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摘 要 农村土地流转问题一直是影响农村经济发展的关键因素，规范简化农村建设用地的流转对促进农业产业结构调整、加快农村劳动力转移、增加农民收入有着积极的作用。本文以广州市白云区人和镇为例，探讨农村土地建设用地流转的法律问题。
关键词 农村 建设用地 流转模式
作者简介：饶碧霞、吴容，华南农业大学人文与法学学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-211-02
一、农村建设用地的定义
农村建设用地是指因农村集体经济组织或村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设，经依法批准使用所在集体经济组织农民集体所有的土地。其含义有三：一是集体建设用地是农民集体所有的土地，不属于国家所有；二是集体建设用地的用途限于所在集体经济组织或其村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设。当然这些建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划；三是集体建设用地必须经有权部门依法审批并获准后方可使用。需要注意是，集体建设用地不包括城市建设用地中集体所有的但尚未被征用的土地；另外，集体建设用地也不能等同于经依法审批由农用地转成的建设用地，因为未利用地也是集体建设用地的转化来源。本文所研究是基于第二种定义之下的农村建设用地。
二、农村建设用地流转的意义
（一）深化土地改革推动城乡一体化
我国实施城乡二元土地利用制度，集体土地与国有土地权能不一致，农村土地难以流转与城市接轨。农村建设用地无法入市交易，呈现城乡二元分割的局面，这是我国实现城乡一体化的障碍之一。随着工业化、城镇化的快速发展，大量的农村人口进入城市，农村大量耕地荒废，农村建设用地无法的得到合理的开发利用，造成农村发展缓慢。农村的劳动力大大削减，导致农村空心化，不利于土地资源的利用。土地是农民生活的保障，土地得到合理利用，是改善农民生活，把农民留在农村加速农村发展，缩小城乡差距的关键。这必须通过持续深化土地改革、规范农村土地流转程序来解决。
（二）规范土地流转改善农民的生活水平
对广州市白云区人和镇而言，农村建设用地的流转对其有着深刻的意义。白云区人和镇位于广州市北部，距离广州市中心城区直线距离约20公里，面积74.39平方公里，是全国三大枢纽机场之一的白云国际机场所在地，当之无愧被称为“空港门户镇”，农地资源一直是抢手货。虽然土地流转一直在发生，但已流转的土地多为不合法或有程序瑕疵，纷争不断，法律后果有较大的不确定性。土地是农民的最大的收益来源，如能利用好农村建设用地的流转的政策规范土地流转，必定极大地改善当地农民的生活水平。
三、土地流转的前提——确权
（一）土地要流转，关键在确权
要推进农村建设用地流转的问题改善，最难也最为关键的就是土地确权。概括来讲，土地确权就是确定土地的所有权、使用权的归属，确权的过程包括土地的申报、权属、地籍的调查、土地的审核、登记以及证书发放等一系列环节，以此来确定某块土地的所有权、使用权及其他相关权利的归属。土地确权的目的是为了明确土地的归属权，明确国家、集体、个人在土地问题上的相互关系，一旦发生矛盾，可以通过土地确权来制止争议。
（二）土地确权障碍多、难度大
由于确权工作涉及面广、涉及量大、消耗时长等原因，整个确权过程要求每宗农村集体土地的每项基本情况，例如位置、面积、地类、权属等一一明确。2014年4月起，白云区被选定为中央农办在广东的农村改革试验联系点，土地确权开始推进。但至今，虽然白云区仍有许多土地的权属无法得到最终的确认。此外，农村土地问题是历史遗留问题，尽管工作人员在确权过程中会调阅很多历史资料、数据，但是时间是不断发展的，农村的土地归属情况也是不断变化的，但是人和镇多村的村志和关于本村的土地资料文献、数据仍然未得到及时的更新，这点对于土地确权的实际工作来说是很大的障碍。土地的权属界址与农民的切身利益息息相关，同时也影响着农村集体经济组织经济发展。如果要规范农村集体建设用地的问题，土地权利确权登记发证势在必行。
四、农村建设用地流转的模式
（一）现行土地流转的模式
目前，我国农村建设用地的流转存在三种模式：“国有化”土地流转、乡村基层组织主导的土地流转、农民个体自发的土地流转，这三种流转模式都在不同程度上提高了农村土地的配置效率，不过要实现这三种流转模式下农民土地收益的均等，必须要统筹城乡土地市场，使农村建设用地与城市国有建设用地同地同权同价。
（二）白云区人和镇的主要土地流转模式
白云国际机场建成之后，带动了当地的经济发展，给当地人带来了鸿利。以前一亩土地的均价不过三四万元，短短三四年间已狂飙升至20万元以上；而且，新机场周边已划红线的土地几乎已“名花有主”。人和墟桥南路的商铺在新机场建成前的铺租每月不过几百元，但现在已涨到几千元。镇上的农村建设用地如果仅用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设等，远远不能满足农民对土地价值利用的要求。
因而，人和镇的各个村落纷纷行动，积极需求土地流转的机遇。乡村基层组织主导的土地流转、农民个体自发的土地流转的模式开始愈演愈热。为了追求利益的最大化，将闲置的村集体用地活用起来，改善村落经济落后的现状，乡村基层组织开始自行主导土地流转。某些农户也私自将自己的宅基地转让予一些投资者开发兴建物业，其形式类似于“商品房”。
五、白云区土地流转的现状及问题
（一）人和镇土地流转的现状
人和镇的农村建设用地流转大部分没有依法进行，一是村民自行转包，通常以口头协议代替书面合同。未按流转程序进行登记备案，没有签字造册建档。二是村集体组织没有全面有效地对村民使用土地进行监督管理，导致村内土地流转秩序混乱。三是村集体干部为了短期利益及自身利益，没有按照相关程序流转土地的，不征求村民的意见，私自将集体建设用地租让与第三方，且没有做好相关公示工作。这种不合法规的流转，容易激发村民与村集体间的矛盾，不仅侵犯了村民的知情权、参与决策权等相关权利，也不利于规范农村建设用地的流转市场。 （二）人和镇建设用地的流转以宅基地违法流转居多
广州市相关政策对农村建设用地的流转有着严格的规定，农村建设用地要转为商业用地则需要经过一系列的申报审批程序。基于转变农村建设用地性质的程序复杂、耗时较长，且申请通过几率不确定。随着地价的疯涨，大部分村庄在利益的驱使下，在农村建设用地尤其是宅基地的流转过程中违规操作，促成了人和镇周边大量违规兴建的小产权房。据资料显示，人和镇目前90%的土地皆为宅基地和划拨地。由于在宅基地或划拨地上兴建的小产权房在交易后无法取得房产证，所以人和地铁站周边相比起广州相同发达程度的区域，房价相对低廉。在房屋租赁、买卖过程中，房屋中介对于房屋产权问题的提问十分抗拒。
（三）农村建设用地所有权登记混乱，导致纠纷长期存在
人和镇部分村落的农村建设用地所有权登记在集体经济组织名下，但实际管理人则为经济合作社，集体经济组织未经经济合作社同意即签订合同将土地交付他人使用，致生纠纷。或经济合作社与第三方签订合同时，集体经济组织不置可否。在合作社与合同相对方产生纠纷时，集体经济组织又表示对原合同不予认可。此类情况导致集体建设用地流转中的权属支配关系比较混乱，各利益主体之间权利义务不清晰。此外，因农村集体经济组织领导班子换届引起的纠纷呈高发态势。通常表现为上届村领导班子与相对方签订的建设用地流转合同后，被新一届领导班子合同双方恶意串通侵害集体利益为由，要求确认流转合同无效或撤销流转合同，导致纠纷长期存在。
（四）政府对土地流转存在监管漏洞
白云区不少镇的土地流转服务中心成立不满一年，制度不健全。土地流转服务中心宣传土地流转相关政策的力度和深度不够，导致村民和专业承包户对土地流转政策的了解不够全面。在土地流转登记的问题上，政府工作仅停留在登记一下流转的数量、发放一下补贴上，各级干部对土地流转存在着不作为的思想，调研过程中发现，村街道办、村委会等对土地如何有效流转、利益如何合理分配、农户的困难如何解决等问题，缺乏深入研究和政策调节，认识不足、观念意识淡薄，农户的积极性尚未充分调动起来，严重影响土地的流转的发展。
六、建议
（一）明确在土地流转中政府各部门的工作职责
农村土地合法、有序的流转需要完善的制度和良好的市场环境作保障，但目前我国农村土地流转制度不完善，管理机构不具体、管理职责不清晰，土地流转市场发育不成熟，不能满足农民日益增加的土地流转需求。政府的指引工作不到位，尤其是在流转的首要环节——确权的工作管理乱混。多表现为“政出多门、多头执法”，一旦因管理失职而产生问题，各部门会相互“踢皮球”，往往让问责机关找不到直接的责任追究主体。要解决相互推诿的情况，必须改变“政出多门、多头执法”的现状，明确在土地流转中政府各部门的工作职责，实现土地流转流程化，将责任直接划归负责部门，让问责有理有据，以此督促各部门尽忠职守。
（二）政府要加强监督、指导
从如今农村土地纠纷问题来看，政府对农村土地承包、流转等指导监督不力，导致农村土地工作中出现混乱，产生矛盾纠纷的现象普遍存在。镇政府要加强对村委会和农村工作的监督和指导，通过正确有效的引导、指导和培训，提高农村干部的思想政治素质和实际工作能力。政府相关部门要严格按照相关法律法规和政策规定，加强对农村土地经营承包的规范和指导，进一步强化农村基层组织的土地工作。对农村土地发包、流转、局部调整等要登记备案，实行全程监督，减少发生土地纠纷的潜在隐患。针对城市周边土地流转频繁，形式多样的情况，有关部门要加强对农村土地流转工作的规范化指导，建立健全土地流转机制，建立土地流转合同的订立、见证、登记制度，根据依法、自愿、有偿的原则，确保农村土地有序流转。
七、结语
农村建设用地流转是近几年的热点问题，让集体建设用地入市能够切实维护农民的合法权益，对三农问题起到积极作用。但集体建设用地入市，牵涉的问题繁多，本文以广州市白云区人和镇为例，进行实地调研，着重探讨该镇农村土地建设用地流转出现的法律问题。因视野过窄、能力有限，通过为期半年多的调研只发现了问题的冰山一角，所给建议仅从政府角度出发。望能抛砖引玉，引起学界对此制度更多更深刻的理论和实践研究，再将之应用到具体司法实践中。
关键词 农村 建设用地 流转模式
作者简介：饶碧霞、吴容，华南农业大学人文与法学学院。
中图分类号：D922.3 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-211-02
一、农村建设用地的定义
农村建设用地是指因农村集体经济组织或村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设，经依法批准使用所在集体经济组织农民集体所有的土地。其含义有三：一是集体建设用地是农民集体所有的土地，不属于国家所有；二是集体建设用地的用途限于所在集体经济组织或其村民兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设。当然这些建设用地应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度计划；三是集体建设用地必须经有权部门依法审批并获准后方可使用。需要注意是，集体建设用地不包括城市建设用地中集体所有的但尚未被征用的土地；另外，集体建设用地也不能等同于经依法审批由农用地转成的建设用地，因为未利用地也是集体建设用地的转化来源。本文所研究是基于第二种定义之下的农村建设用地。
二、农村建设用地流转的意义
（一）深化土地改革推动城乡一体化
我国实施城乡二元土地利用制度，集体土地与国有土地权能不一致，农村土地难以流转与城市接轨。农村建设用地无法入市交易，呈现城乡二元分割的局面，这是我国实现城乡一体化的障碍之一。随着工业化、城镇化的快速发展，大量的农村人口进入城市，农村大量耕地荒废，农村建设用地无法的得到合理的开发利用，造成农村发展缓慢。农村的劳动力大大削减，导致农村空心化，不利于土地资源的利用。土地是农民生活的保障，土地得到合理利用，是改善农民生活，把农民留在农村加速农村发展，缩小城乡差距的关键。这必须通过持续深化土地改革、规范农村土地流转程序来解决。
（二）规范土地流转改善农民的生活水平
对广州市白云区人和镇而言，农村建设用地的流转对其有着深刻的意义。白云区人和镇位于广州市北部，距离广州市中心城区直线距离约20公里，面积74.39平方公里，是全国三大枢纽机场之一的白云国际机场所在地，当之无愧被称为“空港门户镇”，农地资源一直是抢手货。虽然土地流转一直在发生，但已流转的土地多为不合法或有程序瑕疵，纷争不断，法律后果有较大的不确定性。土地是农民的最大的收益来源，如能利用好农村建设用地的流转的政策规范土地流转，必定极大地改善当地农民的生活水平。
三、土地流转的前提——确权
（一）土地要流转，关键在确权
要推进农村建设用地流转的问题改善，最难也最为关键的就是土地确权。概括来讲，土地确权就是确定土地的所有权、使用权的归属，确权的过程包括土地的申报、权属、地籍的调查、土地的审核、登记以及证书发放等一系列环节，以此来确定某块土地的所有权、使用权及其他相关权利的归属。土地确权的目的是为了明确土地的归属权，明确国家、集体、个人在土地问题上的相互关系，一旦发生矛盾，可以通过土地确权来制止争议。
（二）土地确权障碍多、难度大
由于确权工作涉及面广、涉及量大、消耗时长等原因，整个确权过程要求每宗农村集体土地的每项基本情况，例如位置、面积、地类、权属等一一明确。2014年4月起，白云区被选定为中央农办在广东的农村改革试验联系点，土地确权开始推进。但至今，虽然白云区仍有许多土地的权属无法得到最终的确认。此外，农村土地问题是历史遗留问题，尽管工作人员在确权过程中会调阅很多历史资料、数据，但是时间是不断发展的，农村的土地归属情况也是不断变化的，但是人和镇多村的村志和关于本村的土地资料文献、数据仍然未得到及时的更新，这点对于土地确权的实际工作来说是很大的障碍。土地的权属界址与农民的切身利益息息相关，同时也影响着农村集体经济组织经济发展。如果要规范农村集体建设用地的问题，土地权利确权登记发证势在必行。
四、农村建设用地流转的模式
（一）现行土地流转的模式
目前，我国农村建设用地的流转存在三种模式：“国有化”土地流转、乡村基层组织主导的土地流转、农民个体自发的土地流转，这三种流转模式都在不同程度上提高了农村土地的配置效率，不过要实现这三种流转模式下农民土地收益的均等，必须要统筹城乡土地市场，使农村建设用地与城市国有建设用地同地同权同价。
（二）白云区人和镇的主要土地流转模式
白云国际机场建成之后，带动了当地的经济发展，给当地人带来了鸿利。以前一亩土地的均价不过三四万元，短短三四年间已狂飙升至20万元以上；而且，新机场周边已划红线的土地几乎已“名花有主”。人和墟桥南路的商铺在新机场建成前的铺租每月不过几百元，但现在已涨到几千元。镇上的农村建设用地如果仅用于兴办乡镇企业、村民建设住宅、乡（镇）村公用设施和公益事业建设等，远远不能满足农民对土地价值利用的要求。
因而，人和镇的各个村落纷纷行动，积极需求土地流转的机遇。乡村基层组织主导的土地流转、农民个体自发的土地流转的模式开始愈演愈热。为了追求利益的最大化，将闲置的村集体用地活用起来，改善村落经济落后的现状，乡村基层组织开始自行主导土地流转。某些农户也私自将自己的宅基地转让予一些投资者开发兴建物业，其形式类似于“商品房”。
五、白云区土地流转的现状及问题
（一）人和镇土地流转的现状
人和镇的农村建设用地流转大部分没有依法进行，一是村民自行转包，通常以口头协议代替书面合同。未按流转程序进行登记备案，没有签字造册建档。二是村集体组织没有全面有效地对村民使用土地进行监督管理，导致村内土地流转秩序混乱。三是村集体干部为了短期利益及自身利益，没有按照相关程序流转土地的，不征求村民的意见，私自将集体建设用地租让与第三方，且没有做好相关公示工作。这种不合法规的流转，容易激发村民与村集体间的矛盾，不仅侵犯了村民的知情权、参与决策权等相关权利，也不利于规范农村建设用地的流转市场。 （二）人和镇建设用地的流转以宅基地违法流转居多
广州市相关政策对农村建设用地的流转有着严格的规定，农村建设用地要转为商业用地则需要经过一系列的申报审批程序。基于转变农村建设用地性质的程序复杂、耗时较长，且申请通过几率不确定。随着地价的疯涨，大部分村庄在利益的驱使下，在农村建设用地尤其是宅基地的流转过程中违规操作，促成了人和镇周边大量违规兴建的小产权房。据资料显示，人和镇目前90%的土地皆为宅基地和划拨地。由于在宅基地或划拨地上兴建的小产权房在交易后无法取得房产证，所以人和地铁站周边相比起广州相同发达程度的区域，房价相对低廉。在房屋租赁、买卖过程中，房屋中介对于房屋产权问题的提问十分抗拒。
（三）农村建设用地所有权登记混乱，导致纠纷长期存在
人和镇部分村落的农村建设用地所有权登记在集体经济组织名下，但实际管理人则为经济合作社，集体经济组织未经经济合作社同意即签订合同将土地交付他人使用，致生纠纷。或经济合作社与第三方签订合同时，集体经济组织不置可否。在合作社与合同相对方产生纠纷时，集体经济组织又表示对原合同不予认可。此类情况导致集体建设用地流转中的权属支配关系比较混乱，各利益主体之间权利义务不清晰。此外，因农村集体经济组织领导班子换届引起的纠纷呈高发态势。通常表现为上届村领导班子与相对方签订的建设用地流转合同后，被新一届领导班子合同双方恶意串通侵害集体利益为由，要求确认流转合同无效或撤销流转合同，导致纠纷长期存在。
（四）政府对土地流转存在监管漏洞
白云区不少镇的土地流转服务中心成立不满一年，制度不健全。土地流转服务中心宣传土地流转相关政策的力度和深度不够，导致村民和专业承包户对土地流转政策的了解不够全面。在土地流转登记的问题上，政府工作仅停留在登记一下流转的数量、发放一下补贴上，各级干部对土地流转存在着不作为的思想，调研过程中发现，村街道办、村委会等对土地如何有效流转、利益如何合理分配、农户的困难如何解决等问题，缺乏深入研究和政策调节，认识不足、观念意识淡薄，农户的积极性尚未充分调动起来，严重影响土地的流转的发展。
六、建议
（一）明确在土地流转中政府各部门的工作职责
农村土地合法、有序的流转需要完善的制度和良好的市场环境作保障，但目前我国农村土地流转制度不完善，管理机构不具体、管理职责不清晰，土地流转市场发育不成熟，不能满足农民日益增加的土地流转需求。政府的指引工作不到位，尤其是在流转的首要环节——确权的工作管理乱混。多表现为“政出多门、多头执法”，一旦因管理失职而产生问题，各部门会相互“踢皮球”，往往让问责机关找不到直接的责任追究主体。要解决相互推诿的情况，必须改变“政出多门、多头执法”的现状，明确在土地流转中政府各部门的工作职责，实现土地流转流程化，将责任直接划归负责部门，让问责有理有据，以此督促各部门尽忠职守。
（二）政府要加强监督、指导
从如今农村土地纠纷问题来看，政府对农村土地承包、流转等指导监督不力，导致农村土地工作中出现混乱，产生矛盾纠纷的现象普遍存在。镇政府要加强对村委会和农村工作的监督和指导，通过正确有效的引导、指导和培训，提高农村干部的思想政治素质和实际工作能力。政府相关部门要严格按照相关法律法规和政策规定，加强对农村土地经营承包的规范和指导，进一步强化农村基层组织的土地工作。对农村土地发包、流转、局部调整等要登记备案，实行全程监督，减少发生土地纠纷的潜在隐患。针对城市周边土地流转频繁，形式多样的情况，有关部门要加强对农村土地流转工作的规范化指导，建立健全土地流转机制，建立土地流转合同的订立、见证、登记制度，根据依法、自愿、有偿的原则，确保农村土地有序流转。
七、结语
农村建设用地流转是近几年的热点问题，让集体建设用地入市能够切实维护农民的合法权益，对三农问题起到积极作用。但集体建设用地入市，牵涉的问题繁多，本文以广州市白云区人和镇为例，进行实地调研，着重探讨该镇农村土地建设用地流转出现的法律问题。因视野过窄、能力有限，通过为期半年多的调研只发现了问题的冰山一角，所给建议仅从政府角度出发。望能抛砖引玉，引起学界对此制度更多更深刻的理论和实践研究，再将之应用到具体司法实践中。