党的十九大以来,中央把农村生活污水治理作为改善农村人居环境的重要抓手加强推进,制定了一系列政策文件。但在各地农村生活污水治理的具体实践中,还是存在标准不明确、目标不科学、管理主体多、技术不可靠、质量不过关、运维跟不上和群众思想观念守旧等问题,造成了农村生活污水治理工作推进不快、乱象较多。上海市崇明区以农业生产和生态保育为主,由于区级财力贫弱,农村生活污水治理率直到2015年仅有16%。2017年以来,为突出“崇明世界级生态岛”的生态建设示范性,上海市政府提供了90%项目经费的特殊政策用于支持崇明农村生活污水处理设施建设,并提出“2020年前实现100%治理率”的目标要求。崇明区在高强度的政策激励下,锚定最高标准,遴选先进工艺,全面组织动员,力求在最短时间内实现农村生活污水治理的“全覆盖”。但在政策执行过程中,遇到了政策目标过高、进度滞后严重、建设管理乱象频现、治理效果不理想、运维管护不到位等问题,一度被中央环保督察、上海市环保督察和上海市委巡视列为重点整改事项,最终于2021年末完成全部整改事项。国内外对农村生活污水治理的研究多从处理工艺和工程技术的角度进行讨论,从公共政策执行角度开展分析研究的案例还比较少。本研究从崇明区农村生活污水治理的现状着手,在梳理分析中央、上海市相关政策体系的基础上,总结崇明区政策执行过程中的经验和突出问题,并以米特—霍恩系统模型作为分析框架,从政策标准和目标、政策资源、组织间沟通和强化措施、执行机构特性、经济社会政治条件、执行人员倾向等方面进一步讨论相关问题产生根源及其作用机理,进而提出改进方案。本研究首次将米特—霍恩系统模型应用到农村生活污水治理问题的研究中,并与其他研究多将财力薄弱的欠发达地区作为分析样本不同,选取了治理资金相对充裕的上海市崇明区作为研究对象,具有一定的创新性。研究发现,崇明区在政策实施准备、政策要素保障、政策过程协调等方面提供了有益的实践经验。但崇明区在政策目标设定上过于急切,在缺乏有力规划设计方案和可靠排放标准支撑的情况下,苛求最高工艺标准,通过“运动式治理”方式推行农村生活污水处理设施的“全覆盖”建设,最终导致政策执行效果产生偏差。从政策执行中的政府行为逻辑来看,崇明区政策执行过程中,既有转移支付机制失衡造成政府行为扭曲的因素影响,也体现出了行政发包制、官员晋升锦标赛的某些特点。从政策执行本身因素来看,崇明区还存在政策工具选择性使用、牵头机构层级偏低、执行机构职能错位、运维资金压力大、人员专业程度低、重项目建设轻系统治理等问题。从政策执行的外部因素来看,法律制度不健全、农村公共物品供需脱节、农村群众观念守旧、社会多元治理机制缺失等障碍也导致了崇明区政策执行成效的偏差。研究认为,农村生活污水治理应遵循因地制宜、科学规划、建管并重、系统治理的原则,根据农村的经济条件、环境基础和污水情况,在尊重农民生活习惯的基础上,采用模式合理、工艺成熟、成本较低的污水处理技术,注重设施的运维管护和治理过程的多元参与。