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摘 要 自2008年国务院决定在全国8个省、直辖市开展行政复议委员会试点工作以来全国展开了关于行政复议委员会制度的大讨论。然而由于我国行政复议委员会制度处于试点阶段，理论基础和体制建设方面存在诸多缺陷，导致其在试行中面临着诸多问题，有必要对其性质、职能权限以及运行机制等方面进行探讨。
关键词 行政复议委员会 独立性 司法性 专业性
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-142-02
随着行政法治建设的推进，行政复议成为解决行政纠纷的重要途径。2012年陕西省各级行政复议机关共收到行政复议申请1116件，受理923件，占行政复议申请的82.71%。①行政复议制度在纠纷解决中虽起了重要作用，但实践表明其功能在一定程度上并未发挥，化解纠纷、方便群众的目标并没有实现。行政复议制度已陷入困境，有必要创新行政复议制度解决当前问题，行政复议委员会应运而生。
一、行政复议委员会的设立背景
现行行政复议制度在运行中出现了很多问题。第一，数量繁多。据统计，我国有行政复议权的机关共1.8万多个。复议机构对应复议机关而普遍设置，从而使复议机关呈现出多层级、多部门、内部化以及行政复议力量极度分散的局面。②第二，专职人员少且素质不高。地方三级政府专职行政复议人员仅1532人，区县级政府0.2人，人力资源不足。同时无任职资格规定，法制机构工作人员除了行政复议以外还承担着监督协调、备案审查、法规规章或规范性文件的起草、宣传咨询、法制研究等工作。案件质量无法保障。第三，缺乏独立性。《行政复议法》尽管统一了复议机关作为行政机关的一个工作部门设置，但事实上却丧失了其专职复议职能的独立性，原有功能得不到发挥。行政复议制度的种种缺陷致其被称为“维持会”。
十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，指出“加快建设法治政府，全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，健全行政执法责任追究制度，完善行政复议、行政赔偿制度。”2006年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，秘书长华建敏发表重要讲话，强调“要创新行政复议模式”，“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”。至此，行政复议委员会试点工作被正式提了出来。2008年，国务院法制办发出通知，决定在部分省、直辖市开展行政复议委员会的试点工作。
根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称《通知》），陕西省人民政府法制办公室经省政府同意决定在咸阳、渭南、延安三市开展试点工作。
二、行政复议委员会的性质、地位
《通知》指出，“试点工作要重点围绕行政复议委员会的功能定位、职责范围、组织形式、运行机制、工作规则等进行积极探索”。实践中试点单位操作的差别引发了学界的探讨。笔者以学界观点和实践操作为基础对行政复议委员会的性质、地位从四个方面进行解读。
（一）相对独立性
行政复议制度之所以面临困境，一个重要原因就是缺乏独立性。《行政复议法》第3条规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。而“负责法制工作的机构”隶属于各级政府和职能部门，缺乏相应的独立性。复议机关要么是作出原具体行政行为的行政机关的上一级行政机关要么是其自己。复议决定很大程度上受上级机关的影响甚至依其指示。
行政复议委员会的独立性质，学界基本认同，但具体表述不尽相同。有观点认为，相对独立的行政复议委员会在从事行政复议审理工作时，应当得到同级政府的全权授权，以其名义进行复议审理，做出决定。有学者指出，在保持行政复议委员会裁决的独立性的同时应保持政府对裁决的决定权。
《渭南市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案》（以下简称《方案》）指出，“设立政府主导、社会参与的市政府行政复议委员会作为市政府行政复议案件的审议机构。”这种制度选择是有一定依据的。一直以来我国的行政主导色彩浓厚，行政机关掌握了绝大多数的社会公共资源，处于强势地位。③设立政府主导下的行政复议委员会只要把握好度，对其运行是有好处的，而且要其完全脱离政府取得绝对独立也是不现实的。政府是否拥有最终决定权，《渭南市人民政府行政复议委员会工作细则》（以下简称《细则》）中没有规定。笔者认为政府无最终决定权，也不得干预案件的调查、审理，否则行政复议委员会将形同虚设。
（二）准司法性
行政复议委员会应否具有司法性也是讨论的热点问题。虽然多数学者主张在复议制度中设置一些司法性质的制度，但对其本身的性质问题却各有不同观点。代表性观点有三种，即行政性、司法性、行政司法性。有学者认为，行政复议制度设置的目的主要就是行政机关的内部纠错、自身完善的重要制度。国务院法制办公室就《行政复议法（草案）》所做的立法起草说明中也指出，“体现行政复议作为行政机关的内部纠错机的特点不宜也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议司法化”。但多数学者从行政复议的根本目的权利救济考虑主张行政司法性或准司法性。申请受理、回避、调查取证、质证、辩论等这些带有“司法化”倾向的程序性制度是在长期的纠纷解决中形成的，早已超出了司法的范畴而在更为广泛的领域得到适用，为了保证行政纠纷的解决，理应吸收体现程序正义的制度。
行政复议委员会是否应具有司法性，笔者认为从权利救济角度考虑更有说服力。“与保护公民合法权益这一根本目的相比，无论是纠错违法或不当行政，还是保障监督行政机关依法行使权力，都只是一种次要目的，也就是说行政复议制度在为公民权利提供有效地救济的同时还有可能会附带的起到监督和纠错的效果。”④《细则》引入了一些司法程序。如第12条少数服从多数的审议制度，第16条回避制度。
（三）专业性 行政复议的专业性包括机构专职化和人员专职化两个方面。行政纠纷独具特殊性，对其解决不仅需要法律知识而且还必须具备必要的行政管理知识。将原属于法制机构的行政复议职能分离出来交由专职行政复议的行政复议委员会履行，增加专职复议人员的数量，聘请专家学者，同时发挥社会力量，对提高复议案件的质量有着重要的作用。
第一届渭南市行政复议会委员聘请了33名委员，专家学者5人，人大、政协监督委员2人，主任委员1人，常务副主任委员1人，副主任委员1人，政府部门委员25人。每次会议从复议委员会委员中选择3到7名单数委员参会，其中市政府法制办公室以外的委员应当占参加会议人数的三分之一以上。办公室审议的案件参加会议的人员不得少于3人。
（四）调查权与议决权相分离
在以往的行政复议工作中，由于复议人员的缺乏，案件的调查人员与审议人员往往是同一的。复议人员既要进行调查又要进行审议，先入为主的情况又难以避免；也有的行政复议人员较为重视调查了解，但有关工作占据了其大量精力，从而弱化了审议环节。⑤故有学者提出要使调查权与议决权相分离。
《细则》第11条规定，复议委员会审议行政复议案件，采取调查权与议决权相分离的方式，即复议委员会办公室具体负责调查行政复议案件事实，对有关法律问题进行初步认定，复议委员会会议集体审议决定复议案件。但并不是所有的复议案件的议决权都由行政复议委员会决定。第7条规定了六种重大行政复议案件由复议委员会审议议定，包括涉港澳台案件，带有群体性、社会影响较大的案件，涉及民族宗教、选举、军队等问题的案件。其他案件，由办公室负责审议决定。
三、行政复议委员会具体运行机制分析
随着社会民主政治的发展以及人民群众法律意识的增强，程序公正日益成为人们关注的一个要点，应该说程序公正是个永恒的话题，任何法律制度，如果没有良好的程序，其所蕴含的法律精神也就难以实现。⑥因而行政复议委员会的程序设计应对公正的实现提供充分的保障。
（一）受理程序
案件受理工作内容包括，接受行政复议申请；对行政复议申请进行审查；作出是否受理的决定或者通知。学者提出应当设立统一的案件受理部门，制定法律、法规对受理申请的时间进行规制，避免久拖不决。
《方案》指出，行政复议委员会实行统一受理制度，“市政府行政复议委员会办公室统一受理当事人提出的行政复议申请，设立行政复议统一立案大厅。具有行政复议职责的行政部门不再受理当事人提出的行政复议申请”。
（二）审理环节
案件审理是行政复议的关键环节。有学者指出应设立一般程序、简易程序、调解程序。一般程序类似诉讼普通程序，有质证、辩论、听证等环节；简易程序、调解程序亦如诉讼程序中的简易、调解程序。 但行政复议涉及到行政机关的纠错、权威等问题，是否设立这两种程序还是一个值得探讨的问题。
渭南市行政复议委员会规定案件受理后，由办公室指定2名以上行政复议人员进行审理，统一进行调查、核实，必要时按有关规定举行听证，提出案件初审意见。重大、疑难、复杂案件办公室在提出初审意见的基础上，提请行政复议委员会案件审议会议进行审议，按照少数服从多数的原则形成处理意见。
（三）作出决定
决定机制实行合议制还是首长负责制成为了学者讨论的焦点。支持首长负责制的学者认为合议制缺乏法律依据，而且也不适应行政复议快捷、高效的特点。支持合议制的学者认为合议制可以防止“主观臆断”的危害，是治疗现在行政复议弊病的有效举措。
我国各地的复议委员会试点工作方式也不统一，有的地方采取合议制（如北京市、哈尔滨市），有的地方采取了领导负责制（如江苏），但长期以来的实践表明领导负责制很容易受到“主观臆断”的质疑。⑦渭南市政府行政复议委员会采用合议制，遵照少数服从多数的原则。《细则》第12条规定，“复议委员会审议案件，按照少数服从多数的原则当场形成审议意见，少数委员的不同意见应当记录在卷。”
四、结语
行政复议委员试点工作在我国刚刚起步，各项制度建设还很不完善，从其地位、性质到整个案件的受理、审议、决定环节，有很多问题需要解决。健全行政复议制度是一项系统工程，需要进行深入的理论研究，立足实践，形成科学完善的行政复议委员会制度。
注释：
①“2012年全省行政复议和行政诉讼案件统计分析报告”，陕西省政府法制公众信息网，2014年5月1日最后访问。
②郭锐林.行政复议委员会制度若干问题探析.广东广播电视大学学报.2011（2）.
③吴志红，蔡鹏.浅议我国行政复议委员会制度改革的困境与出路.西南政法大学学报.2010（6）.
④章志远.行政复议困境的解决之道.中共长春市委党校学报.2008（2）.
⑤唐璨.我国行政复议委员会试点的创新与问题.国家行政学院报.2012（1）.
⑥皮协纯.行政复议法论.中国法制出版社.1999年版.第208页.
⑦崔红，唐丽婓.对我国行政复议委员会改革的思考——以行政复议司法化为视角.沈阳师范大学学报.2011（6）.
关键词 行政复议委员会 独立性 司法性 专业性
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）07-142-02
随着行政法治建设的推进，行政复议成为解决行政纠纷的重要途径。2012年陕西省各级行政复议机关共收到行政复议申请1116件，受理923件，占行政复议申请的82.71%。①行政复议制度在纠纷解决中虽起了重要作用，但实践表明其功能在一定程度上并未发挥，化解纠纷、方便群众的目标并没有实现。行政复议制度已陷入困境，有必要创新行政复议制度解决当前问题，行政复议委员会应运而生。
一、行政复议委员会的设立背景
现行行政复议制度在运行中出现了很多问题。第一，数量繁多。据统计，我国有行政复议权的机关共1.8万多个。复议机构对应复议机关而普遍设置，从而使复议机关呈现出多层级、多部门、内部化以及行政复议力量极度分散的局面。②第二，专职人员少且素质不高。地方三级政府专职行政复议人员仅1532人，区县级政府0.2人，人力资源不足。同时无任职资格规定，法制机构工作人员除了行政复议以外还承担着监督协调、备案审查、法规规章或规范性文件的起草、宣传咨询、法制研究等工作。案件质量无法保障。第三，缺乏独立性。《行政复议法》尽管统一了复议机关作为行政机关的一个工作部门设置，但事实上却丧失了其专职复议职能的独立性，原有功能得不到发挥。行政复议制度的种种缺陷致其被称为“维持会”。
十六届六中全会通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，指出“加快建设法治政府，全面推进依法行政，严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，健全行政执法责任追究制度，完善行政复议、行政赔偿制度。”2006年12月，国务院召开全国行政复议工作会议，秘书长华建敏发表重要讲话，强调“要创新行政复议模式”，“有条件的地方和部门可以开展行政复议委员会的试点”。至此，行政复议委员会试点工作被正式提了出来。2008年，国务院法制办发出通知，决定在部分省、直辖市开展行政复议委员会的试点工作。
根据《国务院关于加强法治政府建设的意见》、《国务院法制办公室关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》（以下简称《通知》），陕西省人民政府法制办公室经省政府同意决定在咸阳、渭南、延安三市开展试点工作。
二、行政复议委员会的性质、地位
《通知》指出，“试点工作要重点围绕行政复议委员会的功能定位、职责范围、组织形式、运行机制、工作规则等进行积极探索”。实践中试点单位操作的差别引发了学界的探讨。笔者以学界观点和实践操作为基础对行政复议委员会的性质、地位从四个方面进行解读。
（一）相对独立性
行政复议制度之所以面临困境，一个重要原因就是缺乏独立性。《行政复议法》第3条规定，行政复议机关负责法制工作的机构具体办理行政复议事项。而“负责法制工作的机构”隶属于各级政府和职能部门，缺乏相应的独立性。复议机关要么是作出原具体行政行为的行政机关的上一级行政机关要么是其自己。复议决定很大程度上受上级机关的影响甚至依其指示。
行政复议委员会的独立性质，学界基本认同，但具体表述不尽相同。有观点认为，相对独立的行政复议委员会在从事行政复议审理工作时，应当得到同级政府的全权授权，以其名义进行复议审理，做出决定。有学者指出，在保持行政复议委员会裁决的独立性的同时应保持政府对裁决的决定权。
《渭南市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案》（以下简称《方案》）指出，“设立政府主导、社会参与的市政府行政复议委员会作为市政府行政复议案件的审议机构。”这种制度选择是有一定依据的。一直以来我国的行政主导色彩浓厚，行政机关掌握了绝大多数的社会公共资源，处于强势地位。③设立政府主导下的行政复议委员会只要把握好度，对其运行是有好处的，而且要其完全脱离政府取得绝对独立也是不现实的。政府是否拥有最终决定权，《渭南市人民政府行政复议委员会工作细则》（以下简称《细则》）中没有规定。笔者认为政府无最终决定权，也不得干预案件的调查、审理，否则行政复议委员会将形同虚设。
（二）准司法性
行政复议委员会应否具有司法性也是讨论的热点问题。虽然多数学者主张在复议制度中设置一些司法性质的制度，但对其本身的性质问题却各有不同观点。代表性观点有三种，即行政性、司法性、行政司法性。有学者认为，行政复议制度设置的目的主要就是行政机关的内部纠错、自身完善的重要制度。国务院法制办公室就《行政复议法（草案）》所做的立法起草说明中也指出，“体现行政复议作为行政机关的内部纠错机的特点不宜也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议司法化”。但多数学者从行政复议的根本目的权利救济考虑主张行政司法性或准司法性。申请受理、回避、调查取证、质证、辩论等这些带有“司法化”倾向的程序性制度是在长期的纠纷解决中形成的，早已超出了司法的范畴而在更为广泛的领域得到适用，为了保证行政纠纷的解决，理应吸收体现程序正义的制度。
行政复议委员会是否应具有司法性，笔者认为从权利救济角度考虑更有说服力。“与保护公民合法权益这一根本目的相比，无论是纠错违法或不当行政，还是保障监督行政机关依法行使权力，都只是一种次要目的，也就是说行政复议制度在为公民权利提供有效地救济的同时还有可能会附带的起到监督和纠错的效果。”④《细则》引入了一些司法程序。如第12条少数服从多数的审议制度，第16条回避制度。
（三）专业性 行政复议的专业性包括机构专职化和人员专职化两个方面。行政纠纷独具特殊性，对其解决不仅需要法律知识而且还必须具备必要的行政管理知识。将原属于法制机构的行政复议职能分离出来交由专职行政复议的行政复议委员会履行，增加专职复议人员的数量，聘请专家学者，同时发挥社会力量，对提高复议案件的质量有着重要的作用。
第一届渭南市行政复议会委员聘请了33名委员，专家学者5人，人大、政协监督委员2人，主任委员1人，常务副主任委员1人，副主任委员1人，政府部门委员25人。每次会议从复议委员会委员中选择3到7名单数委员参会，其中市政府法制办公室以外的委员应当占参加会议人数的三分之一以上。办公室审议的案件参加会议的人员不得少于3人。
（四）调查权与议决权相分离
在以往的行政复议工作中，由于复议人员的缺乏，案件的调查人员与审议人员往往是同一的。复议人员既要进行调查又要进行审议，先入为主的情况又难以避免；也有的行政复议人员较为重视调查了解，但有关工作占据了其大量精力，从而弱化了审议环节。⑤故有学者提出要使调查权与议决权相分离。
《细则》第11条规定，复议委员会审议行政复议案件，采取调查权与议决权相分离的方式，即复议委员会办公室具体负责调查行政复议案件事实，对有关法律问题进行初步认定，复议委员会会议集体审议决定复议案件。但并不是所有的复议案件的议决权都由行政复议委员会决定。第7条规定了六种重大行政复议案件由复议委员会审议议定，包括涉港澳台案件，带有群体性、社会影响较大的案件，涉及民族宗教、选举、军队等问题的案件。其他案件，由办公室负责审议决定。
三、行政复议委员会具体运行机制分析
随着社会民主政治的发展以及人民群众法律意识的增强，程序公正日益成为人们关注的一个要点，应该说程序公正是个永恒的话题，任何法律制度，如果没有良好的程序，其所蕴含的法律精神也就难以实现。⑥因而行政复议委员会的程序设计应对公正的实现提供充分的保障。
（一）受理程序
案件受理工作内容包括，接受行政复议申请；对行政复议申请进行审查；作出是否受理的决定或者通知。学者提出应当设立统一的案件受理部门，制定法律、法规对受理申请的时间进行规制，避免久拖不决。
《方案》指出，行政复议委员会实行统一受理制度，“市政府行政复议委员会办公室统一受理当事人提出的行政复议申请，设立行政复议统一立案大厅。具有行政复议职责的行政部门不再受理当事人提出的行政复议申请”。
（二）审理环节
案件审理是行政复议的关键环节。有学者指出应设立一般程序、简易程序、调解程序。一般程序类似诉讼普通程序，有质证、辩论、听证等环节；简易程序、调解程序亦如诉讼程序中的简易、调解程序。 但行政复议涉及到行政机关的纠错、权威等问题，是否设立这两种程序还是一个值得探讨的问题。
渭南市行政复议委员会规定案件受理后，由办公室指定2名以上行政复议人员进行审理，统一进行调查、核实，必要时按有关规定举行听证，提出案件初审意见。重大、疑难、复杂案件办公室在提出初审意见的基础上，提请行政复议委员会案件审议会议进行审议，按照少数服从多数的原则形成处理意见。
（三）作出决定
决定机制实行合议制还是首长负责制成为了学者讨论的焦点。支持首长负责制的学者认为合议制缺乏法律依据，而且也不适应行政复议快捷、高效的特点。支持合议制的学者认为合议制可以防止“主观臆断”的危害，是治疗现在行政复议弊病的有效举措。
我国各地的复议委员会试点工作方式也不统一，有的地方采取合议制（如北京市、哈尔滨市），有的地方采取了领导负责制（如江苏），但长期以来的实践表明领导负责制很容易受到“主观臆断”的质疑。⑦渭南市政府行政复议委员会采用合议制，遵照少数服从多数的原则。《细则》第12条规定，“复议委员会审议案件，按照少数服从多数的原则当场形成审议意见，少数委员的不同意见应当记录在卷。”
四、结语
行政复议委员试点工作在我国刚刚起步，各项制度建设还很不完善，从其地位、性质到整个案件的受理、审议、决定环节，有很多问题需要解决。健全行政复议制度是一项系统工程，需要进行深入的理论研究，立足实践，形成科学完善的行政复议委员会制度。
注释：
①“2012年全省行政复议和行政诉讼案件统计分析报告”，陕西省政府法制公众信息网，2014年5月1日最后访问。
②郭锐林.行政复议委员会制度若干问题探析.广东广播电视大学学报.2011（2）.
③吴志红，蔡鹏.浅议我国行政复议委员会制度改革的困境与出路.西南政法大学学报.2010（6）.
④章志远.行政复议困境的解决之道.中共长春市委党校学报.2008（2）.
⑤唐璨.我国行政复议委员会试点的创新与问题.国家行政学院报.2012（1）.
⑥皮协纯.行政复议法论.中国法制出版社.1999年版.第208页.
⑦崔红，唐丽婓.对我国行政复议委员会改革的思考——以行政复议司法化为视角.沈阳师范大学学报.2011（6）.