论文部分内容阅读
一、引言
自20世纪90年代中期以来，我国的城市公用事业的市场化改革不断深化。一方面，市场准入放开、社会资本参与竞争、多元产权主体出现、产品和服务供给增加、价格机制正在形成，特许经营等运营模式被广泛使用，行业内的国有企业进行业务分拆和股权多元化，政府监管逐步改善。另一方面，城市公用事业市场化以后出现价格上涨很快，服务质量没有保障，普遍服务水平下降，特许经营中履约程度低等问题。
进一步讲，目前城市公用事业中国有企业改革存在的主要问题有：一是国有资产管理体制仍停留在管企业为主上，亟需向管资本为主的国有资本授权经营体制转变；二是实行特许经营的条件下，国有企业与非公有制企业在竞争性业务上机会不平等，特许经营的合约管理有待加强；三是政府监管的机构设置、法律法规、监管程序等方面有待完善；四是城市公用事业中的价格改革未能在区分自然垄断环节与竞争性环节的基础上进行，既没有实现公共资源市场化配置，又导致公共财政不堪重负。
从实践上看，我国的城市公用事业在市场化改革以前，以国有独资企业的区域垄断经营，企业的目标以社会公平和社会效益为主；市场化改革以后，多种所有制企业进入城市公用事业领域，企业的目标则转变为社会公平与经济效益并重。因此，围绕着市场化改革，提出了三个值得深入思考的问题：
第一，城市公用事业引入竞争的市场化改革是厂网分离，还是区域厂网一体？
第二，城市公用事业国有独资企业混合所有制改革的方向是什么？混合所有制的具体形式是什么？
第三，城市公用事业进一步深化改革中如何加强政府监管？
党的十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，结合《决定》精神归结起来看，在推进城市公用事业市场化改革的进程中，需要正确处理市场竞争与自然垄断、所有制改革与运营模式、深化改革与完善政府监管等三大关系，从而促进社会公平和经济效率，实现全面小康和谐社会的目标。以上三个问题和三个关系，不但关系到城市公用事业市场化改革的成败以及能否满足城市居民日益增长的利益诉求，而且关系到未来十多年（到2030年）我国城市化加速推进对城市公用事业发展要求的实现。下面，就以北京排水集团的案例来思考和分析上述问题。
二、北京排水集团的案例
2013年北京市政府出台《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案（2013-2015）》（下称《行动方案》）。根据规划，北京市主城区主要的污水处理建设项目，包括新建日处理规模150万吨的再生水设施、6128吨的污泥无害化处置设施，升级改造现有污水处理厂、75座雨水泵站，建设和改造355公里排水管网、110公里再生水管线等。《行动方案》规定，在北京中心城区的污水处理市场中，政府将完善服务价格、按照购买公共服务模式，保障排水、再生水利用设施的运营成本及企业合理收益。
为此，北京市水务局代表市政府与北京排水集团签订了30年期的《特许经营服务框架协议》，协议中明确，特许经营服务价格按照成本加合理收益的原则确定，其中成本包括人工费、动力费、材料费、维修费、折旧及摊销、制造费用、销售费用、管理费用、财务费用、流转税费，是覆盖完全成本的概念；新建设施合理收益，按照内部收益率8%原则确定；同时明确调价公式，服务价格每3年调整一次。这种情况下，特许经营权的所有者可以通过技术改进、管理提升和降低成本，来提高生产效率和企业收益水平。
按照《行动方案》，到2015年底，北京市主城区新增污水处理产能150万吨左右，这相当于过去22年总产能规模的56%。加上再生水设施建设资金，北排集团预计，包括拆迁、工程在内的总投资额在400亿元左右。
北京市政府虽然将北京市中心区域的区域性特许经营权授予北排集团。但是，落实方案的资金问题却未解决。由于体制原因，北排集团是典型的市政基础设施服务企业，有浓重的事业单位色彩。此前北京市财政局是按照财政拨付程序，预算经审核后拨款，集团的收支基本持平，用自有资金新增投资可能性较低，若无自有资金，则难以通过银行贷款实现融资需求。
2014年9月18日，北排集团与国家开发投资公司所属国投创新公司旗下管理基金发起设立合资公司--北京北排水环境发展有限公司（下称北排水环境），注册资本金100亿元，北排集团以资产形式出资70亿元、拥有该公司70%的股份，国投创新公司以现金形式出资30亿元、拥有该公司30%的股份。该合资公司作为承接北排集团在污水处理、再生水生产、污泥处置方面的经营主体和北排集团主营业务未来改制上市的主体，将为北京排水和再生水服务保障全力提供高品质服务，并在此基础上将核心能力和竞争优势向国内外水务市场辐射，不断开拓市场、扩大经营。合资公司未来的运营管理，必须严格遵循证监会“五独立”原则，将关联交易限制在一定范围之内。北排水环境将出资30亿元，与中国工商银行和上海浦东发展银行共同发起规模为100亿元的北京国投北排水环境基金，并邀请全国社保基金参与其中，为北排水环境未来新建和收购污水处理厂提供资本金。
组建合资公司、成立水环境基金后，北排集团将可搭建集团、合资公司、水环境基金三级融资平台，按照污水处理厂资本金30%计算，可以满足《行动方案》中的项目资金需求。在资金充裕的基础上，结合技术与运营优势，北排集团不仅可确保完成北京市《行动方案》中规定的融资任务，而且可以进一步向外阜扩展，在国内水务市场做大做强，成为国内最大的环保企业之一。
三、分析与思考
（一）城市公用事业引入竞争的市场化改革是厂网分离，还是区域厂网一体？
城市公用事业具有自然垄断产业的性质和特征：第一，在单一产品和服务的产业中具有规模经济，是指随着产量的增加生产函数呈规模收益递增状态，一家企业大规模生产，比几家较小规模的企业同时生产更能有效利用资源。第二，在多产品和服务的产业中具有成本弱增性和范围经济，是指一家企业生产多种产品的总成本小于多家企业分别生产这些产品之和。第三，在网络经济效益明显的产业中具有高投入成本和低边际成本，是指初始投资越高，对产量和规模的要求越大；边际成本越低，企业的盈利空间也越大，如电信产业。第四，在网络传输系统中，由于具有较强的规模经济、范围经济和网络经济特性，其自然垄断性质就较强。而在非网络传输环节，具有一定的规模经济和范围经济，但一般不具有网络经济特性，其自然垄断性质就较弱。 基于这种性质和特征，自20世纪90年代中期以来的城市公用事业市场化改革，一般是区分具体产业中的垄断性业务和竞争性业务，实行厂网分离的改革。也就是说，在保留各种管网、轨道等垄断业务垄断的条件下，把自来水厂、污水处理厂、轨道交通运输等竞争性业务放开，实行企业之间的竞争。因此，改革前10-20年期间的特许经营都是以项目为主体的，鲜有以区域厂网一体的特许经营。
党的十八届三中全会《决定》指出：国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行厂网分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）中提出：“要推进市政基础设施投资运营市场化，鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营。”那么，我们应该怎样理解北排集团的案例呢？
首先，我们将自然垄断产业分为跨区域即全国性和区域性两种，前者包括航空、铁路、电力、电信和邮政等产业；后者包括城市供水、供气、供热、排水（污水处理）、环境卫生和垃圾处理、城市轨道交通等产业。也就是说，城市公用事业是指具有区域性特征的自然垄断产业。
其次，进一步思考全国性和区域性自然垄断产业的经济技术特征，前者的物理网络性更强，业务的需求量在成本弱增的范围之内，就可以实现厂网分开；而后者虽然也存在物理网络性，但其厂网的经济技术关联性较强（在供热、排水产业中尤为突出），具有自然垄断的属性，有区域厂网合一的要求。
因此，通过北排集团的案例可以得出以下判断：全国性网络型自然垄断产业的深化改革，应按照《决定》的精神，实行厂网分开，放开竞争性业务；区域型自然垄断产业——城市公用事业，应在《决定》精神的基础上，按照《指导意见》的要求，根据不同行业特点，结合区域自然垄断属性，来探索区域厂网一体的经营模式。
（二）城市公用事业国有独资企业混合所有制改革的方向是什么？混合所有制的具体形式是什么？
党的十八届三中全会《决定》指出：积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，……允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。
混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。从宏观层次来讲，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，即在所有制结构中，既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济，还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济；而作为微观层次的混合所有制经济，是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。本文讨论的主要是微观层次的混合所有制经济。
自20世纪90年代中期以来，城市公用事业的国有企业先后进行了厂网分开（即将运营业务如污水处理特许给非国有企业）、引入战略合作者（一般是新增网络投资业务）和股权多元化的市场化改革，取得了一定成效，为进一步深化改革特别是混合所有制改革奠定了基础，但也存在一些突出问题（如前文所述）。那么，北排集团的案例带来怎样的思考呢？
首先，地方国企与央企合股是混合所有制吗？根据《决定》精神进行的混合所有制改革，基本上都是国有经济和其他所有制经济交叉持股、相互融合的混合所有制经济；而在现实中，全国各地区率先进行的却是地方国企与央企合股的混合所有制改革。其实，根据国有经济的实际归属权即国资委的设置与管辖权，国有经济分为中央、省、市（地）三级。三级的资产虽然都属于国有资产，却有明确的边界，相互之间不能随意变动甚至调拨。因此，北排集团与国投创新的合作，即地方国企与央企合股也是一种形式的混合所有制经济。
其次，引入股权投资基金是不是混合所有制的形式？股权投资基金（Private Equity，简称“PE”）在中国通常称为私募股权投资，是指通过私募形式对私有企业，即非上市企业进行的权益性投资，在交易实施过程中附带了将来的退出机制，即通过上市、并购等方式，出售持股获利。2004年6月美国新桥资本从深圳市政府手中收购深圳发展银行的17.89%的控股股权，成为国际股权投资基金在中国的第一起案例。2004年末，美国华平投资集团等机构，联手收购哈药集团55%股权，成为第一起国际股权投资基金收购大型国企的案例。股权投资基金的资金来源广泛，包括个人、风险基金、杠杆并购基金、战略投资者、养老基金、保险公司等，根据这一特点，其已经具有了混合所有的资本性质。
因此，通过北排集团的案例可以得出以下判断：城市公用事业国有独资企业混合所有制改革的方向，可以是地方国企与央企合股混合所有制。混合所有制的具体形式可以是合资公司，还可以是引入股权投资基金及成立水环境基金这种形式。
（三）城市公用事业进一步深化改革中如何加强政府监管？
党的十八届三中全会《决定》指出：坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。
以建设部颁布实施的《市政公用事业特许经营管理办法》（2004）、《特许经营示范文本》（2006）为标志，我国城市公用事业特许经营进入一个规范实施的阶段。但是，非公有制企业进入特许经营领域除了遵守《市政公用事业特许经营管理办法》和签订《特许经营合同》之外，还存在一些具体问题需要深入研究。
首先，在北排集团的案例中，遇到一个需要研究的课题是：按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，在投资环节，项目的所有权是归属于水环境基金的，由此存在项目在立项、建设、持有三个环节上主体不一致的问题。 为解决自有资金不足问题，在投资环节，通过一系列金融模式的创新，北排集团承担的大量建设项目，是由合资公司所属水环境基金作为投资主体来具体实施，因此按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，在该环节项目的所有权是归属基金的；北排水环境发展公司是基金有限合伙人，而北排集团作为北排水环境发展公司的控股股东，其通过相应的机制设计来加强对基金管控，确保项目风险降到最低。在项目建设完成后，北排水环境发展公司通过回购机制将相关的资产和设施进行回购。按照这种操作模式，在项目立项、建设及持有三个环节中，项目主体是在发生变化的，这与现行政府在项目审批中，三个环节主体一致的管理要求有所出入。如何协调好投资人利益诉求、政府项目审批和管理模式问题是一个需要深入研究和探讨的课题。
其次，政府购买服务（特许经营）的监管模式如何？若是多级委托代理关系，北京市水务局作为委托人，只能直接监管一级代理人（北排集团），那么二级代理人（北排水环境），将如何监管？若是北京市水务局可以与北排水环境发展公司直接签订特许经营协议，实现直接监管，是否会提升政府监管效率和企业服务质量？
从理论上讲，在多级委托-代理关系中，由于存在着目标不一致和信息不对称，委托人很难越级监管代理人，其中一级代理人同时具有二级委托人的双重身份，它在特许经营授权之后的行为对于委托-代理关系的结果至关重要。必须有一个好的机制设计，让其满足三个条件：一是激励相容，拥有信息优势的代理人按照合约的委托人的意愿行动，最终使双方都能实现效用最大化；二是参与相容，即只有代理人在委托人设计的机制下得到的期望效用不小于他其它机制下得到的最大期望效用，代理人才有可能参与委托人设计的机制；三是说真话，即如果某种机制使说真话始终成为代理人的最优选择，那么该机制就一定是一个说真话机制。这就是著名的机制设计理论，已有多位从事该理论研究的经济学家获得诺贝尔经济学奖，包括2014年度获奖的（法）让·梯诺尔。
从实践上讲，在多级委托-代理关系中的特许经营监管模式，要解决接入价格、承诺、服务质量、第二货源、到期资产转移等一系列问题。
多级委托-代理关系中存在一定的时间成本、博弈成本和交易成本，因此还可以进一步探索减少特许经营层级的机制设计，由北京市水务局直接与北排水环境发展公司签订特许经营服务协议，形成一级委托-代理关系。既满足北京市水务局作为政府部门对企业的监管要求，提高政府监管效率，确保政府购买服务的质量，有效防范政府风险，同时也能极大的激励企业不断地提高服务水平、完善服务质量，满足企业“五独立”的经营管理需求。
通过北排集团的案例可以得出以下判断：在城市公用事业进一步深化改革中加强政府监管，一是要确立城市公用事业项目主体的法律地位；二是要在理论和实践的结合上，探索特许经营过程中的激励与约束问题。使中标在位垄断企业在保证一定服务质量的条件下，能够得到一定的利润；或者鼓励中标在位垄断企业在一定的补贴下，为降低亏损而努力。
参考文献：
[1]朱玥.北排改制惊动水务市场[J]财经，2014年（28）.
[2]仇保兴，王俊豪.中国城市公用事业特许经营与政府监管研究[M]北京：中国建筑工业出版社，2014（5）.
[3]冯中越.特许经营权拍卖中的激励性合约研究——以城市公用事业为例[M]北京：中国财政经济出版社，2009（6）.
[4]戚聿东，范合君.“十二五”时期垄断行业改革的主攻方向：竞争化改造[J]学术月刊，2011（9）.
（责任编辑：黄荔）
自20世纪90年代中期以来，我国的城市公用事业的市场化改革不断深化。一方面，市场准入放开、社会资本参与竞争、多元产权主体出现、产品和服务供给增加、价格机制正在形成，特许经营等运营模式被广泛使用，行业内的国有企业进行业务分拆和股权多元化，政府监管逐步改善。另一方面，城市公用事业市场化以后出现价格上涨很快，服务质量没有保障，普遍服务水平下降，特许经营中履约程度低等问题。
进一步讲，目前城市公用事业中国有企业改革存在的主要问题有：一是国有资产管理体制仍停留在管企业为主上，亟需向管资本为主的国有资本授权经营体制转变；二是实行特许经营的条件下，国有企业与非公有制企业在竞争性业务上机会不平等，特许经营的合约管理有待加强；三是政府监管的机构设置、法律法规、监管程序等方面有待完善；四是城市公用事业中的价格改革未能在区分自然垄断环节与竞争性环节的基础上进行，既没有实现公共资源市场化配置，又导致公共财政不堪重负。
从实践上看，我国的城市公用事业在市场化改革以前，以国有独资企业的区域垄断经营，企业的目标以社会公平和社会效益为主；市场化改革以后，多种所有制企业进入城市公用事业领域，企业的目标则转变为社会公平与经济效益并重。因此，围绕着市场化改革，提出了三个值得深入思考的问题：
第一，城市公用事业引入竞争的市场化改革是厂网分离，还是区域厂网一体？
第二，城市公用事业国有独资企业混合所有制改革的方向是什么？混合所有制的具体形式是什么？
第三，城市公用事业进一步深化改革中如何加强政府监管？
党的十八届三中全会做出了全面深化改革的决定，结合《决定》精神归结起来看，在推进城市公用事业市场化改革的进程中，需要正确处理市场竞争与自然垄断、所有制改革与运营模式、深化改革与完善政府监管等三大关系，从而促进社会公平和经济效率，实现全面小康和谐社会的目标。以上三个问题和三个关系，不但关系到城市公用事业市场化改革的成败以及能否满足城市居民日益增长的利益诉求，而且关系到未来十多年（到2030年）我国城市化加速推进对城市公用事业发展要求的实现。下面，就以北京排水集团的案例来思考和分析上述问题。
二、北京排水集团的案例
2013年北京市政府出台《北京市加快污水处理和再生水利用设施建设三年行动方案（2013-2015）》（下称《行动方案》）。根据规划，北京市主城区主要的污水处理建设项目，包括新建日处理规模150万吨的再生水设施、6128吨的污泥无害化处置设施，升级改造现有污水处理厂、75座雨水泵站，建设和改造355公里排水管网、110公里再生水管线等。《行动方案》规定，在北京中心城区的污水处理市场中，政府将完善服务价格、按照购买公共服务模式，保障排水、再生水利用设施的运营成本及企业合理收益。
为此，北京市水务局代表市政府与北京排水集团签订了30年期的《特许经营服务框架协议》，协议中明确，特许经营服务价格按照成本加合理收益的原则确定，其中成本包括人工费、动力费、材料费、维修费、折旧及摊销、制造费用、销售费用、管理费用、财务费用、流转税费，是覆盖完全成本的概念；新建设施合理收益，按照内部收益率8%原则确定；同时明确调价公式，服务价格每3年调整一次。这种情况下，特许经营权的所有者可以通过技术改进、管理提升和降低成本，来提高生产效率和企业收益水平。
按照《行动方案》，到2015年底，北京市主城区新增污水处理产能150万吨左右，这相当于过去22年总产能规模的56%。加上再生水设施建设资金，北排集团预计，包括拆迁、工程在内的总投资额在400亿元左右。
北京市政府虽然将北京市中心区域的区域性特许经营权授予北排集团。但是，落实方案的资金问题却未解决。由于体制原因，北排集团是典型的市政基础设施服务企业，有浓重的事业单位色彩。此前北京市财政局是按照财政拨付程序，预算经审核后拨款，集团的收支基本持平，用自有资金新增投资可能性较低，若无自有资金，则难以通过银行贷款实现融资需求。
2014年9月18日，北排集团与国家开发投资公司所属国投创新公司旗下管理基金发起设立合资公司--北京北排水环境发展有限公司（下称北排水环境），注册资本金100亿元，北排集团以资产形式出资70亿元、拥有该公司70%的股份，国投创新公司以现金形式出资30亿元、拥有该公司30%的股份。该合资公司作为承接北排集团在污水处理、再生水生产、污泥处置方面的经营主体和北排集团主营业务未来改制上市的主体，将为北京排水和再生水服务保障全力提供高品质服务，并在此基础上将核心能力和竞争优势向国内外水务市场辐射，不断开拓市场、扩大经营。合资公司未来的运营管理，必须严格遵循证监会“五独立”原则，将关联交易限制在一定范围之内。北排水环境将出资30亿元，与中国工商银行和上海浦东发展银行共同发起规模为100亿元的北京国投北排水环境基金，并邀请全国社保基金参与其中，为北排水环境未来新建和收购污水处理厂提供资本金。
组建合资公司、成立水环境基金后，北排集团将可搭建集团、合资公司、水环境基金三级融资平台，按照污水处理厂资本金30%计算，可以满足《行动方案》中的项目资金需求。在资金充裕的基础上，结合技术与运营优势，北排集团不仅可确保完成北京市《行动方案》中规定的融资任务，而且可以进一步向外阜扩展，在国内水务市场做大做强，成为国内最大的环保企业之一。
三、分析与思考
（一）城市公用事业引入竞争的市场化改革是厂网分离，还是区域厂网一体？
城市公用事业具有自然垄断产业的性质和特征：第一，在单一产品和服务的产业中具有规模经济，是指随着产量的增加生产函数呈规模收益递增状态，一家企业大规模生产，比几家较小规模的企业同时生产更能有效利用资源。第二，在多产品和服务的产业中具有成本弱增性和范围经济，是指一家企业生产多种产品的总成本小于多家企业分别生产这些产品之和。第三，在网络经济效益明显的产业中具有高投入成本和低边际成本，是指初始投资越高，对产量和规模的要求越大；边际成本越低，企业的盈利空间也越大，如电信产业。第四，在网络传输系统中，由于具有较强的规模经济、范围经济和网络经济特性，其自然垄断性质就较强。而在非网络传输环节，具有一定的规模经济和范围经济，但一般不具有网络经济特性，其自然垄断性质就较弱。 基于这种性质和特征，自20世纪90年代中期以来的城市公用事业市场化改革，一般是区分具体产业中的垄断性业务和竞争性业务，实行厂网分离的改革。也就是说，在保留各种管网、轨道等垄断业务垄断的条件下，把自来水厂、污水处理厂、轨道交通运输等竞争性业务放开，实行企业之间的竞争。因此，改革前10-20年期间的特许经营都是以项目为主体的，鲜有以区域厂网一体的特许经营。
党的十八届三中全会《决定》指出：国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行厂网分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。国务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60 号）中提出：“要推进市政基础设施投资运营市场化，鼓励打破以项目为单位的分散运营模式，实行规模化经营，降低建设和运营成本，提高投资效益。推进市县、乡镇和村级污水收集和处理、垃圾处理项目按行业“打包”投资和运营，鼓励实行城乡供水一体化、厂网一体投资和运营。”那么，我们应该怎样理解北排集团的案例呢？
首先，我们将自然垄断产业分为跨区域即全国性和区域性两种，前者包括航空、铁路、电力、电信和邮政等产业；后者包括城市供水、供气、供热、排水（污水处理）、环境卫生和垃圾处理、城市轨道交通等产业。也就是说，城市公用事业是指具有区域性特征的自然垄断产业。
其次，进一步思考全国性和区域性自然垄断产业的经济技术特征，前者的物理网络性更强，业务的需求量在成本弱增的范围之内，就可以实现厂网分开；而后者虽然也存在物理网络性，但其厂网的经济技术关联性较强（在供热、排水产业中尤为突出），具有自然垄断的属性，有区域厂网合一的要求。
因此，通过北排集团的案例可以得出以下判断：全国性网络型自然垄断产业的深化改革，应按照《决定》的精神，实行厂网分开，放开竞争性业务；区域型自然垄断产业——城市公用事业，应在《决定》精神的基础上，按照《指导意见》的要求，根据不同行业特点，结合区域自然垄断属性，来探索区域厂网一体的经营模式。
（二）城市公用事业国有独资企业混合所有制改革的方向是什么？混合所有制的具体形式是什么？
党的十八届三中全会《决定》指出：积极发展混合所有制经济。国有资本、集体资本、非公有资本等交叉持股、相互融合的混合所有制经济，是基本经济制度的重要实现形式，……允许更多国有经济和其他所有制经济发展成为混合所有制经济。国有资本投资项目允许非国有资本参股。
混合所有制经济是指财产权分属于不同性质所有者的经济形式。从宏观层次来讲，混合所有制经济是指一个国家或地区所有制结构的非单一性，即在所有制结构中，既有国有、集体等公有制经济，也有个体、私营、外资等非公有制经济，还包括拥有国有和集体成分的合资、合作经济；而作为微观层次的混合所有制经济，是指不同所有制性质的投资主体共同出资组建的企业。本文讨论的主要是微观层次的混合所有制经济。
自20世纪90年代中期以来，城市公用事业的国有企业先后进行了厂网分开（即将运营业务如污水处理特许给非国有企业）、引入战略合作者（一般是新增网络投资业务）和股权多元化的市场化改革，取得了一定成效，为进一步深化改革特别是混合所有制改革奠定了基础，但也存在一些突出问题（如前文所述）。那么，北排集团的案例带来怎样的思考呢？
首先，地方国企与央企合股是混合所有制吗？根据《决定》精神进行的混合所有制改革，基本上都是国有经济和其他所有制经济交叉持股、相互融合的混合所有制经济；而在现实中，全国各地区率先进行的却是地方国企与央企合股的混合所有制改革。其实，根据国有经济的实际归属权即国资委的设置与管辖权，国有经济分为中央、省、市（地）三级。三级的资产虽然都属于国有资产，却有明确的边界，相互之间不能随意变动甚至调拨。因此，北排集团与国投创新的合作，即地方国企与央企合股也是一种形式的混合所有制经济。
其次，引入股权投资基金是不是混合所有制的形式？股权投资基金（Private Equity，简称“PE”）在中国通常称为私募股权投资，是指通过私募形式对私有企业，即非上市企业进行的权益性投资，在交易实施过程中附带了将来的退出机制，即通过上市、并购等方式，出售持股获利。2004年6月美国新桥资本从深圳市政府手中收购深圳发展银行的17.89%的控股股权，成为国际股权投资基金在中国的第一起案例。2004年末，美国华平投资集团等机构，联手收购哈药集团55%股权，成为第一起国际股权投资基金收购大型国企的案例。股权投资基金的资金来源广泛，包括个人、风险基金、杠杆并购基金、战略投资者、养老基金、保险公司等，根据这一特点，其已经具有了混合所有的资本性质。
因此，通过北排集团的案例可以得出以下判断：城市公用事业国有独资企业混合所有制改革的方向，可以是地方国企与央企合股混合所有制。混合所有制的具体形式可以是合资公司，还可以是引入股权投资基金及成立水环境基金这种形式。
（三）城市公用事业进一步深化改革中如何加强政府监管？
党的十八届三中全会《决定》指出：坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法。
以建设部颁布实施的《市政公用事业特许经营管理办法》（2004）、《特许经营示范文本》（2006）为标志，我国城市公用事业特许经营进入一个规范实施的阶段。但是，非公有制企业进入特许经营领域除了遵守《市政公用事业特许经营管理办法》和签订《特许经营合同》之外，还存在一些具体问题需要深入研究。
首先，在北排集团的案例中，遇到一个需要研究的课题是：按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，在投资环节，项目的所有权是归属于水环境基金的，由此存在项目在立项、建设、持有三个环节上主体不一致的问题。 为解决自有资金不足问题，在投资环节，通过一系列金融模式的创新，北排集团承担的大量建设项目，是由合资公司所属水环境基金作为投资主体来具体实施，因此按照“谁投资、谁所有、谁受益”的原则，在该环节项目的所有权是归属基金的；北排水环境发展公司是基金有限合伙人，而北排集团作为北排水环境发展公司的控股股东，其通过相应的机制设计来加强对基金管控，确保项目风险降到最低。在项目建设完成后，北排水环境发展公司通过回购机制将相关的资产和设施进行回购。按照这种操作模式，在项目立项、建设及持有三个环节中，项目主体是在发生变化的，这与现行政府在项目审批中，三个环节主体一致的管理要求有所出入。如何协调好投资人利益诉求、政府项目审批和管理模式问题是一个需要深入研究和探讨的课题。
其次，政府购买服务（特许经营）的监管模式如何？若是多级委托代理关系，北京市水务局作为委托人，只能直接监管一级代理人（北排集团），那么二级代理人（北排水环境），将如何监管？若是北京市水务局可以与北排水环境发展公司直接签订特许经营协议，实现直接监管，是否会提升政府监管效率和企业服务质量？
从理论上讲，在多级委托-代理关系中，由于存在着目标不一致和信息不对称，委托人很难越级监管代理人，其中一级代理人同时具有二级委托人的双重身份，它在特许经营授权之后的行为对于委托-代理关系的结果至关重要。必须有一个好的机制设计，让其满足三个条件：一是激励相容，拥有信息优势的代理人按照合约的委托人的意愿行动，最终使双方都能实现效用最大化；二是参与相容，即只有代理人在委托人设计的机制下得到的期望效用不小于他其它机制下得到的最大期望效用，代理人才有可能参与委托人设计的机制；三是说真话，即如果某种机制使说真话始终成为代理人的最优选择，那么该机制就一定是一个说真话机制。这就是著名的机制设计理论，已有多位从事该理论研究的经济学家获得诺贝尔经济学奖，包括2014年度获奖的（法）让·梯诺尔。
从实践上讲，在多级委托-代理关系中的特许经营监管模式，要解决接入价格、承诺、服务质量、第二货源、到期资产转移等一系列问题。
多级委托-代理关系中存在一定的时间成本、博弈成本和交易成本，因此还可以进一步探索减少特许经营层级的机制设计，由北京市水务局直接与北排水环境发展公司签订特许经营服务协议，形成一级委托-代理关系。既满足北京市水务局作为政府部门对企业的监管要求，提高政府监管效率，确保政府购买服务的质量，有效防范政府风险，同时也能极大的激励企业不断地提高服务水平、完善服务质量，满足企业“五独立”的经营管理需求。
通过北排集团的案例可以得出以下判断：在城市公用事业进一步深化改革中加强政府监管，一是要确立城市公用事业项目主体的法律地位；二是要在理论和实践的结合上，探索特许经营过程中的激励与约束问题。使中标在位垄断企业在保证一定服务质量的条件下，能够得到一定的利润；或者鼓励中标在位垄断企业在一定的补贴下，为降低亏损而努力。
参考文献：
[1]朱玥.北排改制惊动水务市场[J]财经，2014年（28）.
[2]仇保兴，王俊豪.中国城市公用事业特许经营与政府监管研究[M]北京：中国建筑工业出版社，2014（5）.
[3]冯中越.特许经营权拍卖中的激励性合约研究——以城市公用事业为例[M]北京：中国财政经济出版社，2009（6）.
[4]戚聿东，范合君.“十二五”时期垄断行业改革的主攻方向：竞争化改造[J]学术月刊，2011（9）.
（责任编辑：黄荔）