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主任、副主任、秘书长、各位委员：
我受省人大内务司法委员会委托，就《浙江省预防和制止家庭暴力条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：
一、制定条例的必要性
家庭暴力是全世界普遍存在的社会问题，已引起政府和社会高度重视。近年来，我省采取建立家庭暴力报警网络、开展家庭纠纷调解、加强社区干预等多种措施来预防和制止家庭暴力，取得良好成效，但家庭暴力现象在一定范围内仍然比较严重。据全省妇联系统2008年至2010年上半年信访统计分析，每年有关家庭暴力的信访占全部信访的14.5％左右，家庭暴力投诉仍是妇女信访的重要内容之一。另据有关部门统计，全省公安部门每年接处家庭暴力案件报警2万余件，近三年，全省因家庭暴力引发的刑事犯罪案件1700余件，其中涉嫌故意杀人和故意伤害案件占96％。家庭暴力行为的存在，严重伤害了妇女、儿童和老年人的身心，损害家庭和谐，影响社会安定。
为了预防和制止家庭暴力，我国婚姻法、妇女权益保障法、未成年人保护法、老年人权益保障法等法律，对家庭暴力已有禁止性规定。但这些规定一般只有简单的一两条，可操作性不够。制定一部专门的地方性法规，从预防、制止和救助等多个方面规定相应的制度和责任，有利于促进家庭暴力问题的解决。目前，全国已有20余个省、市、自治区及我省的杭州、宁波两市制定了地方性法规或作出了决定、决议，这些立法实践为我省制定条例提供了有益的借鉴。
二、条例草案的起草过程
2010年初，省人大常委会将制定预防和制止家庭暴力条例列入2010年立法计划一类项目。内务司法委员会与省妇联成立法规起草小组，根据我省实际并借鉴其他地方立法经验，起草了条例草案初稿，并印发省有关部门和11个设区的市人大征求意见。同时内务司法委员会派员到绍兴、台州等地进行立法调研，直接听取社会各界意见。针对家庭暴力的概念、家庭暴力证据制度、民事保护裁定等疑难问题，邀请有关专家学者进行了专门论证。在充分吸收各方面意见的基础上，反复研究修改，提出了条例草案。省人大常委会法制工作委员会介入了条例的起草工作，提出了许多重要意见和建议，促进了条例草案的形成和完善。7月14日，省人大内务司法委员会召开全体会议对条例草案进行了审议，决定将条例草案提请常委会本次会议审议。
三、需要说明的几个问题
(一)关于家庭暴力的界定。对于家庭暴力的概念，法律没有明确界定。现有地方性法规的规定大同小异，基本上采用《最高人民法院关于适用(中华人民共和国婚姻法)若干问题的解释(一)》中的表述，将家庭暴力界定为：行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为。内务司法委员会认为，这样的界定符合当前家庭暴力的实际情况，条例草案沿用了这种写法。(条例草案第二条第一款)
(二)关于成立预防和制止家庭暴力委员会或确定相应的机构。预防和制止家庭暴力是全社会的共同责任，但实际E存在各自为战却形不成合力的情况，成立或确定一个专门机构来负责相应的组织、协调、指导和督促工作，更有利于工作。目前，我省杭州、宁波两市都已通过立法设立了预防和制止家庭暴力委员会，其办事机构设在同级妇联，其他设区市的情况则不尽相同。为此，条例草案采用比较灵活的规定：“县级以人民政府设立预防和制止家庭暴力委员会或者确定相应机构，负责组织、协调、指导、督促本地区有关部门、单位开展预防和制止家庭暴力工作。”“设立预防和制止家庭暴力委员会的，其办事机构设在同级妇联，负责日常工作。”这样规定，既符合部分市的实际，又体现导向性，但不强求一致，县级以上人民政府可以设立预防和制止家庭暴力委员会，也可以自行确定其他机构来承担相应的职能。(条例草案第六条)
(三)关于家庭暴力的预防、制止和救助体系。条例草案以构建全方位社会化预防和制止家庭暴力体系为着眼点，贯穿了积极预防、有效制止、多渠道救助的思路。在预防方面，主要强调宣传教育、舆论监督和加强家庭暴力早期发现和及时调解(条例草案第七条、第八条)。在制止方面，规定了有关部门和机构对家庭暴力投诉的受理与处理责任，细化了公安机关对家庭暴力的处置方式(条例草案第九条至第十一条)。在救助方面，规定了开展回访工作、司法救助、法律援助、临时性紧急救助等内容(条例草案第十二条至第二十一条)。
(四)关于家庭暴力证据问题。家庭暴力具有较强的隐蔽性，受害人举证难是处理家庭暴力案件普遍存在的问题。为此，条例草案在证据的固定和收集等方面作了明确规定：首先，受理家庭暴力投诉或者求助的单位，应当如实记录家庭暴力行为人的违法事实和受害人的受害情况，并在征求受害人意见后制作和保存证据材料(条例草案第十条)。其次，公安机关对家庭暴力的报案应当制作处警记录(条例草案第十一条)。第三，家庭暴力案件的受害人因客观原因不能自行收集相关证据而申请人民法院调查收集的，人民法院应当依法调查收集(条例草案第十三条第二款)。第四，医疗机构接诊家庭暴力受害人时，应当做好诊疗记录。公安、司法机关调查取证时，医疗机构应当据实出具诊断、治疗证明(条例草案第十九条)。
(五)关于民事保护裁定制度。在涉及家庭暴力的婚姻案件审理过程中，普遍存在受害人的人身安全受威胁、精神受控制的情况，甚至存在典型的“分手暴力”现象，严重影响诉讼活动的正常进行。因此法院有必要对被害人采取保护性措施，包括以裁定的形式采取措施，保护受害人的人身安全，确保诉讼程序的顺利进行。最高人民法院于2008年开始，在全国范围内确定部分法院试点实施民事保护裁定制度，我省温州市龙湾区法院也在试点法院之列。两年来，各地法院共作出100多个相关民事保护裁定，这些裁定有效地达到了预定的目的。
在起草条例草案时，一些部门、地方和专家建议将民事保护裁定制度在我省地方性法规中予以肯定和推广。但也有一些部门、地方和专家认为，按照立法法第八条的规定，民事保护裁定属于“诉讼制度”或“限制人身自由的强制措施”，只能由法律规定，地方性法规无权规定。内务司法委员会会同法制工作委员会召集省法院、省检察院、龙湾区法院和浙江大学、工商大学、律师事务所的相关专家进行了专题论证，多数专家认为，地方人大有权细化民事保护裁定制度，部分专家主张地方立法无权规定。
内务司法委员会综合各方面意见后认为，将立法法和民事诉讼法结合起来分析比较合适。理论界和实务界通常认为，根据立法法，如果地方性法规在法律规定之外“自行设定”某一种“诉讼制度”或“限制人身自由的强制措施”。显然无权；如果对国家已有的法律制度作“实施性”的规定，地方性法规应该是可以的。民事诉讼法第一百四十条第一款第十一项规定，人民法院在民事诉讼活动中可以就“其他需要裁定解决的事项”作出“裁定”。最高人民法院应用法学研究所编写的《涉及家庭暴力婚姻案件审理指南》第二十六条第二款指出：“人民法院作出人身安全保护裁定，以民事诉讼法第一百四十条第一款第十一项等为法律依据”。由此，地方性法规规定民事保护裁定制度，可以视为实施民事诉讼法已有的“诉讼制度”或“限制人身自由的强制措施”的行为。有鉴于此，条例草案中就民事保护裁定的适用条件、内容、执行和责任作了相应规定。(条例草案第十四条)
以上说明和《浙江省预防和制止家庭暴力条例(草案)》，请予审议。
我受省人大内务司法委员会委托，就《浙江省预防和制止家庭暴力条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：
一、制定条例的必要性
家庭暴力是全世界普遍存在的社会问题，已引起政府和社会高度重视。近年来，我省采取建立家庭暴力报警网络、开展家庭纠纷调解、加强社区干预等多种措施来预防和制止家庭暴力，取得良好成效，但家庭暴力现象在一定范围内仍然比较严重。据全省妇联系统2008年至2010年上半年信访统计分析，每年有关家庭暴力的信访占全部信访的14.5％左右，家庭暴力投诉仍是妇女信访的重要内容之一。另据有关部门统计，全省公安部门每年接处家庭暴力案件报警2万余件，近三年，全省因家庭暴力引发的刑事犯罪案件1700余件，其中涉嫌故意杀人和故意伤害案件占96％。家庭暴力行为的存在，严重伤害了妇女、儿童和老年人的身心，损害家庭和谐，影响社会安定。
为了预防和制止家庭暴力，我国婚姻法、妇女权益保障法、未成年人保护法、老年人权益保障法等法律，对家庭暴力已有禁止性规定。但这些规定一般只有简单的一两条，可操作性不够。制定一部专门的地方性法规，从预防、制止和救助等多个方面规定相应的制度和责任，有利于促进家庭暴力问题的解决。目前，全国已有20余个省、市、自治区及我省的杭州、宁波两市制定了地方性法规或作出了决定、决议，这些立法实践为我省制定条例提供了有益的借鉴。
二、条例草案的起草过程
2010年初，省人大常委会将制定预防和制止家庭暴力条例列入2010年立法计划一类项目。内务司法委员会与省妇联成立法规起草小组，根据我省实际并借鉴其他地方立法经验，起草了条例草案初稿，并印发省有关部门和11个设区的市人大征求意见。同时内务司法委员会派员到绍兴、台州等地进行立法调研，直接听取社会各界意见。针对家庭暴力的概念、家庭暴力证据制度、民事保护裁定等疑难问题，邀请有关专家学者进行了专门论证。在充分吸收各方面意见的基础上，反复研究修改，提出了条例草案。省人大常委会法制工作委员会介入了条例的起草工作，提出了许多重要意见和建议，促进了条例草案的形成和完善。7月14日，省人大内务司法委员会召开全体会议对条例草案进行了审议，决定将条例草案提请常委会本次会议审议。
三、需要说明的几个问题
(一)关于家庭暴力的界定。对于家庭暴力的概念，法律没有明确界定。现有地方性法规的规定大同小异，基本上采用《最高人民法院关于适用(中华人民共和国婚姻法)若干问题的解释(一)》中的表述，将家庭暴力界定为：行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段，给其家庭成员的身体、精神等方面造成一定伤害后果的行为。内务司法委员会认为，这样的界定符合当前家庭暴力的实际情况，条例草案沿用了这种写法。(条例草案第二条第一款)
(二)关于成立预防和制止家庭暴力委员会或确定相应的机构。预防和制止家庭暴力是全社会的共同责任，但实际E存在各自为战却形不成合力的情况，成立或确定一个专门机构来负责相应的组织、协调、指导和督促工作，更有利于工作。目前，我省杭州、宁波两市都已通过立法设立了预防和制止家庭暴力委员会，其办事机构设在同级妇联，其他设区市的情况则不尽相同。为此，条例草案采用比较灵活的规定：“县级以人民政府设立预防和制止家庭暴力委员会或者确定相应机构，负责组织、协调、指导、督促本地区有关部门、单位开展预防和制止家庭暴力工作。”“设立预防和制止家庭暴力委员会的，其办事机构设在同级妇联，负责日常工作。”这样规定，既符合部分市的实际，又体现导向性，但不强求一致，县级以上人民政府可以设立预防和制止家庭暴力委员会，也可以自行确定其他机构来承担相应的职能。(条例草案第六条)
(三)关于家庭暴力的预防、制止和救助体系。条例草案以构建全方位社会化预防和制止家庭暴力体系为着眼点，贯穿了积极预防、有效制止、多渠道救助的思路。在预防方面，主要强调宣传教育、舆论监督和加强家庭暴力早期发现和及时调解(条例草案第七条、第八条)。在制止方面，规定了有关部门和机构对家庭暴力投诉的受理与处理责任，细化了公安机关对家庭暴力的处置方式(条例草案第九条至第十一条)。在救助方面，规定了开展回访工作、司法救助、法律援助、临时性紧急救助等内容(条例草案第十二条至第二十一条)。
(四)关于家庭暴力证据问题。家庭暴力具有较强的隐蔽性，受害人举证难是处理家庭暴力案件普遍存在的问题。为此，条例草案在证据的固定和收集等方面作了明确规定：首先，受理家庭暴力投诉或者求助的单位，应当如实记录家庭暴力行为人的违法事实和受害人的受害情况，并在征求受害人意见后制作和保存证据材料(条例草案第十条)。其次，公安机关对家庭暴力的报案应当制作处警记录(条例草案第十一条)。第三，家庭暴力案件的受害人因客观原因不能自行收集相关证据而申请人民法院调查收集的，人民法院应当依法调查收集(条例草案第十三条第二款)。第四，医疗机构接诊家庭暴力受害人时，应当做好诊疗记录。公安、司法机关调查取证时，医疗机构应当据实出具诊断、治疗证明(条例草案第十九条)。
(五)关于民事保护裁定制度。在涉及家庭暴力的婚姻案件审理过程中，普遍存在受害人的人身安全受威胁、精神受控制的情况，甚至存在典型的“分手暴力”现象，严重影响诉讼活动的正常进行。因此法院有必要对被害人采取保护性措施，包括以裁定的形式采取措施，保护受害人的人身安全，确保诉讼程序的顺利进行。最高人民法院于2008年开始，在全国范围内确定部分法院试点实施民事保护裁定制度，我省温州市龙湾区法院也在试点法院之列。两年来，各地法院共作出100多个相关民事保护裁定，这些裁定有效地达到了预定的目的。
在起草条例草案时，一些部门、地方和专家建议将民事保护裁定制度在我省地方性法规中予以肯定和推广。但也有一些部门、地方和专家认为，按照立法法第八条的规定，民事保护裁定属于“诉讼制度”或“限制人身自由的强制措施”，只能由法律规定，地方性法规无权规定。内务司法委员会会同法制工作委员会召集省法院、省检察院、龙湾区法院和浙江大学、工商大学、律师事务所的相关专家进行了专题论证，多数专家认为，地方人大有权细化民事保护裁定制度，部分专家主张地方立法无权规定。
内务司法委员会综合各方面意见后认为，将立法法和民事诉讼法结合起来分析比较合适。理论界和实务界通常认为，根据立法法，如果地方性法规在法律规定之外“自行设定”某一种“诉讼制度”或“限制人身自由的强制措施”。显然无权；如果对国家已有的法律制度作“实施性”的规定，地方性法规应该是可以的。民事诉讼法第一百四十条第一款第十一项规定，人民法院在民事诉讼活动中可以就“其他需要裁定解决的事项”作出“裁定”。最高人民法院应用法学研究所编写的《涉及家庭暴力婚姻案件审理指南》第二十六条第二款指出：“人民法院作出人身安全保护裁定，以民事诉讼法第一百四十条第一款第十一项等为法律依据”。由此，地方性法规规定民事保护裁定制度，可以视为实施民事诉讼法已有的“诉讼制度”或“限制人身自由的强制措施”的行为。有鉴于此，条例草案中就民事保护裁定的适用条件、内容、执行和责任作了相应规定。(条例草案第十四条)
以上说明和《浙江省预防和制止家庭暴力条例(草案)》，请予审议。