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摘 要：自南京国民政府创办保甲制度伊始，便始终面临着一个严峻的经费问题，保甲经费的筹措可以使其在新的基础上重新获致合法性和社会支持力量，但这一挑战也使得国民政府陷入了两难困境。既要避免民众负担过重而引起社会的失序或动乱，导致政府权威的过度流失；又要防止地方社会因统筹统支出现经费危机而向摊派回归。但国民政府始终未能解决好保甲经费来源问题，最终陷入了恶性循环。
关键词：国民政府，保甲经费，按户摊派，统筹统支
中图分类号：K26 文献标识码：A 文章编号：0457-6241（2013）16-0031-08
自南京国民政府创办保甲制度伊始，保甲经费问题便一直如影随形。举凡保甲编查、保甲训练、保甲经常费等，无一不需要稳定而持续的大量经费支撑，保甲经费的筹措直接牵涉到保甲制度推行的成效。显然，保甲经费不宜过多，过多则定然加重民众的负担，但如若过少，则势必削弱保甲制度的推行。故对保甲经费的演变进行研究，可以进一步把握保甲制度与地方社会关系变化的轨迹，本文试图对这一问题进行初步的探讨。
一、按户摊派
早在20世纪30年代初，由于南京国民政府军事“围剿”吃紧，地方负担无形加重。邻近苏区一带民众，因政府强迫“协剿”，所承担杂税名目繁多，几达十余种，除随时可能摊派征粮、■役、兵差、电杆费、区公所办公费等杂项外，①每季收获，尚须为办保甲组织、义勇队缴纳一定数量的自卫经费。就以保办公费一项而言，无论男女老幼，每人须按月缴纳四枚铜元，否则，即有遭受保长任意鱼肉，加以极度压迫的风险。有时连乞丐亦不能幸免，也必须缴纳良民捐，方得发佩证章，出入城厢进行乞讨。②此外，民众还须向保甲长逐日换领通行路单。其规则如下：
一、本路单只限一人用一次，不限制使用次数，惟使用时间“只限一天”，期满仍须缴还保长核销。二、本路单不准借给他人使用或遗失，违则呈报县长，以通匪论。三、本路单在本县辖境及毗连邻县二十里以内发生效力。四、人民请求发给路单时，须向保长缴纳铜元一枚，以为纸张印刷费，但不得多收或少付。
通观此路单规则，可知接近苏区之民众，不仅行动不自由，且偶有不慎，即遭通匪嫌疑。所领路单，虽规定仅缴纳铜元一枚，但实际已多收二枚至四枚不等。所谓良民证章，不过是用方寸白布，上写姓名、年龄及住址，并盖一保甲戳记而已，每张费用却高达四五百文不等，倘若遗失，尤纠葛不已。故一般农村百姓，除不得已进城卖柴草，换取油盐杂货外，均视入城为畏途。往常民众为博取好价钱，等猪肥之时，将其驱至城里售卖。此时则仅向村中张贴纸条，上写“某人于某日，杀猪一头，愿以廉价论斤出卖”等语。其他农产品，亦大多以此方式，勉成交易。就连财力较为宽裕的祠堂，为应付各种捐税，也已逐渐入不敷出，“春秋祀典，尤多无形取消”，甚或有“兴卖精良桌几，门窗用具”。③
地方社会摊派保甲经费所引起的种种弊端，可谓不胜枚举。不仅乡民不堪其苦，皆有怨色，大多“呼痛反对”，屡次请求政府酌减团队，归并联保办公处。④国民政府亦于1933年12月明文规定，保甲经费每保每月以五元为限，地方如无公款或公产收益，可开保甲会议，就住户中有力担负者征收。每户每月所承担保甲经费，最高限额不得超过一角，各项摊派款项均应发给收据，保甲经费应由保长按月汇报区公所，由区公所按月列表呈报县政府查核，同时须在保长办公处及联保办公处或保长私人住宅门前公布造报账目。经收人员不得浮收、滥支与侵吞保甲经费，一经查明或被举发，由县政府依法严惩。①1935年，国民政府加大了惩治力度，由县政府依照“修正剿匪区内惩治土豪劣绅条例”办理。②然而，中国地域辽阔，每一县份联保办公处动辄有几十所，单个保则多达数百处。联保办公处为推进保甲制度之枢纽，如无经费及相当佐理人才，而欲求地方政治之顺利推进，诚为事实上所难达到。不少地方，保甲长或联保主任由素质低下、品行不端者充当，以致“滥施虎威，鱼肉乡民者有之，每户勒征买枪费至少三元，犹不出一收据者亦有之”。③
依据“修正剿匪区内各县保甲经费收支规程”第四条第二项之规定，保甲经费由保甲长向住户中有力担负者分别征收。例如江西省，各县保甲经费取自苛捐杂税项下，一旦取消，必须另外筹抵，否则势必影响保甲制度推行。为此，江西省颁布按户分等抽收办法，④具体情形为：
各联保主任暨各保甲长根据财产多寡及生活能力大小，将境内所有住户分为上中下及不列等四个档次，除不列等之户免予摊派外，其余三种档次的住户按照4：2：1的比率摊派保甲经费。以铜元为本位，丙种户每季摊派至多不得超过900文。摊派数目确定后，由财务委员会按季度制备四联板单，编定号数，盖用骑缝县印及财委会图记，由区公所按季度造具清册，向县财务委员会领取四联板单分发各保甲长，保甲长于每季度第一个月负责抽收，以一联发给出捐人收执，以一联存保，以一联呈区，以一联缴财务委员会存查。保甲经费开支分经常费和临时费两种，以联保办公处经费及保长办公处经费为限，联保办公处每月不得超过18元，保长办公处每月不得超过6元，超过数额由县政府严加制止，县长如果徇情隐匿，由民政厅查明呈请省政府严加惩处。⑤
上述摊派标准，各县在具体实施时又有些许变动。如新建县，在住户等级划分方面，包括有户籍之寺庙、祠堂和船户等，所有财产及生活能力全年收入在300元以上者为甲等户，150元以上者为乙等户，70元以上者为丙等户。住户摊派标准是，甲等户每季摊钱2400文，乙等户1200文，丙等户600文。各保长收到区公所转发板券后，根据户数多少，分送各甲长，限期按户征收，同时甲长发给捐户收执，住户亦可迳向保办公处缴纳，保长收到派款，即裁给板券，不得迟延留难。各保所收保甲经费，必须于每月月终汇解区办公处，转解县财务委员会，县财务委员会将此款专作保甲经费之用，如有挪用，必须赔缴。保甲经费的支出则是根据联保和保的大小分档次分发，其中，联保办公处经费是，所辖保数在21个以上者每月支用18元；11个以上者支12元；6个以上者支10元，5个以下者支8元。保办公处经费是，所辖甲数在11甲以上者支6元，8甲以上者支5元，7甲以下者支4元。⑥ 然而事实上，保甲长往往既不发给收据，又不榜示公布，浮收滥派，弊端丛生。究其缘由有二，一是联保主任系由保长公推，且纯属义务性质，遇有征收保甲经费颇感困难之时，⑦如若严加催促，自非其所愿，遇有公事，一经政府诘责，即以保甲经费无法筹措为词，因循既久，相袭成风。实际是保甲经费多由保甲人员私自收用，住户欠费者较少。即便联保主任才识稍优，然以本地人士，多有顾虑。况且联保主任定期便要更换，若要其切实负责，十无一二。二是保甲经费数目，保甲长可以任意议定，漫无标准，以至于地方“恃强抗缴者有之，徇情漏派者有之”，结果负担完全由“巽懦者”买单。⑧若不加以改变，长此以往，必然影响保甲制度的运转。
于是，为力求保甲经费摊派公允，杜绝流弊，改善保甲经费征集办法便自然纳入了国民政府的考虑事项。
二、统筹统支
（一）保公产及公营事业
国民政府认识到，各县保甲经费，除少数县份外，大多由保甲长按户征集，不仅手续零碎，容易滋生浮收滥支之弊，而且稽核困难，统筹不易，①加之民生凋敝，地方经济多感枯竭，若听任保甲长负责筹款，影响政府信用及保甲前途，“均非浅鲜”。②为确保经费来源，力谋地方社会能够自定自给，拟采用标本兼施。于是，在1936年，湖北省政府通令各区行政督察专员，就该区内择一县份作为试点，利用当地人力物力，发展各项保公产及公营事业，在此项方法未能达到成效以前，作为过渡，仍由各县斟酌财政状况，按每保每月五元标准摊派。③具体措施分述如下：
1.治本方面主要有两大类：一是经营保公产，凡是保内所属荒山、荒地、新淤地、湖、沼、塘、堰、公墓及无主或逃亡绝户之田地，一律由保长或联保主任征用住户剩余劳动力经营，其收益均归保或联保公有，同时还可受地主委托，代收田租，代为耕种，其所得手续费亦归保或联保公有。二是组织合作社，其收益提取若干充当保甲经费。
2.治标方面主要有三大类：其一是按住户分档次抽收保甲经费，即由县财委会统一印制一角和五分两种收据，分发各保长，再通过保甲会议将保内各户分为四等，依次由五分递加至二角，以收足五元为标准，月终，保长向县财委会汇报并榜示公布收支细账。其二是各保甲长与各团体经管人商洽决定，收取各保内祠堂、庙宇、祭会、谱会、神会等项一定比例的基金或田产收益。其三是鼓励各地殷实富户捐助保甲经费。④
整体而言，国民政府这一标本兼施举措并未收获理想的效果，因为一旦实际操作时，许多条款仅仅停留在纸面上。以湖北阳新县为例，该县地域广袤，荒田荒地湖沼塘堰既不少，且因遭受“匪祸”，无主绝户田地亦颇多，但问题是，并非每一保或每一联保均有公共荒山荒地湖沼塘堰及无主绝户田地。同理，合作社亦然。显然，不可能普遍推行治本方法。若遇无殷实之穷县，如湖北省枣阳县，即便是收据印刷费一项，已是一笔不菲的开销，以一县十万户计，每月需两联收据，二十余万纸，计需印刷费70元，全年共需印刷费800余元。对此，该县只能租赁田亩，轮流征用保内住户剩余劳动力代为耕种，或劝导殷实富户捐款200元存放商号生息，或作为公股加入合作社，提取收益，充作保甲经费。显而易见，区区每保最高限额220元本金，且还是借鸡生蛋，对于数额庞大的保甲经费，无异于杯水车薪。结果，别无选择，只有回到老路——仍在每保每月五元限度内摊派。⑤可见，发展保公产及公营事业并不能根本解决保甲经费问题。
（二）保甲经费人事调整
国民政府认为，联保办公处为推行一切政令之枢纽，其组织虽小，但其运转是否完善决定着各级政府命令到达基层后，能否具体落实。因而，对于地方社会征收保甲经费所出现的种种浮收滥报弊端，国民政府将其原因之一归咎于保甲人事支配不够完善。大致来说，主要体现在联保主任和联保书记身上。联保主任事务繁重，如社训、兵役、防空、积谷等项无不以联保主任负其重责，又兼任联保队长、防空监视哨哨长，大都难以兼顾，故联保队附虽居于辅佐地位，所负责任却重大，尤其是在训练民众期间。联保书记平时负责文件撰拟、缮写、保管等事项，还须经常到各保甲指导或调查，参加乡政训练，其兼任联保小学教员一职，难免影响教学任务。对于政府而言，联保书记与联保小学教员二者均为重要之职位，没有轩轾之别。联保主任与联保书记同时勉强兼职，既妨碍了教育教学，又没办好保甲事务，影响国家政令在基层的执行，导致了“百事废弛，一无所长，虚靡公帑”。⑥
至于保甲经费，虽有少数县份统一收支，但大多地方仍由保甲人员自收自用，政府考核困难，浮收滥报，比比皆然，为谋积极改善，矫正弊端，湖北省颁布了各县保甲经费人事调整暂行办法，其概要有三点：
（1）除原设联保主任联保书记外，增设联小教员、户籍警、联丁各1人，联小教员专负办学之责，联队附改为有给职，以便使其能辅助联队长训练壮丁，联小教员与联队附薪给就原预算内匀支，而各该员在乡村办事，亦能维持相当生活。（2）保甲经费，以统收统支为原则，绝对不准保甲人员自收自用。原定联保主任月支30元，联保书记月支25元，共为55元，改为联保主任月支17元，联保书记月支14元，联小教员月支14元，联队附月支10元，户籍警月饷8元，联丁月支5元，联保办公费月支6元，联小办公费月支5元，保长办公费每保月支1元以及保甲预备费若干元。（3）保甲经费岁入总额，应连同联小经费合并编列计算，以符政教合一。①
由于各县县情不一，保甲经费人事调整暂行办法在地方社会具体实施时是有差异的。如武昌县，保甲经费一向以来系按户征集，自1937年起，预备统筹统支，但因士绅争执税率问题，影响保甲经费征收，直接导致联保办公费支出“缩水”，每一联保主任月支薪金24元，联队附月支6元，保丁1名月支5元，办公费月支10元，共45元。全县42联保，月支总额1890元。②
（三）亩捐与商捐
依据1936年湖北省各区县保甲及壮丁统计表，除武汉区外，最少的鹤峰县有107保，最多的天门县有1644保。③依暂行规程，按每保月支5元计算，鹤峰县一年的保甲经费开支是6420元，天门县则多达98640元。此种经费，尽是人民膏血，如遇水旱天灾，民众尚且有按日断炊之虞，哪有按月出款之力？按理政府应当豁免，然国民政府认为推行保甲势在必行，为免保甲废弛，惟有折衷办理。④除当阳、宜昌两县1936年保甲经费尚能勉强出自公款或公产收益及殷实绅商特别捐外，其他如通城、广济、黄梅、黄陂、孝感、云梦、随县、京山等许多县份已普遍开始实行打折“促销”，有八折、七折、六折、五折，甚至低至不到四折。即便如此，尚有蒲圻、广济、罗田、潜江、监利、石首、公安等县保甲经费不能实收，竹山县竟未收取保甲经费分文。⑤ 同样是统筹统支，除松滋县和潜江县两种改善保甲经费收支办法外，湖北省有些县份既不按照住户田亩的多寡分档次，亦不区别田亩的等级，除特下则田（即公私荒地，因收益微薄，暂予免征保甲费）外，一律按亩带征，商铺保甲费则以商铺捐额带征。如咸宁县，全县16联保，320保，上则（即民田）357763.4亩，中则（即宅地）21434.85亩，下则（即地）142395.1亩，按亩年征6分，以九折计算，年可得28166.04元，同时为了节省经费，不再由产款保管委员会派人驻粮柜处征收，而是由经征处在征券上加盖“按亩每忙带征保甲费二分”红戳，以资识别。商铺保甲费，由该县商会募集，1937年商铺捐额8400元，每元附征3分，年可得2520元，为简化手续，此项收款即在商铺捐收据上加盖戳记。保甲经费总计30686.04元。其支出为联保主任1人月支30元，户籍警1人薪饷11元，联丁1人工饷6元，联保办公费月支8元，保长办公费月支1元，按该县16联保，320保扣算，共计年支14400元，尚余16286.04元。如果按统筹前每保月收5元标准计算，一年总额19200元，仍多出11486.04元。显然，这一种保甲经费收支办法最合算，但却没有通过省政府那一关，不久便被以“担负殊欠平均”为由驳回，改为按亩年征4分，以九折计算，保甲经费总计21297.34元。尚余6897.34元，可作为保甲预备费，充作壮丁队必要之给养以及训练保甲长之用。①
三、回归摊派
通过以上梳理，我们发现，对于地方社会征收保甲经费，国民政府向来无统一的方法，有按户摊派、按亩抽收、绅富特捐、地方公产公款拨助等多种形式，甚至有些县份，保甲经费与田赋以及保安经费之田亩捐相混淆。国民政府也一再颁布政令，要求改善保甲经费，由县政府统筹统支，但具体操作时，许多县份存在各种各样的实际困难，不是水旱天灾战争，农村经济凋敝，就是地方没有多少资产，甚或是其他原因。总之，治本办法，很难有所成效。一方面，各项保甲经费支出数量巨大，少则几千，多则数十万，另一方面，县政府筹款乏术。致使不少县份觉得，保甲经费征集办法，采用统筹统支还不如按户摊派，手续虽较繁琐，但每保每月5元，有以田亩为标准，有以资财为标准，视民众担负能力而定，每户每月只摊派5分以至2角，赤贫者不收，“行之亦颇公允”。②况且田赋开征已久，中途附征保甲经费，“颇为不易”。为此，有些地方对于一些县政府保甲经费仍照从前按户征集办法暂不变更一节，一般都“应予照准”。③
事实上，各县在征收保甲经费的具体实施过程中，远比国民政府设计的要复杂，往往是合法与不合法并存。如瑞昌县保甲经费，除按亩每月征收6、7分不等之外，又按门牌每户征收户册费4角，人民对此颇为反感，多不愿具领门牌，逃避缴纳。对于保甲经费统筹统支，该县尚未见诸实行，仍是保甲长按户摊派，富者用钱捐输，无钱者用米谷等物代替，至于收支数额，则“秘而不宣”。最可怜者为贫苦百姓，无钱捐输，捆绑拘押，其痛苦难以形容。④又如湖南省，各县地方预算，“素非宽裕，灾祸之余，税收犹形短绌”，但各项经费支出，却为数巨大，关于筹集保甲经费，或就原有自治经费开支，或移用团款附加，或干脆就地摊派。⑤再如咸宁县保甲经费，除每月按户摊派外，又有联保办公处不分主佃，于每亩年收1角，蒲圻县除每月摊派外，又有联保办公处于每亩1斗年收1角，通山县除每月按户摊派外，于每亩年收1角，并有所谓临时按户摊派，嘉鱼县保甲经费，由县政府于每亩附征保安捐8分。虽然国民政府三令五申，各保长如再有溢额浮收之事，应由该管县长随时视察具报，依法从严惩处，但政策经过层层“过滤”，到了基层，很多都走了样。咸宁县有些地方保甲捐甚至超过国家规定十倍以上，蒲圻县联保办公处每亩1斗私自加收1角，县政府不可能毫无察觉，但亦并未加以制裁。⑥
随着时局的变化，地方社会所摊派的保甲经费一直在飙升。1947年7月18日，应城县西河乡第二保办公处奉乡公所通知，7月份乡公所经常预算费3804700元，该保应迅速筹垫213100元。除此之外，该保公所还要付房租10000元，7月份文具及各项使用费221900元，保干事（丁）月薪230000元，加乡公所垫款，合计675000元。经第2次保代表及绅耆预决算会议通过，按保内13甲平均摊派，计575000元。剩余不足之数，由湖北应城石膏股份公司承担。该公司经理虽批复，准予核销，但同时也担忧此项保甲经费以后是否还要按月摊付。果然，之后西河乡第二保几乎每月都向该公司索要，结果，该公司要么批复“阅”字，要么干脆置之不理。①
又如昌黎城关，共有30保，每保正副保长各1名，待遇是每人每月5斗米，书记1名，米7斗，保丁1名，米4斗，每保每月共计2石1斗，合计30保每月稻米63石。此外，每保每月还有办公费、联络费、租房费、纸张茶水费等，每保每月约在400万元以上，这些款项完全由百姓承担，乡（镇）公所和保公所的重要工作便是每日派人循环向民众催索，有时，民众要同时缴纳几项摊派费用，一项费用未完成，另一项费用又紧随而至，其负担之沉重可想而知。②直至国民党政权失败前夕，保甲经费摊派一直在持续。只不过因纸币贬值，将保甲经费改成银元而已。③
一旦保甲经费回归摊派，这种富有弹性的收费方式有时就难以保证公平公正公开，导致地方社会矛盾激化，各种弊端一再上演。1946年11月2日，天门县渔薪河征收保甲经费时，当地人朱安发认为摊派不公，与保甲经收人员进行辩白，发生口角，当时经收人员将钱取走，无事，不料深夜12时许，镇长李延东带领武装人员10余人，撞门入宅，将朱安发殴伤，并将其家属用绳捆索，吊于碉堡达一夜之久，其亲属不服，请湖北省政府予以查究。④
承前所述，保甲经费的筹措先是按户摊派，但是来源不稳定，结果还是按土地多少来抽收比较可靠。事实上，不仅是保甲经费，田赋、自卫队经费、乡（镇）公所经费、保国民学校经费、新兵安家费、购枪弹费等等花费，都向有土地的民众索要。到了40年代，各种摊派的数额已经超过正赋许多倍，土地不仅无利可图，且已经成了烫手的山芋，故而引起了地价的波动。土地在民众心中已不像从前那样被视为“生命线”，都想抛售，即使降价还“无人问津”，这与以前地主富商买土地规避风险有天壤之别。⑤如河北滦县的地价一再贬值，上等地一亩才10余万元，次者4、5万元不等，虽是这样，还找不到买主，原因是一年土地的收益不够摊派。更有甚者，每逢城关集日，民众为应付摊派，还将其辛苦所得之农产品（如花生等）拿去售卖，造成供过于求，价格自然“一落再落，三落”。县级政府加紧督征时，人民无力缴纳，保甲长被扣押也时有所闻。⑥ 结语
从20世纪30年代初开始，国民政府在建立与推行保甲制度整个过程中，始终面临着严峻的经费问题，需要解决的核心问题便是保甲经费的筹措，从而使其在新的基础上重新获致合法性和社会支持力量，但这一挑战使得国民政府陷入了两难困境。一方面，要改善保甲经费征集办法，由县统筹统支，避免民众负担过重而引起社会的失序或动乱，导致政府权威的过度流失，从而保证政府在动员社会资源方面的能力。另一方面，必须防止地方社会因出现经费危机而向摊派回归，影响保甲制度的运行，削弱政府对地方社会的控制。平心而论，政府规定每保每月5元并不算多，但各县治安情形不同，边远山区县份需要保甲经费，每每比交通文化进步县份更为迫切。因其县份土地贫瘠，亩额少而负担重，富庶县份亩额多而负担轻，导致各县亩捐捐率常常不均。尤其是发生不可预知情况，保甲经费来源遭受重创，县级政府筹款乏术，难为无米之炊时，往往将目标“锁定”民众，正所谓羊毛出在羊身上，有时还以武力征发。
从保甲经费人事调整也可以看出，随着国家权力下沉，致使地方基层官僚机构膨胀，保甲经费支出大为增加。从30年度初到40年代初，湖北省政府定的保甲经费征收最高标准始终没有超过3角，①且对所有县份都是“一刀切”，这种固定的收费标准是否合理呢？显然，它没有弹性。物价会上涨，纸币反而会贬值。按理说，民众应该是减轻了负担，但对地方政府而言，收入“缩水”了，支出还在增加，商铺捐在保甲经费总额比例中向来只占“小头”，甚至有些县份根本就没有多少商铺捐，保甲经费来源主要还得靠亩捐。
然而，县级政府在具体实施时，存在各种各样的实际困难，不是农村经济凋敝，就是地方没有多少资产，甚或是其他原因，从而导致保甲制度难以运转。作为补救，保甲经费征集往往向按户摊派回归，省政府因囊中羞涩，无力补助，只好在一定程度上容忍这种行为，这又使得业已启动的统筹统支功亏一篑。一旦回归，国家在县以下又缺乏有力的代理以执行它的政策。保甲经收人员被证明和传统衙门人员一样不可靠，一方面庇护其被保护人，另一方面使处于其庇护网络之外的人成为牺牲品，结果就演变成了“一放就乱，一乱就统，一统就死，一死再放”的历程。
【作者简介】刘魁，男，1978年生，安徽旌德人，华中师范大学中国近代史研究所博士生，主要从事中国近代史研究。
【责任编辑：全骜颉】
From Apportion to Co-Ordinate and then to Apportion again：
Baojia System Funds’ Change during the Period of National Government （1931-1949）
Abstract： From Nanjing national government founded the Baojia system， it always faced a serious financial problem. That is Baojia fund made government to obtain the legitimacy and social support， but it also need to avoid excessive burden on people which maybe cause social disorder or chaos， and also need to prevent the local society falling in to a funding crisis and then regress to apportion again. However， the National Government failed to solve this problem.
Key Words： National Government， Baojia Funds， Apportion according to Households， Overall Plan and Unified Control
① 东北大学编辑部：《东北大学豫鄂皖赣收复匪区经济考察团报告书》，沈阳：东北大学图书馆，1934年，第24页。
②③ 陈赓雅：《赣皖湘鄂视察记》，上海：申报月刊社，1934年，第7、8、23、26页。
④ 陈赓雅：《赣皖湘鄂视察记》，第29、30、110页。
① 《省保甲经费收支暂行规程》（1933年12月），蔡鸿源主编：《民国法规集成》，合肥：黄山书社，1999年，第113页。
② 《修正剿匪区内各县保甲经费收支规程》，《湖北省政府公报》第145期，1935年10月28日，第16～17页。
③ 陈赓雅：《赣皖湘鄂视察记》，第29～30页。
④ 《为研究保甲经费拟先行会稿呈复如何赞同即请书诺转送财政厅核判送还本厅以便缮发由》，1934年5月5日，民国江西省保安司令部档案J032-1-00309-0115，江西省档案馆藏，下文不再注明所藏地。
⑤ 《修正江西省各县保甲经费统筹收支暂行办法》，1934年7月3日，J032-1-00309-0041。
⑥ 《新建县保甲经费统筹收支暂行办法施行纲要》，《江西省政府公报》第12期，1934年10月15日，第12～14页。
⑦ 《怀远催保甲费》，《大公报》1936年10月13日。
⑧ 《松滋呈整理保甲经费暂行办法，考试联保书记简章》，1936年10月2日，民国湖北省民政厅档案LS3-2-2405，湖北省档案馆藏，下文不再注明所藏地。
①③ 《令各区专员、县长为本府二十六年度行政计划关于改善保甲经费收支办法一项仰遵办》，《湖北省政府公报》第327期，1937年8月12日，第5～6页。 ②④ 《摘抄廿五年行政计划规定，改善保甲经费征集办法》，1936年7月21日，LS3-2-2396。
⑤ 《各区呈复改善保甲经费征集办法》，1936年至1937年，LS3-2-2398。
⑥ 《各县保甲经费人事调整办法》，1938年2月，LS3-2-2399。
① 《调整保甲人事经费》，《大公报》1938年3月1日。
② 《各县保甲经费人事调整办法》，1938年2月，LS3-2-2399。
③ 湖北省政府秘书处统计室：《湖北人口统计》，1936年，第74～77页。
④ 《民财两厅案呈，据委员李泽民呈为条陈改革该县田赋亩捐征收及保甲经费各端祈鉴核采纳等情，兹就原呈各项分别核示，令仰遵照办理具报由》，1934年10月12日，民国湖北省财政厅档案LS19-2-2511。
⑤ 《湖北各县1936年度保甲经费》，1936年，民国湖北省政府档案LS1-7-640。
⑥ 《据呈拟统筹保甲经费办法，分别核示饬遵由》，1937年11月15日，LS1-5-508。
⑦ 《四区各县呈廿六年度保甲经费收支办法（之二）》，1937年至1938年，LS3-1-1584（2）。
①② 《松滋呈整理保甲经费暂行办法，考试联保书记简章》，1936年10月2日，LS3-2-2405。
③ 《四区各县呈廿六年度保甲经费收支办法（之二）》，1937年至1938年，LS3-1-1584（2）。
④ 《四区各县呈廿六年度保甲经费收支办法（之一）》，1937年，LS3-1-1584。
⑤ 《四区各县调整保甲经费人事办法》，1938年6月9日，LS3-2-2400。
① 《据呈拟统筹保甲经费办法，分别核示饬遵由》，1937年11月15日，LS1-5-508。
② 《据呈为奉令确定保甲经费来源，并饬酌定经费标准拟具意见，请鉴核等情，指饬遵照由》，1937年8月27日，LS1-5-508。
③ 《据呈复本年度保甲经费，拟仍照户捐成案办理，指令照准由》，1937年9月30日，LS1-5-508。
④ 《据报瑞昌县保甲经费收支浮滥，各区区长办事因循，令县遵办具报》，《江西省政府公报》第94期，1935年1月23日，第12～
13页。
⑤ 《公牍 湖南省政府咨》，《湖南省政府公报》第313期，1936年1月7日，第11～12页。
⑥ 《令第一区专员准本省捐税监理委员令函请制止咸宁通山等四县于保甲经费规程外抽收保甲捐仰饬停征具报》，《湖北省政府公报》第181期，1936年3月5日，第7～8页。
① 《湖北应城石膏公司收运课关于核销保甲经费的代电及公司代电》，1947年8月19日，民国湖北应城石膏股份有限公司档案LS81-1-190。
② 《镇公所和保公所，人民出粮供养办公人员，办公人员再向人民摊派》，《大公报》1947年8月2日。
③ 王奇生：《革命与反革命——社会文化视野下的民国政治》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第434～435页。
④ 《彭善宝关于天门县渔薪河征收保甲经费摊派不公而发生纠纷情形的呈文及湖北省政府秘书处的公函》，1946年11月，LS1-4-818。
⑤ 《数不清的摊派》，《大公报》1947年7月23日。
⑥ 《冀东民生日趋凋敝，摊派不已，人民卖尽产物，地价一再贬值，大家竞赛》，《大公报》1946年11月24日。
① 《电令各属为调整田亩捐捐率，以二角为最高标准，自二十九年上忙实行减征》，1940年至1942年，LS19-2-2423。
关键词：国民政府，保甲经费，按户摊派，统筹统支
中图分类号：K26 文献标识码：A 文章编号：0457-6241（2013）16-0031-08
自南京国民政府创办保甲制度伊始，保甲经费问题便一直如影随形。举凡保甲编查、保甲训练、保甲经常费等，无一不需要稳定而持续的大量经费支撑，保甲经费的筹措直接牵涉到保甲制度推行的成效。显然，保甲经费不宜过多，过多则定然加重民众的负担，但如若过少，则势必削弱保甲制度的推行。故对保甲经费的演变进行研究，可以进一步把握保甲制度与地方社会关系变化的轨迹，本文试图对这一问题进行初步的探讨。
一、按户摊派
早在20世纪30年代初，由于南京国民政府军事“围剿”吃紧，地方负担无形加重。邻近苏区一带民众，因政府强迫“协剿”，所承担杂税名目繁多，几达十余种，除随时可能摊派征粮、■役、兵差、电杆费、区公所办公费等杂项外，①每季收获，尚须为办保甲组织、义勇队缴纳一定数量的自卫经费。就以保办公费一项而言，无论男女老幼，每人须按月缴纳四枚铜元，否则，即有遭受保长任意鱼肉，加以极度压迫的风险。有时连乞丐亦不能幸免，也必须缴纳良民捐，方得发佩证章，出入城厢进行乞讨。②此外，民众还须向保甲长逐日换领通行路单。其规则如下：
一、本路单只限一人用一次，不限制使用次数，惟使用时间“只限一天”，期满仍须缴还保长核销。二、本路单不准借给他人使用或遗失，违则呈报县长，以通匪论。三、本路单在本县辖境及毗连邻县二十里以内发生效力。四、人民请求发给路单时，须向保长缴纳铜元一枚，以为纸张印刷费，但不得多收或少付。
通观此路单规则，可知接近苏区之民众，不仅行动不自由，且偶有不慎，即遭通匪嫌疑。所领路单，虽规定仅缴纳铜元一枚，但实际已多收二枚至四枚不等。所谓良民证章，不过是用方寸白布，上写姓名、年龄及住址，并盖一保甲戳记而已，每张费用却高达四五百文不等，倘若遗失，尤纠葛不已。故一般农村百姓，除不得已进城卖柴草，换取油盐杂货外，均视入城为畏途。往常民众为博取好价钱，等猪肥之时，将其驱至城里售卖。此时则仅向村中张贴纸条，上写“某人于某日，杀猪一头，愿以廉价论斤出卖”等语。其他农产品，亦大多以此方式，勉成交易。就连财力较为宽裕的祠堂，为应付各种捐税，也已逐渐入不敷出，“春秋祀典，尤多无形取消”，甚或有“兴卖精良桌几，门窗用具”。③
地方社会摊派保甲经费所引起的种种弊端，可谓不胜枚举。不仅乡民不堪其苦，皆有怨色，大多“呼痛反对”，屡次请求政府酌减团队，归并联保办公处。④国民政府亦于1933年12月明文规定，保甲经费每保每月以五元为限，地方如无公款或公产收益，可开保甲会议，就住户中有力担负者征收。每户每月所承担保甲经费，最高限额不得超过一角，各项摊派款项均应发给收据，保甲经费应由保长按月汇报区公所，由区公所按月列表呈报县政府查核，同时须在保长办公处及联保办公处或保长私人住宅门前公布造报账目。经收人员不得浮收、滥支与侵吞保甲经费，一经查明或被举发，由县政府依法严惩。①1935年，国民政府加大了惩治力度，由县政府依照“修正剿匪区内惩治土豪劣绅条例”办理。②然而，中国地域辽阔，每一县份联保办公处动辄有几十所，单个保则多达数百处。联保办公处为推进保甲制度之枢纽，如无经费及相当佐理人才，而欲求地方政治之顺利推进，诚为事实上所难达到。不少地方，保甲长或联保主任由素质低下、品行不端者充当，以致“滥施虎威，鱼肉乡民者有之，每户勒征买枪费至少三元，犹不出一收据者亦有之”。③
依据“修正剿匪区内各县保甲经费收支规程”第四条第二项之规定，保甲经费由保甲长向住户中有力担负者分别征收。例如江西省，各县保甲经费取自苛捐杂税项下，一旦取消，必须另外筹抵，否则势必影响保甲制度推行。为此，江西省颁布按户分等抽收办法，④具体情形为：
各联保主任暨各保甲长根据财产多寡及生活能力大小，将境内所有住户分为上中下及不列等四个档次，除不列等之户免予摊派外，其余三种档次的住户按照4：2：1的比率摊派保甲经费。以铜元为本位，丙种户每季摊派至多不得超过900文。摊派数目确定后，由财务委员会按季度制备四联板单，编定号数，盖用骑缝县印及财委会图记，由区公所按季度造具清册，向县财务委员会领取四联板单分发各保甲长，保甲长于每季度第一个月负责抽收，以一联发给出捐人收执，以一联存保，以一联呈区，以一联缴财务委员会存查。保甲经费开支分经常费和临时费两种，以联保办公处经费及保长办公处经费为限，联保办公处每月不得超过18元，保长办公处每月不得超过6元，超过数额由县政府严加制止，县长如果徇情隐匿，由民政厅查明呈请省政府严加惩处。⑤
上述摊派标准，各县在具体实施时又有些许变动。如新建县，在住户等级划分方面，包括有户籍之寺庙、祠堂和船户等，所有财产及生活能力全年收入在300元以上者为甲等户，150元以上者为乙等户，70元以上者为丙等户。住户摊派标准是，甲等户每季摊钱2400文，乙等户1200文，丙等户600文。各保长收到区公所转发板券后，根据户数多少，分送各甲长，限期按户征收，同时甲长发给捐户收执，住户亦可迳向保办公处缴纳，保长收到派款，即裁给板券，不得迟延留难。各保所收保甲经费，必须于每月月终汇解区办公处，转解县财务委员会，县财务委员会将此款专作保甲经费之用，如有挪用，必须赔缴。保甲经费的支出则是根据联保和保的大小分档次分发，其中，联保办公处经费是，所辖保数在21个以上者每月支用18元；11个以上者支12元；6个以上者支10元，5个以下者支8元。保办公处经费是，所辖甲数在11甲以上者支6元，8甲以上者支5元，7甲以下者支4元。⑥ 然而事实上，保甲长往往既不发给收据，又不榜示公布，浮收滥派，弊端丛生。究其缘由有二，一是联保主任系由保长公推，且纯属义务性质，遇有征收保甲经费颇感困难之时，⑦如若严加催促，自非其所愿，遇有公事，一经政府诘责，即以保甲经费无法筹措为词，因循既久，相袭成风。实际是保甲经费多由保甲人员私自收用，住户欠费者较少。即便联保主任才识稍优，然以本地人士，多有顾虑。况且联保主任定期便要更换，若要其切实负责，十无一二。二是保甲经费数目，保甲长可以任意议定，漫无标准，以至于地方“恃强抗缴者有之，徇情漏派者有之”，结果负担完全由“巽懦者”买单。⑧若不加以改变，长此以往，必然影响保甲制度的运转。
于是，为力求保甲经费摊派公允，杜绝流弊，改善保甲经费征集办法便自然纳入了国民政府的考虑事项。
二、统筹统支
（一）保公产及公营事业
国民政府认识到，各县保甲经费，除少数县份外，大多由保甲长按户征集，不仅手续零碎，容易滋生浮收滥支之弊，而且稽核困难，统筹不易，①加之民生凋敝，地方经济多感枯竭，若听任保甲长负责筹款，影响政府信用及保甲前途，“均非浅鲜”。②为确保经费来源，力谋地方社会能够自定自给，拟采用标本兼施。于是，在1936年，湖北省政府通令各区行政督察专员，就该区内择一县份作为试点，利用当地人力物力，发展各项保公产及公营事业，在此项方法未能达到成效以前，作为过渡，仍由各县斟酌财政状况，按每保每月五元标准摊派。③具体措施分述如下：
1.治本方面主要有两大类：一是经营保公产，凡是保内所属荒山、荒地、新淤地、湖、沼、塘、堰、公墓及无主或逃亡绝户之田地，一律由保长或联保主任征用住户剩余劳动力经营，其收益均归保或联保公有，同时还可受地主委托，代收田租，代为耕种，其所得手续费亦归保或联保公有。二是组织合作社，其收益提取若干充当保甲经费。
2.治标方面主要有三大类：其一是按住户分档次抽收保甲经费，即由县财委会统一印制一角和五分两种收据，分发各保长，再通过保甲会议将保内各户分为四等，依次由五分递加至二角，以收足五元为标准，月终，保长向县财委会汇报并榜示公布收支细账。其二是各保甲长与各团体经管人商洽决定，收取各保内祠堂、庙宇、祭会、谱会、神会等项一定比例的基金或田产收益。其三是鼓励各地殷实富户捐助保甲经费。④
整体而言，国民政府这一标本兼施举措并未收获理想的效果，因为一旦实际操作时，许多条款仅仅停留在纸面上。以湖北阳新县为例，该县地域广袤，荒田荒地湖沼塘堰既不少，且因遭受“匪祸”，无主绝户田地亦颇多，但问题是，并非每一保或每一联保均有公共荒山荒地湖沼塘堰及无主绝户田地。同理，合作社亦然。显然，不可能普遍推行治本方法。若遇无殷实之穷县，如湖北省枣阳县，即便是收据印刷费一项，已是一笔不菲的开销，以一县十万户计，每月需两联收据，二十余万纸，计需印刷费70元，全年共需印刷费800余元。对此，该县只能租赁田亩，轮流征用保内住户剩余劳动力代为耕种，或劝导殷实富户捐款200元存放商号生息，或作为公股加入合作社，提取收益，充作保甲经费。显而易见，区区每保最高限额220元本金，且还是借鸡生蛋，对于数额庞大的保甲经费，无异于杯水车薪。结果，别无选择，只有回到老路——仍在每保每月五元限度内摊派。⑤可见，发展保公产及公营事业并不能根本解决保甲经费问题。
（二）保甲经费人事调整
国民政府认为，联保办公处为推行一切政令之枢纽，其组织虽小，但其运转是否完善决定着各级政府命令到达基层后，能否具体落实。因而，对于地方社会征收保甲经费所出现的种种浮收滥报弊端，国民政府将其原因之一归咎于保甲人事支配不够完善。大致来说，主要体现在联保主任和联保书记身上。联保主任事务繁重，如社训、兵役、防空、积谷等项无不以联保主任负其重责，又兼任联保队长、防空监视哨哨长，大都难以兼顾，故联保队附虽居于辅佐地位，所负责任却重大，尤其是在训练民众期间。联保书记平时负责文件撰拟、缮写、保管等事项，还须经常到各保甲指导或调查，参加乡政训练，其兼任联保小学教员一职，难免影响教学任务。对于政府而言，联保书记与联保小学教员二者均为重要之职位，没有轩轾之别。联保主任与联保书记同时勉强兼职，既妨碍了教育教学，又没办好保甲事务，影响国家政令在基层的执行，导致了“百事废弛，一无所长，虚靡公帑”。⑥
至于保甲经费，虽有少数县份统一收支，但大多地方仍由保甲人员自收自用，政府考核困难，浮收滥报，比比皆然，为谋积极改善，矫正弊端，湖北省颁布了各县保甲经费人事调整暂行办法，其概要有三点：
（1）除原设联保主任联保书记外，增设联小教员、户籍警、联丁各1人，联小教员专负办学之责，联队附改为有给职，以便使其能辅助联队长训练壮丁，联小教员与联队附薪给就原预算内匀支，而各该员在乡村办事，亦能维持相当生活。（2）保甲经费，以统收统支为原则，绝对不准保甲人员自收自用。原定联保主任月支30元，联保书记月支25元，共为55元，改为联保主任月支17元，联保书记月支14元，联小教员月支14元，联队附月支10元，户籍警月饷8元，联丁月支5元，联保办公费月支6元，联小办公费月支5元，保长办公费每保月支1元以及保甲预备费若干元。（3）保甲经费岁入总额，应连同联小经费合并编列计算，以符政教合一。①
由于各县县情不一，保甲经费人事调整暂行办法在地方社会具体实施时是有差异的。如武昌县，保甲经费一向以来系按户征集，自1937年起，预备统筹统支，但因士绅争执税率问题，影响保甲经费征收，直接导致联保办公费支出“缩水”，每一联保主任月支薪金24元，联队附月支6元，保丁1名月支5元，办公费月支10元，共45元。全县42联保，月支总额1890元。②
（三）亩捐与商捐
依据1936年湖北省各区县保甲及壮丁统计表，除武汉区外，最少的鹤峰县有107保，最多的天门县有1644保。③依暂行规程，按每保月支5元计算，鹤峰县一年的保甲经费开支是6420元，天门县则多达98640元。此种经费，尽是人民膏血，如遇水旱天灾，民众尚且有按日断炊之虞，哪有按月出款之力？按理政府应当豁免，然国民政府认为推行保甲势在必行，为免保甲废弛，惟有折衷办理。④除当阳、宜昌两县1936年保甲经费尚能勉强出自公款或公产收益及殷实绅商特别捐外，其他如通城、广济、黄梅、黄陂、孝感、云梦、随县、京山等许多县份已普遍开始实行打折“促销”，有八折、七折、六折、五折，甚至低至不到四折。即便如此，尚有蒲圻、广济、罗田、潜江、监利、石首、公安等县保甲经费不能实收，竹山县竟未收取保甲经费分文。⑤ 同样是统筹统支，除松滋县和潜江县两种改善保甲经费收支办法外，湖北省有些县份既不按照住户田亩的多寡分档次，亦不区别田亩的等级，除特下则田（即公私荒地，因收益微薄，暂予免征保甲费）外，一律按亩带征，商铺保甲费则以商铺捐额带征。如咸宁县，全县16联保，320保，上则（即民田）357763.4亩，中则（即宅地）21434.85亩，下则（即地）142395.1亩，按亩年征6分，以九折计算，年可得28166.04元，同时为了节省经费，不再由产款保管委员会派人驻粮柜处征收，而是由经征处在征券上加盖“按亩每忙带征保甲费二分”红戳，以资识别。商铺保甲费，由该县商会募集，1937年商铺捐额8400元，每元附征3分，年可得2520元，为简化手续，此项收款即在商铺捐收据上加盖戳记。保甲经费总计30686.04元。其支出为联保主任1人月支30元，户籍警1人薪饷11元，联丁1人工饷6元，联保办公费月支8元，保长办公费月支1元，按该县16联保，320保扣算，共计年支14400元，尚余16286.04元。如果按统筹前每保月收5元标准计算，一年总额19200元，仍多出11486.04元。显然，这一种保甲经费收支办法最合算，但却没有通过省政府那一关，不久便被以“担负殊欠平均”为由驳回，改为按亩年征4分，以九折计算，保甲经费总计21297.34元。尚余6897.34元，可作为保甲预备费，充作壮丁队必要之给养以及训练保甲长之用。①
三、回归摊派
通过以上梳理，我们发现，对于地方社会征收保甲经费，国民政府向来无统一的方法，有按户摊派、按亩抽收、绅富特捐、地方公产公款拨助等多种形式，甚至有些县份，保甲经费与田赋以及保安经费之田亩捐相混淆。国民政府也一再颁布政令，要求改善保甲经费，由县政府统筹统支，但具体操作时，许多县份存在各种各样的实际困难，不是水旱天灾战争，农村经济凋敝，就是地方没有多少资产，甚或是其他原因。总之，治本办法，很难有所成效。一方面，各项保甲经费支出数量巨大，少则几千，多则数十万，另一方面，县政府筹款乏术。致使不少县份觉得，保甲经费征集办法，采用统筹统支还不如按户摊派，手续虽较繁琐，但每保每月5元，有以田亩为标准，有以资财为标准，视民众担负能力而定，每户每月只摊派5分以至2角，赤贫者不收，“行之亦颇公允”。②况且田赋开征已久，中途附征保甲经费，“颇为不易”。为此，有些地方对于一些县政府保甲经费仍照从前按户征集办法暂不变更一节，一般都“应予照准”。③
事实上，各县在征收保甲经费的具体实施过程中，远比国民政府设计的要复杂，往往是合法与不合法并存。如瑞昌县保甲经费，除按亩每月征收6、7分不等之外，又按门牌每户征收户册费4角，人民对此颇为反感，多不愿具领门牌，逃避缴纳。对于保甲经费统筹统支，该县尚未见诸实行，仍是保甲长按户摊派，富者用钱捐输，无钱者用米谷等物代替，至于收支数额，则“秘而不宣”。最可怜者为贫苦百姓，无钱捐输，捆绑拘押，其痛苦难以形容。④又如湖南省，各县地方预算，“素非宽裕，灾祸之余，税收犹形短绌”，但各项经费支出，却为数巨大，关于筹集保甲经费，或就原有自治经费开支，或移用团款附加，或干脆就地摊派。⑤再如咸宁县保甲经费，除每月按户摊派外，又有联保办公处不分主佃，于每亩年收1角，蒲圻县除每月摊派外，又有联保办公处于每亩1斗年收1角，通山县除每月按户摊派外，于每亩年收1角，并有所谓临时按户摊派，嘉鱼县保甲经费，由县政府于每亩附征保安捐8分。虽然国民政府三令五申，各保长如再有溢额浮收之事，应由该管县长随时视察具报，依法从严惩处，但政策经过层层“过滤”，到了基层，很多都走了样。咸宁县有些地方保甲捐甚至超过国家规定十倍以上，蒲圻县联保办公处每亩1斗私自加收1角，县政府不可能毫无察觉，但亦并未加以制裁。⑥
随着时局的变化，地方社会所摊派的保甲经费一直在飙升。1947年7月18日，应城县西河乡第二保办公处奉乡公所通知，7月份乡公所经常预算费3804700元，该保应迅速筹垫213100元。除此之外，该保公所还要付房租10000元，7月份文具及各项使用费221900元，保干事（丁）月薪230000元，加乡公所垫款，合计675000元。经第2次保代表及绅耆预决算会议通过，按保内13甲平均摊派，计575000元。剩余不足之数，由湖北应城石膏股份公司承担。该公司经理虽批复，准予核销，但同时也担忧此项保甲经费以后是否还要按月摊付。果然，之后西河乡第二保几乎每月都向该公司索要，结果，该公司要么批复“阅”字，要么干脆置之不理。①
又如昌黎城关，共有30保，每保正副保长各1名，待遇是每人每月5斗米，书记1名，米7斗，保丁1名，米4斗，每保每月共计2石1斗，合计30保每月稻米63石。此外，每保每月还有办公费、联络费、租房费、纸张茶水费等，每保每月约在400万元以上，这些款项完全由百姓承担，乡（镇）公所和保公所的重要工作便是每日派人循环向民众催索，有时，民众要同时缴纳几项摊派费用，一项费用未完成，另一项费用又紧随而至，其负担之沉重可想而知。②直至国民党政权失败前夕，保甲经费摊派一直在持续。只不过因纸币贬值，将保甲经费改成银元而已。③
一旦保甲经费回归摊派，这种富有弹性的收费方式有时就难以保证公平公正公开，导致地方社会矛盾激化，各种弊端一再上演。1946年11月2日，天门县渔薪河征收保甲经费时，当地人朱安发认为摊派不公，与保甲经收人员进行辩白，发生口角，当时经收人员将钱取走，无事，不料深夜12时许，镇长李延东带领武装人员10余人，撞门入宅，将朱安发殴伤，并将其家属用绳捆索，吊于碉堡达一夜之久，其亲属不服，请湖北省政府予以查究。④
承前所述，保甲经费的筹措先是按户摊派，但是来源不稳定，结果还是按土地多少来抽收比较可靠。事实上，不仅是保甲经费，田赋、自卫队经费、乡（镇）公所经费、保国民学校经费、新兵安家费、购枪弹费等等花费，都向有土地的民众索要。到了40年代，各种摊派的数额已经超过正赋许多倍，土地不仅无利可图，且已经成了烫手的山芋，故而引起了地价的波动。土地在民众心中已不像从前那样被视为“生命线”，都想抛售，即使降价还“无人问津”，这与以前地主富商买土地规避风险有天壤之别。⑤如河北滦县的地价一再贬值，上等地一亩才10余万元，次者4、5万元不等，虽是这样，还找不到买主，原因是一年土地的收益不够摊派。更有甚者，每逢城关集日，民众为应付摊派，还将其辛苦所得之农产品（如花生等）拿去售卖，造成供过于求，价格自然“一落再落，三落”。县级政府加紧督征时，人民无力缴纳，保甲长被扣押也时有所闻。⑥ 结语
从20世纪30年代初开始，国民政府在建立与推行保甲制度整个过程中，始终面临着严峻的经费问题，需要解决的核心问题便是保甲经费的筹措，从而使其在新的基础上重新获致合法性和社会支持力量，但这一挑战使得国民政府陷入了两难困境。一方面，要改善保甲经费征集办法，由县统筹统支，避免民众负担过重而引起社会的失序或动乱，导致政府权威的过度流失，从而保证政府在动员社会资源方面的能力。另一方面，必须防止地方社会因出现经费危机而向摊派回归，影响保甲制度的运行，削弱政府对地方社会的控制。平心而论，政府规定每保每月5元并不算多，但各县治安情形不同，边远山区县份需要保甲经费，每每比交通文化进步县份更为迫切。因其县份土地贫瘠，亩额少而负担重，富庶县份亩额多而负担轻，导致各县亩捐捐率常常不均。尤其是发生不可预知情况，保甲经费来源遭受重创，县级政府筹款乏术，难为无米之炊时，往往将目标“锁定”民众，正所谓羊毛出在羊身上，有时还以武力征发。
从保甲经费人事调整也可以看出，随着国家权力下沉，致使地方基层官僚机构膨胀，保甲经费支出大为增加。从30年度初到40年代初，湖北省政府定的保甲经费征收最高标准始终没有超过3角，①且对所有县份都是“一刀切”，这种固定的收费标准是否合理呢？显然，它没有弹性。物价会上涨，纸币反而会贬值。按理说，民众应该是减轻了负担，但对地方政府而言，收入“缩水”了，支出还在增加，商铺捐在保甲经费总额比例中向来只占“小头”，甚至有些县份根本就没有多少商铺捐，保甲经费来源主要还得靠亩捐。
然而，县级政府在具体实施时，存在各种各样的实际困难，不是农村经济凋敝，就是地方没有多少资产，甚或是其他原因，从而导致保甲制度难以运转。作为补救，保甲经费征集往往向按户摊派回归，省政府因囊中羞涩，无力补助，只好在一定程度上容忍这种行为，这又使得业已启动的统筹统支功亏一篑。一旦回归，国家在县以下又缺乏有力的代理以执行它的政策。保甲经收人员被证明和传统衙门人员一样不可靠，一方面庇护其被保护人，另一方面使处于其庇护网络之外的人成为牺牲品，结果就演变成了“一放就乱，一乱就统，一统就死，一死再放”的历程。
【作者简介】刘魁，男，1978年生，安徽旌德人，华中师范大学中国近代史研究所博士生，主要从事中国近代史研究。
【责任编辑：全骜颉】
From Apportion to Co-Ordinate and then to Apportion again：
Baojia System Funds’ Change during the Period of National Government （1931-1949）
Abstract： From Nanjing national government founded the Baojia system， it always faced a serious financial problem. That is Baojia fund made government to obtain the legitimacy and social support， but it also need to avoid excessive burden on people which maybe cause social disorder or chaos， and also need to prevent the local society falling in to a funding crisis and then regress to apportion again. However， the National Government failed to solve this problem.
Key Words： National Government， Baojia Funds， Apportion according to Households， Overall Plan and Unified Control
① 东北大学编辑部：《东北大学豫鄂皖赣收复匪区经济考察团报告书》，沈阳：东北大学图书馆，1934年，第24页。
②③ 陈赓雅：《赣皖湘鄂视察记》，上海：申报月刊社，1934年，第7、8、23、26页。
④ 陈赓雅：《赣皖湘鄂视察记》，第29、30、110页。
① 《省保甲经费收支暂行规程》（1933年12月），蔡鸿源主编：《民国法规集成》，合肥：黄山书社，1999年，第113页。
② 《修正剿匪区内各县保甲经费收支规程》，《湖北省政府公报》第145期，1935年10月28日，第16～17页。
③ 陈赓雅：《赣皖湘鄂视察记》，第29～30页。
④ 《为研究保甲经费拟先行会稿呈复如何赞同即请书诺转送财政厅核判送还本厅以便缮发由》，1934年5月5日，民国江西省保安司令部档案J032-1-00309-0115，江西省档案馆藏，下文不再注明所藏地。
⑤ 《修正江西省各县保甲经费统筹收支暂行办法》，1934年7月3日，J032-1-00309-0041。
⑥ 《新建县保甲经费统筹收支暂行办法施行纲要》，《江西省政府公报》第12期，1934年10月15日，第12～14页。
⑦ 《怀远催保甲费》，《大公报》1936年10月13日。
⑧ 《松滋呈整理保甲经费暂行办法，考试联保书记简章》，1936年10月2日，民国湖北省民政厅档案LS3-2-2405，湖北省档案馆藏，下文不再注明所藏地。
①③ 《令各区专员、县长为本府二十六年度行政计划关于改善保甲经费收支办法一项仰遵办》，《湖北省政府公报》第327期，1937年8月12日，第5～6页。 ②④ 《摘抄廿五年行政计划规定，改善保甲经费征集办法》，1936年7月21日，LS3-2-2396。
⑤ 《各区呈复改善保甲经费征集办法》，1936年至1937年，LS3-2-2398。
⑥ 《各县保甲经费人事调整办法》，1938年2月，LS3-2-2399。
① 《调整保甲人事经费》，《大公报》1938年3月1日。
② 《各县保甲经费人事调整办法》，1938年2月，LS3-2-2399。
③ 湖北省政府秘书处统计室：《湖北人口统计》，1936年，第74～77页。
④ 《民财两厅案呈，据委员李泽民呈为条陈改革该县田赋亩捐征收及保甲经费各端祈鉴核采纳等情，兹就原呈各项分别核示，令仰遵照办理具报由》，1934年10月12日，民国湖北省财政厅档案LS19-2-2511。
⑤ 《湖北各县1936年度保甲经费》，1936年，民国湖北省政府档案LS1-7-640。
⑥ 《据呈拟统筹保甲经费办法，分别核示饬遵由》，1937年11月15日，LS1-5-508。
⑦ 《四区各县呈廿六年度保甲经费收支办法（之二）》，1937年至1938年，LS3-1-1584（2）。
①② 《松滋呈整理保甲经费暂行办法，考试联保书记简章》，1936年10月2日，LS3-2-2405。
③ 《四区各县呈廿六年度保甲经费收支办法（之二）》，1937年至1938年，LS3-1-1584（2）。
④ 《四区各县呈廿六年度保甲经费收支办法（之一）》，1937年，LS3-1-1584。
⑤ 《四区各县调整保甲经费人事办法》，1938年6月9日，LS3-2-2400。
① 《据呈拟统筹保甲经费办法，分别核示饬遵由》，1937年11月15日，LS1-5-508。
② 《据呈为奉令确定保甲经费来源，并饬酌定经费标准拟具意见，请鉴核等情，指饬遵照由》，1937年8月27日，LS1-5-508。
③ 《据呈复本年度保甲经费，拟仍照户捐成案办理，指令照准由》，1937年9月30日，LS1-5-508。
④ 《据报瑞昌县保甲经费收支浮滥，各区区长办事因循，令县遵办具报》，《江西省政府公报》第94期，1935年1月23日，第12～
13页。
⑤ 《公牍 湖南省政府咨》，《湖南省政府公报》第313期，1936年1月7日，第11～12页。
⑥ 《令第一区专员准本省捐税监理委员令函请制止咸宁通山等四县于保甲经费规程外抽收保甲捐仰饬停征具报》，《湖北省政府公报》第181期，1936年3月5日，第7～8页。
① 《湖北应城石膏公司收运课关于核销保甲经费的代电及公司代电》，1947年8月19日，民国湖北应城石膏股份有限公司档案LS81-1-190。
② 《镇公所和保公所，人民出粮供养办公人员，办公人员再向人民摊派》，《大公报》1947年8月2日。
③ 王奇生：《革命与反革命——社会文化视野下的民国政治》，北京：社会科学文献出版社，2010年，第434～435页。
④ 《彭善宝关于天门县渔薪河征收保甲经费摊派不公而发生纠纷情形的呈文及湖北省政府秘书处的公函》，1946年11月，LS1-4-818。
⑤ 《数不清的摊派》，《大公报》1947年7月23日。
⑥ 《冀东民生日趋凋敝，摊派不已，人民卖尽产物，地价一再贬值，大家竞赛》，《大公报》1946年11月24日。
① 《电令各属为调整田亩捐捐率，以二角为最高标准，自二十九年上忙实行减征》，1940年至1942年，LS19-2-2423。