《著作权法》规定国家机关为执行公务在合理范围内使用他人已发表的作品可以不经著作权人许可也不必向其支付报酬。然而该规定使用了“国家机关”、“为执行公务”、“合理范围”三个不确定法律概念,使得在个案中难以准确判断一个使用行为是否属于公务使用。合理使用与侵权只有一步之遥,由于标准的缺失,国家机关在使用他人作品时没有衡量自身行为的标准,司法实践中也未对公务使用的认定标准形成统一认识。本文除前言与结语,共分为三个部分:第一部分,论述公务使用制度的正当性,探求公务使用规则的立法目的。首先,公务使用制度是著作权法平衡著作权人利益与公共利益的体现,国家机关作为公共利益的代表具有天然优势,且执行公务本身便是追求公共利益的过程,但使用范围不得造成对著作权人利益的过度损害。其次,国家机关为执行公务使用作品存在因交易障碍或者使用行为外部性无法内部化的情形,造成市场失灵,并且难以完成交易将阻碍公共利益的实现。最后,国家机关负有保障公民信息获取的宪法义务,著作权法本身也有传播作品保障公民信息获取的立法目的。第二部分,梳理和总结公务使用制度的司法适用困境,以问题为导向,探求公务使用适用困境的症结所在。公务使用的主体为国家机关,“国家机关”概念笼统,并且实践中对非国家机关的组织能否成为公务使用的主体也存在争议。公务使用的目的系“为执行公务”,使用行为是基于执行公务的目的还是其他目的并无明确的标准可以区分,且国家机关的职责众多,学界和司法实践普遍认为应限制部分“公务”成为公务使用的目的,但却未有一个统一的标准划分“公务”类型并将部分公务行为排除在公务使用规则适用范围之外。公务使用规则要求国家机关在“合理范围”内使用他人作品,这同样是个极为模糊的概念,实践中对“合理范围”的认定标准甚至相互矛盾。第三部分,公务使用认定标准的构建,以利益平衡为原则,以国际条约中“三步检验法”为指引,构建公务使用的认定标准,以期对司法实践有所裨益。首先,公务使用主体为《宪法》第三章规定的各类国家机构以及它们下属的各级机关,中国共产党以及人民政协在公务使用制度中也应被认定为国家机关,非国家机关的其他主体在某些情况下也可成为公务使用的主体。其次,使用行为的目的系为履行国家机关某一特定的、具体的法定职责,且利用作品传达信息是履行该职责的必然手段,而“公务”的类型仅限于维护国家政治统治的公务以及由于社会无法有效供给而只能由国家公权力提供的管理或服务。最后,使用范围应受双重限制,既不得超出执行公务所需要的范围,也不得对著作权人的经济利益和人身利益造成严重损害。