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一、行政诉讼举证责任的基本理论
1.举证责任是指法律规定的案件当事人，必须对自己所主张的事实提出证明其确实存在，否则就要承担败诉后果的责任。“举证”即提出证据，“责任”指负担、义务。在行政诉讼中，举证责任不仅仅是责任，也是义务、权利。原告起诉时，具有举证的权利；被告应诉时，举证不但是义务，也是责任，被告行政机关举证维护其所作出的具体行政行为，是其履行法定职责的一项重要内容。
举证责任是与败诉风险联系在一起的，当事人对于某一事实负有举证责任时，如果没有提供必须的证据，法院即可假定该事实不存在，而判其败诉，尽管实际上该事实有可能存在。
2.民事诉讼举证责任与行政诉讼举证责任的不同。民事诉讼举证责任的一般规则是“谁主张，谁举证”，案件当事人的诉讼主张和诉讼权利直接对应。当事人提出了什么样的诉讼主张，就应当承担什么样的举证责任。若一方当事人无法对其主张提供相应的证据，将承担败诉责任。但在行政诉讼中，举证责任的含义非同寻常。根据《行政诉讼法》第三十二条之规定，我国行政诉讼制度实行举证责任倒置的原则，也就是原告起诉行政机关的具体行政行为违法，但无须承担提出证据证明具体行政行为违法的责任，该责任反过来由被告行政机关承担。
二、行政诉讼举证责任的一般原则——严格的被告举证责任
1.举证责任的承担。根据《行政诉讼法》第三十二条规定，行政诉讼实行严格的被告举证责任即举证责任倒置的一般原则。对行政诉讼第三十二条的规定，有着不同的理解。一种观点认为：在行政诉讼中，被告行政机关应承担全部举证责任。认为既然举证责任倒置了，那么当原告提出起诉主张后，被告行政机关就应承担全部举证责任。原告不需承担任何举证责任。此观点显然不能成立，因为在行政诉讼实践中，有些特定的事项，必须由原告承担举证责任，具体内容将在后面论述。而且从《行政诉讼法》第三十二条规定中也可看出，该条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”，而在行政诉讼中需证明的内容除被审查的具体行政行为外，还有一系列程序方面的问题。对这部分内容由谁举证，《行政诉讼法》没有规定。最高人民法院《若干解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。因此，法院在审查立案等一系列程序问题上，依照的是民事诉讼的有关规定，即：谁主张、谁举证，原被告都承担举证责任。另一种观点认为：在行政诉讼中，举证责任由原告与被告分担，也称举证责任分配，即原告起诉提出的主张由原告举证，被告反驳、抗辩的由被告举证。这实质上就等同于民事诉讼中实行的“谁主张，谁举证”，而行政诉讼恰恰在这一点上与民事诉讼相区别。在民事诉讼中法庭审查的对象是原告的主张，在行政诉讼中法庭审查的对象则是被诉的具体行政行为，原告提出主张但不需举证，被告为证明其具体行政行为的合法性需举证，举证责任倒置的原则是行政诉讼所特有的原则。所以这一观点也不能成立。笔者认为，在行政诉讼中举证责任既不是被告包揽，也不是原被告分担，而是举证责任总体上由被告承担，即实行举证责任倒置的原则；但有例外，即在局部实行“谁主张、谁举证”的原则，还包括法院取证、无需证明的事实等。
2.行政诉讼中被告履行举证责任的标准和对象。在行政诉讼中履行举证责任，证明案件事实，要达到什么样的标准？《行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”。就是说，行政诉讼的证明标准为：事实清楚，证据确凿，程序合法。这里的“事实”指案件的主要事实，而不是全部事实；这里的“证据”指案件的基本证据，而不是所有证据。因为行政管理工作量大面广，行政案件也具有多样性，既有严重的、复杂的，也有轻微的、简单的，如不加区别一律要求查清所有事实、取得全部证据，实际上行不通。因此在行政诉讼实践中，应当灵活对待行政诉讼证据标准，特别情况下采用绝对优势的证据规则。也就是说，在被告提供的证据相对于原告提供的证据而言，具有绝对优势的情况下，法院就可以认定具体行政行为合法有效。具体来说，行政诉讼举证责任的对象主要有：第一，具体行政行为实体方面合法与否的事实；第二，具体行政行为程序方面合法与否的事实。第三，据以作出具体行政行为的规范性文件。例如，在公安行政诉讼中，公安机关以扰乱公共场所秩序对王某作出治安处罚，被处罚人提起行政诉讼，公安机关在诉讼中需证明的对象有：王某在某公共场所的具体行为，该公共场所秩序被扰乱的情况；公安机关查处该案的程序，包括受理、立案、传唤讯问、调查取证，权利告知、举报审批、送达等等；查处该案的规范性文件依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十九条等。
3.被告举证责任的范围
（1）提供作出具体行政行为的事实依据。
通常说的案件事实清楚指的就是行政机关作出具体行政行为时要具有确实充分的事实依据，如遇诉讼，即可提供给法庭。在行政管理水平高的很多国家，行政诉讼证据实行“案卷主义”。即法院对行政行为的司法审查内容，仅限于行政机关作出行政行为而形成的案卷。对于案件以外的证据法院不予采纳，我国鉴于行政程序法律规范不完善，行政管理水平不高，没有采用绝对案卷主义。但提供的证据必须达到确实、充分的要求。否则，就面临败诉的危险。“确实”是指该依据是确切的、实在的，具有客观性，而不是想象的、虚拟的。“充分”指应具有一定的数量，达到足以证明程度，而不是一对一的孤证。“确实”是指证据的质量概念。“充分”是证据的数量概念。
（2）提供作出行政行为所依据的规范性文件
行政执法范围广，数量大，专业性强，可能适用的规范性文件涉及多个方面不同层次的法律、行政法规、地方性法规、规章及规章以下的规范性文件。提供规范性法律文件，是依法行政的必然要求。
（3）提供具体行政行为符合法定程序的证据。包括：具有管辖权的证据，具体行政行为受理、立案、调查取证、权力告知、文书送达等证据；具体行政行为未滥用职权的证据。
（4）提供行政处罚合理的证据。具体行政行为中的处罚行为有一个合理性的问题。法律赋予行政机关作出行政处罚时往往有在一定的幅度内自由裁量的权力，同时又要求具有一定的合理性。行政诉讼法第五十四条第（四）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。“合理”二字可以这样理解：其一，相对人的行为如果不是特别严重或特别轻微，一般不在处罚幅度的上限或下限量罚。其二，对同一地区同一时间同一类行为或同一案件不同行为人（情节基本相同）的量罚应在基本相同的幅度内。为此，应提供相对人行为的情节、危害、认识态度等方面的证据。
（5）对于被诉不履行或者拖延履行法定职责的，应提供具有合法事由、正当理由的证据。
应提供的证据包括：行政机关未履行法定职责具有法定事由、正当理由的证据；不属于行政机关法定职责的证据；相对人未提交必备依据的证据；受不可抗力影响的证据等。
另外，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定，对原告起诉是否超过起诉期限有争议的，由被告负举证责任。
4.履行举证责任的期限
行政机关履行举证责任应严格依法进行。最高人民法院《若干解释》第二十六条第二款对被告履行举证责任的期限及不履行的后果作了明确规定。“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。该规定与最高人民法院1991年发布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》）相应，规定比较具有明显的进步性。首先根据原《贯彻意见》，被告提供证据、依据的期限是一审庭审结束前。长期司法实践表明，被告行政机关为了减少败诉的风险，往往并不急于提供证据，而是拖延至法庭调查时突然出示。法律赋予原告要求被告举证的权利，但从另一角度说，被告承担举证责任同时意味着大量有利的证据是由被告方掌握的。这些精心准备的证据，未给予原告足够的时间质证，对原告显然不公平。相比之下，《若干解释》的规定，则更显公平。因此，被告一方履行举证责任应在一审提交答辩状期间，即收到起诉状副本之日起10日内，否则就会被认定该具体行政行为没有证据、依据。当然，《若干解释》第二十八条还规定了被告经人民法院准许可以在诉讼过程中补充相关证据的两种情况，可以作为举证期限的例外。另外，根据相关法律规定，被告履行举证责任应在法庭上出示并当庭质证。这样做，可以有效提高法院审理案件的公开性，防止暗箱操作。
三、行政诉讼举证责任的例外情况
在行政诉讼中，被告的行政机关承担举证责任是举证责任的一般原则，在局部适用的“谁主张、谁举证”原则以及法院取证、无需证明的事实，则构成了行政诉讼举证责任的例外情形，视具体情况而定。
（作者单位：青岛市质量技术监督局胶州分局）
1.举证责任是指法律规定的案件当事人，必须对自己所主张的事实提出证明其确实存在，否则就要承担败诉后果的责任。“举证”即提出证据，“责任”指负担、义务。在行政诉讼中，举证责任不仅仅是责任，也是义务、权利。原告起诉时，具有举证的权利；被告应诉时，举证不但是义务，也是责任，被告行政机关举证维护其所作出的具体行政行为，是其履行法定职责的一项重要内容。
举证责任是与败诉风险联系在一起的，当事人对于某一事实负有举证责任时，如果没有提供必须的证据，法院即可假定该事实不存在，而判其败诉，尽管实际上该事实有可能存在。
2.民事诉讼举证责任与行政诉讼举证责任的不同。民事诉讼举证责任的一般规则是“谁主张，谁举证”，案件当事人的诉讼主张和诉讼权利直接对应。当事人提出了什么样的诉讼主张，就应当承担什么样的举证责任。若一方当事人无法对其主张提供相应的证据，将承担败诉责任。但在行政诉讼中，举证责任的含义非同寻常。根据《行政诉讼法》第三十二条之规定，我国行政诉讼制度实行举证责任倒置的原则，也就是原告起诉行政机关的具体行政行为违法，但无须承担提出证据证明具体行政行为违法的责任，该责任反过来由被告行政机关承担。
二、行政诉讼举证责任的一般原则——严格的被告举证责任
1.举证责任的承担。根据《行政诉讼法》第三十二条规定，行政诉讼实行严格的被告举证责任即举证责任倒置的一般原则。对行政诉讼第三十二条的规定，有着不同的理解。一种观点认为：在行政诉讼中，被告行政机关应承担全部举证责任。认为既然举证责任倒置了，那么当原告提出起诉主张后，被告行政机关就应承担全部举证责任。原告不需承担任何举证责任。此观点显然不能成立，因为在行政诉讼实践中，有些特定的事项，必须由原告承担举证责任，具体内容将在后面论述。而且从《行政诉讼法》第三十二条规定中也可看出，该条规定“被告对作出的具体行政行为负有举证责任”，而在行政诉讼中需证明的内容除被审查的具体行政行为外，还有一系列程序方面的问题。对这部分内容由谁举证，《行政诉讼法》没有规定。最高人民法院《若干解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外，可以参照民事诉讼的有关规定。因此，法院在审查立案等一系列程序问题上，依照的是民事诉讼的有关规定，即：谁主张、谁举证，原被告都承担举证责任。另一种观点认为：在行政诉讼中，举证责任由原告与被告分担，也称举证责任分配，即原告起诉提出的主张由原告举证，被告反驳、抗辩的由被告举证。这实质上就等同于民事诉讼中实行的“谁主张，谁举证”，而行政诉讼恰恰在这一点上与民事诉讼相区别。在民事诉讼中法庭审查的对象是原告的主张，在行政诉讼中法庭审查的对象则是被诉的具体行政行为，原告提出主张但不需举证，被告为证明其具体行政行为的合法性需举证，举证责任倒置的原则是行政诉讼所特有的原则。所以这一观点也不能成立。笔者认为，在行政诉讼中举证责任既不是被告包揽，也不是原被告分担，而是举证责任总体上由被告承担，即实行举证责任倒置的原则；但有例外，即在局部实行“谁主张、谁举证”的原则，还包括法院取证、无需证明的事实等。
2.行政诉讼中被告履行举证责任的标准和对象。在行政诉讼中履行举证责任，证明案件事实，要达到什么样的标准？《行政诉讼法》第五十四条第（一）项规定：“具体行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，判决维持”。就是说，行政诉讼的证明标准为：事实清楚，证据确凿，程序合法。这里的“事实”指案件的主要事实，而不是全部事实；这里的“证据”指案件的基本证据，而不是所有证据。因为行政管理工作量大面广，行政案件也具有多样性，既有严重的、复杂的，也有轻微的、简单的，如不加区别一律要求查清所有事实、取得全部证据，实际上行不通。因此在行政诉讼实践中，应当灵活对待行政诉讼证据标准，特别情况下采用绝对优势的证据规则。也就是说，在被告提供的证据相对于原告提供的证据而言，具有绝对优势的情况下，法院就可以认定具体行政行为合法有效。具体来说，行政诉讼举证责任的对象主要有：第一，具体行政行为实体方面合法与否的事实；第二，具体行政行为程序方面合法与否的事实。第三，据以作出具体行政行为的规范性文件。例如，在公安行政诉讼中，公安机关以扰乱公共场所秩序对王某作出治安处罚，被处罚人提起行政诉讼，公安机关在诉讼中需证明的对象有：王某在某公共场所的具体行为，该公共场所秩序被扰乱的情况；公安机关查处该案的程序，包括受理、立案、传唤讯问、调查取证，权利告知、举报审批、送达等等；查处该案的规范性文件依据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第十九条等。
3.被告举证责任的范围
（1）提供作出具体行政行为的事实依据。
通常说的案件事实清楚指的就是行政机关作出具体行政行为时要具有确实充分的事实依据，如遇诉讼，即可提供给法庭。在行政管理水平高的很多国家，行政诉讼证据实行“案卷主义”。即法院对行政行为的司法审查内容，仅限于行政机关作出行政行为而形成的案卷。对于案件以外的证据法院不予采纳，我国鉴于行政程序法律规范不完善，行政管理水平不高，没有采用绝对案卷主义。但提供的证据必须达到确实、充分的要求。否则，就面临败诉的危险。“确实”是指该依据是确切的、实在的，具有客观性，而不是想象的、虚拟的。“充分”指应具有一定的数量，达到足以证明程度，而不是一对一的孤证。“确实”是指证据的质量概念。“充分”是证据的数量概念。
（2）提供作出行政行为所依据的规范性文件
行政执法范围广，数量大，专业性强，可能适用的规范性文件涉及多个方面不同层次的法律、行政法规、地方性法规、规章及规章以下的规范性文件。提供规范性法律文件，是依法行政的必然要求。
（3）提供具体行政行为符合法定程序的证据。包括：具有管辖权的证据，具体行政行为受理、立案、调查取证、权力告知、文书送达等证据；具体行政行为未滥用职权的证据。
（4）提供行政处罚合理的证据。具体行政行为中的处罚行为有一个合理性的问题。法律赋予行政机关作出行政处罚时往往有在一定的幅度内自由裁量的权力，同时又要求具有一定的合理性。行政诉讼法第五十四条第（四）项规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。“合理”二字可以这样理解：其一，相对人的行为如果不是特别严重或特别轻微，一般不在处罚幅度的上限或下限量罚。其二，对同一地区同一时间同一类行为或同一案件不同行为人（情节基本相同）的量罚应在基本相同的幅度内。为此，应提供相对人行为的情节、危害、认识态度等方面的证据。
（5）对于被诉不履行或者拖延履行法定职责的，应提供具有合法事由、正当理由的证据。
应提供的证据包括：行政机关未履行法定职责具有法定事由、正当理由的证据；不属于行政机关法定职责的证据；相对人未提交必备依据的证据；受不可抗力影响的证据等。
另外，最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第二十六条规定，对原告起诉是否超过起诉期限有争议的，由被告负举证责任。
4.履行举证责任的期限
行政机关履行举证责任应严格依法进行。最高人民法院《若干解释》第二十六条第二款对被告履行举证责任的期限及不履行的后果作了明确规定。“被告应当在收到起诉状副本之日起10日内提供答辩状，并提供作出具体行政行为时的证据、依据；被告不提供或者无正当理由逾期提供的，应当认定该具体行政行为没有证据、依据”。该规定与最高人民法院1991年发布的《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》（以下简称《贯彻意见》）相应，规定比较具有明显的进步性。首先根据原《贯彻意见》，被告提供证据、依据的期限是一审庭审结束前。长期司法实践表明，被告行政机关为了减少败诉的风险，往往并不急于提供证据，而是拖延至法庭调查时突然出示。法律赋予原告要求被告举证的权利，但从另一角度说，被告承担举证责任同时意味着大量有利的证据是由被告方掌握的。这些精心准备的证据，未给予原告足够的时间质证，对原告显然不公平。相比之下，《若干解释》的规定，则更显公平。因此，被告一方履行举证责任应在一审提交答辩状期间，即收到起诉状副本之日起10日内，否则就会被认定该具体行政行为没有证据、依据。当然，《若干解释》第二十八条还规定了被告经人民法院准许可以在诉讼过程中补充相关证据的两种情况，可以作为举证期限的例外。另外，根据相关法律规定，被告履行举证责任应在法庭上出示并当庭质证。这样做，可以有效提高法院审理案件的公开性，防止暗箱操作。
三、行政诉讼举证责任的例外情况
在行政诉讼中，被告的行政机关承担举证责任是举证责任的一般原则，在局部适用的“谁主张、谁举证”原则以及法院取证、无需证明的事实，则构成了行政诉讼举证责任的例外情形，视具体情况而定。
（作者单位：青岛市质量技术监督局胶州分局）