家干预转为向政府行政提供支持，从消极行政转为积极行政，从仅维护个人权利转为更多的维护社会利益，它的产生和应用更适合国家市场经济的发展。
二、街头官僚行政执法现存问题及成因分析
（一）依法行政意识淡薄及其成因
当前，街头官僚行政执法问题突出的表现就是缺少依法行政的意识。其具体表象有很多，如以权谋私、冷漠、暴力执法等，表面上是在履行法律赋予的职权，但实质上却不以执行和实施法律为目的，把行政执法当作谋取私利的工具，违背了行政控权理论中关注社会公众利益和依法行政的原则。造成街头官僚依法行政意识淡薄的原因主要有：第一，法律规范具有滞后性。行政执法活动涉及社会生活的方方面面，而现有的法律规范形式多样、内容复杂，不具有普遍适用性，难以覆盖管理整体街头官僚，使我国街头行政执法中常出现的多头执法或互相推诿责任等现象。法律规范的滞后是产生行政执法问题最为关键的原因，也是造成目前街头官僚服务意识弱、利己主义盛行的原因之一。第二，街头官僚的行政执法行为多在市场经济的环境中进行，行政行为直接作用于“经济人”，这种情况极易为官僚主义思想和拜金主义的滋长提供环境，受这种思想观念支配和引导行政执法行为，使对法律负责、对社会和公众负责的行政执法理念扭曲为以追求政绩与私利为目的，也因此造成公众对政府的不满情绪增加，出现官民利益冲突等问题。
（二）自由裁量权滥用及其成因
允许作为实际执法者的街头官僚拥有一定的裁量空间，可以更加有效地实现社会公平正义。因此，从现代行政控权理论的角度来看，自由裁量权被予以容忍。然而，近年来我国街头官僚执法行为不当，常使用钓鱼执法、暴力执法等手段，形成很多负面社会舆论，使社会不稳定因素增加。究其原因，主要有以下几点：第一，街头官僚自由裁量权过大，缺少控制。法律将部分行政职责委托给街头官僚，令街头官僚在执法过程中，根据实际情况建立起一种带有主观判断性的法律秩序以应对各类事件。法律与街头官僚之间存在委托代理关系，信息的不对称现象也就必然存在，法律无法掌握街头官僚在实际执法过程中的全部行为信息，因此无法判定街头官僚行政执法是否合理合法，这种监督与判定的缺失，导致滥用行政裁量权问题的产生。第二，街头官僚的自由裁量权存在司法控制的难题。目前对街头官僚大量的行政裁量行为，人民法院并无审查权；法官有限的专业知识使其很难完成对街头官僚行政裁量权的司法审查，作出街头官僚是否合理使用行政裁量权的准确判断，且法官的司法裁量与街头官僚的自由裁量一样，带有一定的主观性。第三，权力授予过度。我国在建立社会主义市场经济以后，为充分激发市场活力，各类行政法律规范都对行政自由裁量权的范围、幅度等予以限制，但仍存在自由裁量权的授予限度超出我国执法环境承载力的问题，给执法主体留下公权私用的余地。第四，权力控制不力。为给市场经济提供发展空间、维护市场秩序，自由裁量权有必要授予各级政府行政机关及其官员，但在授权之后，我国却没有建立起有力的控权机制，这是导致街头官僚滥用自由裁量权的又一重要原因。
（三）行政手段与程序不当及其成因
行政手段与程序的失当是街头官僚行政执法中普遍存在的问题，主要表现为街头官僚執法程序避开法律监管，侵犯行政相对人的合法权益，采用不当的手段和程序执法，这种现象也导致行政管理成本浪费和行政效益低下，使基层矛盾越演越烈。造成这种局面的原因，主要有两方面：其一，街头官僚存在自身局限性。部分街头官僚职业素养不高，缺乏对法律规定的认识和理解，做出的具体行政处罚行为合理性和说服力低，且长期受“官本位”思想的影响，公共服务意识弱，执法多不符合执法程序，随意性强，甚至忽视行政法规，越权执法或不作为。其二，相关行政法规对街头官僚的约束力不足。因基层事物繁杂，目前我国街头官僚结构中存在很大一部分“临时工”，用以分担拥有正式编制的行政执法者工作任务，这一群体被授予有限的行政执法权，其受《劳动合同法》管理而非正式的行政法规，因此“临时工”行政执法的手段与程序受相关行政法规的约束程度较小，且不承担责任后果，助长了其执法的主观随意性；而另一方面，当有街头官僚发生行政权力使用不当的问题时，又会面临授予“临时工”执法权力的机关和人员将其作为“挡箭牌”用以逃避相关行政法规的追责和公众质疑的困境。 三、以行政控权理论规范街头官僚行政执法行为
（一）完善法律法规，加强行政伦理道德建设
传统行政控权理论主张遵循规则主义的行政法治原则，为使街头官僚做到依法行政，需要完善相关法律法规，明确行政权力行使的范围和方式。同时，法律要尽可能充分地承认群体利益的存在及其合理性，在立法和政策制定环节兼顾不同社会群体的利益和诉求。然而，仅仅使用法律、规制制度等手段规范街头官僚行使行政权力的行为显然不够，是一种因不信任街头官僚行政执法而采取的消极形式，这就将人们的注意力转向了道德伦理的约束作用上。从行政伦理建设方面鼓励街头官僚维护公众利益，符合现代控权理论中所提倡的积极行政，通过提高街头官僚的责任意识、服务意识和职业道德素养，既可以实现对行政权力行使的规制，同时又不会打击街头官僚的主观能动性。加强对街头官僚的行政伦理道德教育，制定并落实培养方案，有助于保证行政权力的行使不出现偏差，且街头官僚行政执法的目的具有公共性，必要的道德规范有助于提高行政权力的效益，维护集体利益。
（二）合理管控自由裁量权
传统和现代行政控权理论，都主张对自由裁量权的控制。对街头官僚的自由裁量权进行合理管控，具体做法有：其一，从法律层面上实现对街头官僚自由裁量权的控制。街头官僚掌握的行政自由裁量权要得到相应的规制，需要从立法、行政和司法等方面来做出监督安排，其中司法监督尤为重要，也最为缺失。要使司法实现对自由裁量权的审查，就要推动建设街头官僚自由裁量权纳入司法审查范围的政策议程设置，并提升司法审查的公正合理性。其二，针对实践设定裁量基准。明确的裁量基准可以约束自由裁量权，让其行使过程更加透明公开。利用现代互联网、大数据科技等，尽可能地量化自由裁量权，在此基础上完善自由裁量权基准的设立，使其更具合理性和科学性，为审查权力提供依据，提高对街头官僚自由裁量权判定的准确度。同时，各地也要根据实际情况，制定出符合自身发展目标的裁量基准，对具体情况进行具体分析，避免因使用同样标准产生的“一刀切”现象。
（三）推进行政程序法制化建设，实现程序控权
严格的行政程序是防止行政权力滥用的有效屏障，因此要加强程序法制建设。街头官僚作为行政权力的直接执行者，侵害行政相对人合法权益的概率相对较大，若缺乏明确的执法程序规定，滥用权力去损害公众利益、破坏公共秩序的情形就很难避免。行政程序从一定意义上说，是行政机关内部管理机制的一部分，规范的行政程序有利于行政执法活动的公开化、合理化。由于我国目前缺乏统一的行政程序法的整体规制，行政权很难实现有序、有效、合法地运行，制约了行政执法效率的提高。因此，制定统一规范的行政程序法势在必行，这也是促进我国行政管理科学化、法制化的客观要求。一方面，行政程序法要加强对执法方式和步骤进行规范；另一方面，明确的法律程序也使行政权的行使有章可循。科学、规范的程序，不仅能保证行政执法活动的有序进行，还能提高行政效率和行政执法行为的合法性。同时，我国还应继续坚持以人为本的原则，在保护公众利益的基础上，根据街头官僚行政执法的现实情况，制定合理的执行程序，使街头官僚能按照程序来行使权力，从而确保行政执法活动的顺利运行。相应的，还要建立起配套监督机制，将内外部监督控制统一起来，并完善行政追责制，维护公众利益。
四、结语
行政控权理论虽产生于西方特定的历史时代背景，但它本身还存在一定的当代适用性，对我国街头官僚行政执法相关问题的解决具有指导作用。近年来，随着我国市场经济的发展及行政体制的改革，街头官僚成为行政权力的直接行使主体。然而，受法制的不健全、權力监督机制的不完善、街头官僚自身局限性等因素的影响，街头官僚在行使由行政授权机关赋予的行政权时存在很多问题，激化了诸多社会矛盾，严重危害社会公众利益与安全。传统和现代的行政控权理论中立法控权、依法行政、控制自由裁量权、规范行政程序、实现个人利益与公众利益的兼顾等观点为探寻出这些问题的成因及解决对策提供了不可替代的作用，同时也对优化我国行政执法的环境、结构与方式具有积极影响。
参考文献：
[1]李娟.行政法控权理论研究.北京大学出版社.2000.
[2]张文显.法学基本范畴研究.中国政法大学出版社.1993.