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摘 要:BT模式、PPP模式通过利用非政府资金进行项目建设,为社会公益项目和基础设施建设提供了新的融资途径。通过分析BT投融资模式和PPP投融资模式的基本形成、运作方式、特点分析、国内运行实例,就两种投融资模式进行综合比较,论证建设项目投融资由BT模式向PPP模式转变的可行性,并对由BT模式向PPP模式转变后的保障机制提出了建议。
关键词:建设项目 BT模式 PPP模式 转变
Abstract: BT mode, PPP mode through the use of non government funds for project construction, social welfare projects and infrastructure construction provides a new financing way. Through analyzing the basic formation, operation mode, characteristic analysis and domestic running instance of BT investment and financing mode, two kinds of investment and financing modes are compared. The feasibility of the construction project investment and financing from BT mode to PPP mode is demonstrated, and the security mechanism of BT mode to PPP mode is put forward.
Keywords:Construction project, BT mode, PPP mode, transition
我国的社会公益项目和基础设施建设在过去很长一段时间以来,主要依靠政府直接投资和管理,由于政府在社会公益项目和市政基础设施领域的主导作用,包揽着从基础设施项目前期的规划、设计、筹资等工作,以及项目中的建设、运营与后期的项目维护的工作。而政府项目资金的来源只能来源于财政拨款,因此受制于政府财政,在建设运营的过程中由于投资的不足造成的质量不高,效率低下也成为诟病。不仅如此,政府在这个环节中往往会形成庞大的地方债务等一系列的问题。因此,采用多渠道的融资途径,成了解决目前国内社会公益项目和基础设施建设资金短缺的关键问题。
1 BT投融资模式概述
BT,即“Bulid-Transfer”的首字母缩写,即建设—转让,是指由业主单位通过公开招标这种方式确定合符要求的建设单位,并且由建设单位负责筹集建设项目所需要的资金和工程建设工作,待建设项目完成并且验收合格后,由业主按照固定的回购价格向建设单位回购所建项目的一种融合资金建设方式。
在市场经济条件下,BT模式是从BOT模式转化发展起来的新型投资模式。采用“BT”模式建设的项目,所有权是政府或政府下属的公司;政府将项目的融资和建设特许权转让投资方;投资方是依法注册的国有建筑企业或私人企业;银行或其他金融机构根据项目的未来收益情况为项目提供融资贷款。政府(或项目筹备办)根据当地社会和经济发展的需要,对项目进行立项,进行项目建议书、可行性研究、筹划报批等前期准备工作,委托下属公司或咨询中介公司对项目进行BT招标,与中标人(投资方)签订BT投资合同(或投资协议),中标人(投资方)组建BT项目公司,项目公司在项目建设期行使业主职能,负责项目的投融资、建设管理,并承担建设期间的风险。项目建成竣工后,按照BT合同(或协议),投资方将完工的项目移交给政府(政府下属的公司)。政府(或政府下属的公司)按约定总价(或完工后评估总价)分期偿还投资方的融资和建设费用。政府及管理部门在BT投资全过程中行使监管、指导职能,保证BT投资项目的顺利融资、建成、移交。
1.1 BT模式的特点
BT模式的优点是有利于优化资源配置,为建筑企业提供了更广阔的发展平台,让他们能够在资金、管理、技术上最大限度地发挥,实现最大的经济利益;项目融资的所有责任都转移给私人企业,减少了政府主权借债和还本付息的责任;政府可以避免多数的项目风险。
BT模式的缺点是对企业来说,其所承担的风险比政府承担的风险要大很多;政府的参与度较低;国内法律体系不完善,缺乏一套完整的法律保障体系;政府的风险性质和企业有些不同,存在较大的决策风险。
1.2 BT融投资模式实施案例
山西阳侯高速公路是山西晋侯高速公路的主要部分,全长130.578公里,项目总投资54亿元人民币,其中建安投资43.4亿元。在开发中西部的大好形势下,山西省交通厅转变投资理念,改变长期由政府负债,向银行贷款修建高速公路的单一模式,批准山西中昌集团有限公司采用BT模式,投融资、建设、移交山西阳侯高速公路。通过竞争性投标,中国港湾建设(集团)总公司中标,以15.55亿元人民币获得阳侯高速公路一期工程关门至侯马段的BT投融资、建设主体,建设工期2年。
经山西省交通厅审核、批复,业主对山西阳侯高速公路项目资金来源要求BT模式的投融资、建设主体(以下简称“BT投资主体”)具有不低于35%的自有资金,其余65%的建设资金通过融资方式解决;从项目建成移交验收后次日起,业主分3年等额回购。建设期和回购期的全部资金(包括资本金和贷款)均按中国人民银行总行同期贷款利率计息(即不上浮也不下浮),计入回购款中。回购利息的计息方式为发生一笔,计息一笔,余额计息。山西阳侯高速公路有限公司为BT中标人提供回购承诺函和国有商业银行或股份商业银行的省级分行以上级别的银行出具的包括建设期和回购期在内的为期6年的全额回购履约保函。 2 PPP投融资模式概述
PPP模式,即英文“Public-Prviate Patnership”的首字母缩写,即公私合作伙伴制,是指为例共同完成某些公用事业项目的投资、建设及运营任务,政府部门与民营机构签署合同明确双方的权利和义务,达成的伙伴关系。
PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式,以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念,其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司),由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。
2.1 PPP模式的特点
PPP模式的优点是公共部门和私人企业在初始阶段就共同参与论证,缩短前期工作周期,项目费用降低;在项目初期实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理;减少承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高项目融资成功的可能性;私人企业在项目前期就参与进来,有利于私人企业引入技术和管理经验;政府拥有一定的控制权。
PPP模式的缺点是增加了政府的风险负担;组织形式比较复杂,增加了管理上协调的难度;如何设定项目的回报率成为一个颇有争议的问题。
2.2 PPP融投资模式模式实施案例
北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式,将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标;对企业进行考核。在项目成长期,政府将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分政府投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金的形式令政府投资公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。
3 从BT模式到PPP模式转变的可行性
BT模式和PPP模式都是解决政府财政在公共基础设施建设上投资资金不足的融资模式,其共同特点是可以把民间私人资金和国外资本引入当地公共基础设施建设。PPP模式克服了BT模式中两个最关键的缺点:一是项目前期工作的周期过长,二是投资方和贷款人风险过大。PPP模式比BT模式效率更高,风险分配更合理,项目融资的成功可能性也更大,同时PPP模式下,不像BT模式那样政府部门完全失去了对项目的控制权,政府部门拥有一定决策权和控制权。
虽然在理论的演变过程中,从BT到BOT再到PPP是一个不可逆的发展过程,但就发展进程而言,PPP模式有着BT模式无可替代的优势,首先PPP模式更强调的是一种公司的合伙协调机制,目的在于发挥共同利益的最大化,在这种模式下各方往往会充分发挥自身的专业优势,从项目的论证阶段就能实现社会的广泛参与,不同于BT模式下只能在项目招投标阶段介入。其次,由于社会主体各方都有一种趋利性,如果单独一方控制某个环节时,不可避免的会追求自身利益的最大化,自身利益最大化的结果往往是牺牲其他参与主体的利益,因此永远无法达到一个利益的平衡点。
近年来,不断增高的地方债务引起了全国范围的高度重视。为了获得更多的建设资金,地方政府用尽了诸如银行贷款、信托、基金、资管、BT、债券等融资手段,现如今银行紧缩银根,贷款、信托、BT等多种融资手段受到严格限制,现在需要的不再是融资手段的进一步创新,而是到了融资理念,商业模式的及时转变。PPP便是迎合这一转变的重要方式。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”;发改委已经推出了首批80个PPP项目;财政部部长楼继伟在关于政府投融资体质改革的评论中提到,在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业走出去的背景下,推广使用PPP模式,不仅是一次围观层面的操作方式的升级,更是一次宏观层面的体制机制改革。相信随着法律法规的不断健全,权责分配、收入产出、监督监管、风险控制等方面的不断完善,PPP模式将成为未来建设领域主流的商业模式。
4 由BT模式向PPP模式转变后的保障机制
未来PPP模式债务将在地方政府性债务模式扮演重要角色,如何趋利避害,以尽可能发挥PPP模式的优势至关重要。PPP模式比较复杂,涉及到多方利益,协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP模式,促进民间资本进入公共品与服务领域,需要建立一个行之有效的保障机制。
4.1 制定法律法规保障私人部门利益。公共品与服务项目通常前期投资额高,回报周期长,影响项目的因素多,收益不确定性大,私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益,PPP模式难以有效推广。通过立法等形式,对私人部门利益予以保障,方能吸引更多民间资本进入。
4.2 完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强,而融资、经营等风险,与企业经营活动直接相关,根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险,建立合理公平的风险分担机制。
4.3 协调好参与方利益。在PPP项目中,政府主要任务是监管,对私人部门的利润进行调节,代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时,制定好收益分配规则,均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时,政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续,反之,若私人部门从PPP项目中获得超额利润时,政府可根据合同控制其利润水平。
参考文献
[1]朱鸿博,刘继伟.城市基础设施建设代建制与BOT(BT)模式优劣探讨 [J].建筑经济,2011(6)
[2]张凯等.工程项目BT模式与代建制相结合的探讨[J].市政技术,2010(1)
[3] 星韬动态. 从BT模式到PPP模式转变的思考,2014.4
[4] 周兰萍. 非经营性项目如何从BT模式转为真正的PPP,2015.5
作者简介:李文丽(1981—),女,河南邓州人,工程师,硕士研究生,主要研究方向为工程项目管理。
关键词:建设项目 BT模式 PPP模式 转变
Abstract: BT mode, PPP mode through the use of non government funds for project construction, social welfare projects and infrastructure construction provides a new financing way. Through analyzing the basic formation, operation mode, characteristic analysis and domestic running instance of BT investment and financing mode, two kinds of investment and financing modes are compared. The feasibility of the construction project investment and financing from BT mode to PPP mode is demonstrated, and the security mechanism of BT mode to PPP mode is put forward.
Keywords:Construction project, BT mode, PPP mode, transition
我国的社会公益项目和基础设施建设在过去很长一段时间以来,主要依靠政府直接投资和管理,由于政府在社会公益项目和市政基础设施领域的主导作用,包揽着从基础设施项目前期的规划、设计、筹资等工作,以及项目中的建设、运营与后期的项目维护的工作。而政府项目资金的来源只能来源于财政拨款,因此受制于政府财政,在建设运营的过程中由于投资的不足造成的质量不高,效率低下也成为诟病。不仅如此,政府在这个环节中往往会形成庞大的地方债务等一系列的问题。因此,采用多渠道的融资途径,成了解决目前国内社会公益项目和基础设施建设资金短缺的关键问题。
1 BT投融资模式概述
BT,即“Bulid-Transfer”的首字母缩写,即建设—转让,是指由业主单位通过公开招标这种方式确定合符要求的建设单位,并且由建设单位负责筹集建设项目所需要的资金和工程建设工作,待建设项目完成并且验收合格后,由业主按照固定的回购价格向建设单位回购所建项目的一种融合资金建设方式。
在市场经济条件下,BT模式是从BOT模式转化发展起来的新型投资模式。采用“BT”模式建设的项目,所有权是政府或政府下属的公司;政府将项目的融资和建设特许权转让投资方;投资方是依法注册的国有建筑企业或私人企业;银行或其他金融机构根据项目的未来收益情况为项目提供融资贷款。政府(或项目筹备办)根据当地社会和经济发展的需要,对项目进行立项,进行项目建议书、可行性研究、筹划报批等前期准备工作,委托下属公司或咨询中介公司对项目进行BT招标,与中标人(投资方)签订BT投资合同(或投资协议),中标人(投资方)组建BT项目公司,项目公司在项目建设期行使业主职能,负责项目的投融资、建设管理,并承担建设期间的风险。项目建成竣工后,按照BT合同(或协议),投资方将完工的项目移交给政府(政府下属的公司)。政府(或政府下属的公司)按约定总价(或完工后评估总价)分期偿还投资方的融资和建设费用。政府及管理部门在BT投资全过程中行使监管、指导职能,保证BT投资项目的顺利融资、建成、移交。
1.1 BT模式的特点
BT模式的优点是有利于优化资源配置,为建筑企业提供了更广阔的发展平台,让他们能够在资金、管理、技术上最大限度地发挥,实现最大的经济利益;项目融资的所有责任都转移给私人企业,减少了政府主权借债和还本付息的责任;政府可以避免多数的项目风险。
BT模式的缺点是对企业来说,其所承担的风险比政府承担的风险要大很多;政府的参与度较低;国内法律体系不完善,缺乏一套完整的法律保障体系;政府的风险性质和企业有些不同,存在较大的决策风险。
1.2 BT融投资模式实施案例
山西阳侯高速公路是山西晋侯高速公路的主要部分,全长130.578公里,项目总投资54亿元人民币,其中建安投资43.4亿元。在开发中西部的大好形势下,山西省交通厅转变投资理念,改变长期由政府负债,向银行贷款修建高速公路的单一模式,批准山西中昌集团有限公司采用BT模式,投融资、建设、移交山西阳侯高速公路。通过竞争性投标,中国港湾建设(集团)总公司中标,以15.55亿元人民币获得阳侯高速公路一期工程关门至侯马段的BT投融资、建设主体,建设工期2年。
经山西省交通厅审核、批复,业主对山西阳侯高速公路项目资金来源要求BT模式的投融资、建设主体(以下简称“BT投资主体”)具有不低于35%的自有资金,其余65%的建设资金通过融资方式解决;从项目建成移交验收后次日起,业主分3年等额回购。建设期和回购期的全部资金(包括资本金和贷款)均按中国人民银行总行同期贷款利率计息(即不上浮也不下浮),计入回购款中。回购利息的计息方式为发生一笔,计息一笔,余额计息。山西阳侯高速公路有限公司为BT中标人提供回购承诺函和国有商业银行或股份商业银行的省级分行以上级别的银行出具的包括建设期和回购期在内的为期6年的全额回购履约保函。 2 PPP投融资模式概述
PPP模式,即英文“Public-Prviate Patnership”的首字母缩写,即公私合作伙伴制,是指为例共同完成某些公用事业项目的投资、建设及运营任务,政府部门与民营机构签署合同明确双方的权利和义务,达成的伙伴关系。
PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式,以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念,其典型的结构为:政府部门或地方政府通过政府采购的形式与中标单位组建的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般是由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司),由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议,这个协议不是对项目进行担保的协议,而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定,这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是:政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来加快基础设施建设及有效运营。
2.1 PPP模式的特点
PPP模式的优点是公共部门和私人企业在初始阶段就共同参与论证,缩短前期工作周期,项目费用降低;在项目初期实现风险分配,同时由于政府分担一部分风险,使风险分配更合理;减少承建商与投资商风险,从而降低了融资难度,提高项目融资成功的可能性;私人企业在项目前期就参与进来,有利于私人企业引入技术和管理经验;政府拥有一定的控制权。
PPP模式的缺点是增加了政府的风险负担;组织形式比较复杂,增加了管理上协调的难度;如何设定项目的回报率成为一个颇有争议的问题。
2.2 PPP融投资模式模式实施案例
北京地铁4号线在国内首次采用PPP模式,将工程的所有投资建设任务以7∶3的基础比例划分为A、B两部分,A部分包括洞体、车站等土建工程的投资建设,由政府投资方负责;B部分包括车辆、信号等设备资产的投资、运营和维护,吸引社会投资组建的PPP项目公司来完成。政府部门与PPP公司签订特许经营协议,要根据PPP项目公司所提供服务的质量、效益等指标;对企业进行考核。在项目成长期,政府将其投资所形成的资产,以无偿或象征性的价格租赁给PPP项目公司,为其实现正常投资收益提供保障;在项目成熟期,为收回部分政府投资,同时避免PPP项目公司产生超额利润,将通过调整租金的形式令政府投资公司参与收益的分配;在项目特许期结束后,PPP项目公司无偿将项目全部资产移交给政府或续签经营合同。
3 从BT模式到PPP模式转变的可行性
BT模式和PPP模式都是解决政府财政在公共基础设施建设上投资资金不足的融资模式,其共同特点是可以把民间私人资金和国外资本引入当地公共基础设施建设。PPP模式克服了BT模式中两个最关键的缺点:一是项目前期工作的周期过长,二是投资方和贷款人风险过大。PPP模式比BT模式效率更高,风险分配更合理,项目融资的成功可能性也更大,同时PPP模式下,不像BT模式那样政府部门完全失去了对项目的控制权,政府部门拥有一定决策权和控制权。
虽然在理论的演变过程中,从BT到BOT再到PPP是一个不可逆的发展过程,但就发展进程而言,PPP模式有着BT模式无可替代的优势,首先PPP模式更强调的是一种公司的合伙协调机制,目的在于发挥共同利益的最大化,在这种模式下各方往往会充分发挥自身的专业优势,从项目的论证阶段就能实现社会的广泛参与,不同于BT模式下只能在项目招投标阶段介入。其次,由于社会主体各方都有一种趋利性,如果单独一方控制某个环节时,不可避免的会追求自身利益的最大化,自身利益最大化的结果往往是牺牲其他参与主体的利益,因此永远无法达到一个利益的平衡点。
近年来,不断增高的地方债务引起了全国范围的高度重视。为了获得更多的建设资金,地方政府用尽了诸如银行贷款、信托、基金、资管、BT、债券等融资手段,现如今银行紧缩银根,贷款、信托、BT等多种融资手段受到严格限制,现在需要的不再是融资手段的进一步创新,而是到了融资理念,商业模式的及时转变。PPP便是迎合这一转变的重要方式。十八届三中全会明确提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”;发改委已经推出了首批80个PPP项目;财政部部长楼继伟在关于政府投融资体质改革的评论中提到,在当前创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业走出去的背景下,推广使用PPP模式,不仅是一次围观层面的操作方式的升级,更是一次宏观层面的体制机制改革。相信随着法律法规的不断健全,权责分配、收入产出、监督监管、风险控制等方面的不断完善,PPP模式将成为未来建设领域主流的商业模式。
4 由BT模式向PPP模式转变后的保障机制
未来PPP模式债务将在地方政府性债务模式扮演重要角色,如何趋利避害,以尽可能发挥PPP模式的优势至关重要。PPP模式比较复杂,涉及到多方利益,协调利益分配是实施PPP项目的关键。成功推广PPP模式,促进民间资本进入公共品与服务领域,需要建立一个行之有效的保障机制。
4.1 制定法律法规保障私人部门利益。公共品与服务项目通常前期投资额高,回报周期长,影响项目的因素多,收益不确定性大,私人部门在参与这些项目时会考虑进入后的风险。如果没有相应法律、法规保障私人部门利益,PPP模式难以有效推广。通过立法等形式,对私人部门利益予以保障,方能吸引更多民间资本进入。
4.2 完善风险分担机制。政府部门对政治风险、法律变更的承受能力强,而融资、经营等风险,与企业经营活动直接相关,根据项目具体情况在政府和私人部门之间分配风险,建立合理公平的风险分担机制。
4.3 协调好参与方利益。在PPP项目中,政府主要任务是监管,对私人部门的利润进行调节,代表公众利益的同时保证私人部门能够得到合理收益。在签订合同时,制定好收益分配规则,均衡各方收益。如果私人部门从PPP项目获得利润较低时,政府根据合同对其进行补贴以保证合作继续,反之,若私人部门从PPP项目中获得超额利润时,政府可根据合同控制其利润水平。
参考文献
[1]朱鸿博,刘继伟.城市基础设施建设代建制与BOT(BT)模式优劣探讨 [J].建筑经济,2011(6)
[2]张凯等.工程项目BT模式与代建制相结合的探讨[J].市政技术,2010(1)
[3] 星韬动态. 从BT模式到PPP模式转变的思考,2014.4
[4] 周兰萍. 非经营性项目如何从BT模式转为真正的PPP,2015.5
作者简介:李文丽(1981—),女,河南邓州人,工程师,硕士研究生,主要研究方向为工程项目管理。