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摘 要 新实施的《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》细化了立案登记制度的具体规定，与之前的立案审查制度有所不同。其明确具体的立案条件，最大限度地保护当事人的诉权，为解决“立案难”问题提供程序性保障。本文指出，真正解决立案难问题，还需要相应制度的配套措施的完善。
关键词 立案登记 立案审立案查 立案难 诉权
作者简介：许兴文，北京大成（厦门）律师事务所律师，厦门大学嘉庚学院兼职讲师。
中图分类号：D915 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-033-02
2015年4月13日，最高人民法院审判委员会第1647次会议通过了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《登记立案规定》），细化了立案登记制度的具体规定。一个大家都给予极大关注的制度呈现在人们的眼前。然而，立案登记制度到底是一个什么样的制度？我们应该如何理解和适用该制度……诸如此类的问题需要我们去揭开立案登记制度的面纱，如剥茧抽丝般层层解析该制度。
一、立案登记制度概述
立案登记制度是立案方式的一种。根据《法律辞典》关于“立案”一词的解释，立案是诉讼程序的开始阶段，是公安机关、检察机关、人民法院对其管辖范围内的犯罪行为、民事及行政纠纷进行审查后，决定对其进行侦查或审理的活动。该种释义将“立案”和“审查”相结合，体现的是立案审查制的概念。
然而，立案登记制度不同于立案审查制度，它将“立案”与“登记”进行结合。《汉典》中“登记”的解释为：“把有关事项或东西登录记载在册籍上”。也就是说，立案登记制度虽然同样代表着诉讼程序的开始，但其不再是在人民法院进行审查后才决定立案与否，而是只要当事人向法院提起诉讼，人民法院就应当予以接收，并对符合法律规定的起诉予以登记的制度。
《登记立案规定》第二条规定，人民法院对于当事人的起诉、自诉，应当一律接收诉状，并出具书面凭证及注明收到日期。对于符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。同时，最高人民法院负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问中指出：“立案登记制是指，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了意见规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。”
总之，立案登记制度是为了更好地保障当事人的诉权，当事人将符合起诉条件的案件提交到人民法院，法院就应当将其纳入司法程序，至于其是否符合起诉条件，则应在其立案后进行审查。在案件进入实质审判之前，人民法院无权对案件进行实质性审查。
二、立案登记制之立案审查探析
（一）立案登记制度并不意味着不审查
1.从学理上看，对案件进行审查是立案登记制度的应有之意。立案登记制度自产生之日起，就一直伴随着一个声音。即有的人认为实施立案登记制度就意味着，只要当事人向法院提起诉讼，人民法院就应当不加审查的予以受理。他们认为只有这样的制度才能够与立案审查制加以区别，才能够充分保障当事人的诉权。
2.从制度设计上看，立案登记制度内含对审查的需求。根据最高人民法院《登记立案规定》第二条、第七条之规定，人民法院在收到当事人的起诉或自诉后，应当进行如下处理：
首先，只要当事人向法院提起诉讼，法院均应当一律接收诉状，并出具书面凭证和注明收到日期。此时，法院对诉状的接收应该视为立案登记的第一步——登记。
其次，根据当事人起诉的具体情况，进行不同的处理：第一，如果起诉、自诉符合法律规定，人民法院应当当场予以登记立案；第二，如果当事人提交的诉状或材料不符合要求，人民法院首先应当一次性告知其在规定的时间内补正，然后再根据其材料的补正情况做出是否立案的决定；第三，对不符合法律规定的起诉、自诉，裁定或者决定不予受理、不予立案。此时，法院对诉状及诉讼材料的审查是立案登记制度的第二步——立案审查。
综上所述，采取立案登记制并不意味着人民法院对起诉、自诉不加以审查，其只是将审查置于对案件材料的接收（登记）之后，而不是在对案件材料进行审查后才予以登记立案。也就是说，立案登记制度采取“先登记，后审查”的立案模式，而立案审查制采取的是“先审查，后立案”的立案模式。
（二）立案登记制度之立案条件
根据《登记立案规定》，人民法院对于符合法律规定，且不属于法定不予登记立案情形的起诉，应当予以立案登记。结合中共中央全面深化改革小组通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）以及《登记立案规定》，立案登记制度的立案标准有如下部分组成：
1.积极要件。以民事诉讼为例，《意见》中将立案条件规定为：第一，原告须为与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织；第二，要有明确的被告；第三，要有具体的诉讼请求和事实依据；第四，属于人民法院主管和受诉人民法院有管辖权。
2.消极要件。《意见》和《登记立案规定》均对不予立案的情形进行了规定，大致情形如下：第一，违法起诉或者不符合法定起诉条件的；第二，诉讼已经终结的；第三，涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的；第四，其他不属于人民法院主管的所诉事项。
当事人的起诉只有同时符合积极要件和消极要件，方才符合立案标准。然而，这样的条件，与我国现行《民事诉讼法》第119条规定的起诉条件一致，并无太大差异。那么，立案登记制的审查和立案审查制的审查又有何区别？为什么立案登记制比立案审查制更能有效得保障当事人诉权？这就引发了对立案登记制立案审查方面的思考。
（三）立案登记制之立案审查
首先，立案登记制并不意味着不对案件的实质要件进行审查。目前，关于立案登记制度的规定主要集中在《意见》和《登记立案规定》，然而，该二者只是对立案标准（即起诉条件）进行了规定，并未对人民法院如何审查起诉条件加以确定。最高法院负责人就《意见》答记者问中，指出在立案登记制下，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了意见规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。 其次，立案登记制度的审查程度仅限于形式性审查。立案登记制度的形式审查，并不是指仅对案件的形式要件进行审查，而不涉及案件的实质要件，而是指，无论是对案件的形式要件，还是实质要件的审查，其审查限度应仅限于形式上的核对，而不对其进行真实性、合理性、充分性等的实质性问题加以审查。
另外，人民法院对起诉要件的形式审查，必须保持在一定的限度内，不能以审查的名义对立案登记制度造成实质性的冲击，更不能使立案登记制度名存实亡。因此，笔者认为，立案登记制度的形式审查应当是限于对诉状及诉讼材料的表面的、直观的审查，即案件材料与起诉条件是否相符，只需通过文字的阅读、格式的对比等表面性观察，即可快速、简便地得出结论。
三、立案登记制度真的能破解“立案难”吗
正确理解立案登记制度还需对该制度所带来的社会影响进行理性分析。正如《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》开篇所言的那样，立案登记制度在成立之初就被赋予充分保障当事人诉权，切实解决人民群众反映的“立案难”问题的使命。然而，立案登记制度是否真的能够破解“立案难”问题，需要我们客观、冷静地加以分析。
（一）立案登记制度能够最大限度地保护当事人的诉权，为解决“立案难”问题提供程序性保障
首先，立案登记制度采取“先登记，后审查”的立案模式，只要当事人向法院提起诉讼，人民法院均应当一律接收诉状，并出具书面凭证和注明收到日期。这样，当事人只要向法院起诉，就能得到法院的相应的救济和处理，当事人的诉权得到了充分的尊重。
其次，立案登记制度降低了诉讼门槛，使得更多的案件进入诉讼程序，为解决“立案难”提供可能。立案登记制度只对当事人提供的诉状及诉讼材料进行形式审查，只要其符合形式上的要件，人民法院就应当予以立案。同时，立案登记制度还可以消减司法地方化的影响，排除地方保护主义的立案门槛的适用空间，使当事人的诉讼更便利地进入审理程序，为解决“立案难”问题提供程序上的支持。
（二）真正解决立案难问题，仍需要相应制度的配套措施的完善
首先，“立案难”问题的产生并不仅仅由于制度设计不合理，造成这一现象的主要原因可归纳为如下几点：
第一，法院独立性不足易造成立案的特殊化。众所周知，目前法院在财政等方面仍受制于政府，法院容易受到案外因素的影响，有的地方政府甚至指令人民法院不能审理某些特殊类型的案件，这就造成法院对某些案件不敢立案的现象。
第二，法院考核体系影响立案的主动性、及时性。一方面，法院的考核体系尤其是以前对结案率的考核，导致法院对于特别棘手的案件不愿受理，这类案件一旦受理，短时间内不能审结，严重影响法院考核成绩；或者有可能引发信访甚至是群体性事件，出于对维护社会稳定的片面理解，法院对于这类案件不愿受理； 另一方面，法院潜在的立案规则影响立案的及时性。法院“年底不立案”的潜规则及部分法院每到考核的关键时期，就会临时性关闭立案窗口的做法，使得当事人的诉讼不能得到及时的处理。
第三，法院自身的配置影响法院对案件的接纳能力。就民事诉讼而言，目前全国法院民事一审案件年收案量已达800多万件，部分法院案多人少的矛盾突出，导致法院在立案时有选择的立案，在诉讼之初就对案件进行删选，进而保障案件的审理效果，满足法院考核要求。
其次，立案难的解决仍需其他配套措施的完善。
第一，强化法院司法权威，将立案权真正落实在法院手中。让法院脱离政府对其人财物的制约，采取独立的财物支持体系，对地方政府的强力干预加以限制，让法院能够独立行使司法权。
第二，完善法院的考核制度，对一些立案潜规则加以限制与制裁。法院应建立与立案登记制度相衔接的法院考核制度，有倾向性的加大对法院立案情况的考核力度，使法院的考核制度能够真正地体现司法正义。
第三，加强法院对案件的受理的灵活性和充分性。一方面，法院要加强自身的“装备”，加大诉讼服务水平，抓好诉讼服务中心建设工作，完善便民服务机制，特别是运用信息技术手段，大力推行网上登记立案平台建设，让当事人更加方便地行使诉权。加大法律援助、司法救助力度，让经济确有困难的当事人打得起官司；另一方面，法院要进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。通过建设功能强大、资源充足的诉调对接平台和形式多样、运行规范的诉调对接机制，尊重当事人的选择，减轻当事人诉累，有效化解矛盾纠纷。在诉讼服务中心为商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织开展调解工作搭建平台，落实人民调解协议司法确认制度，充分发挥行政调解、人民调解、行业调解的作用。完善仲裁与诉讼的衔接机制，引导更多纠纷通过仲裁程序解决。
注释：
人民法院报.解决“立案难”的关键性举措.http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/ 201 5-04/16/content_96705.htm？div=-1.访问时间：2015年4月19日.
微口网.登记制真的能破解“立案难”吗.http：//www.vccoo.com/v/5a25ef？source=rss.访问时间：2015年4月18日.
人民法院报.解决“立案难”的关键性举措.http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2 01 5-04/16/content_96705.htm？div=-1.访问时间：2015年4月19日.
关键词 立案登记 立案审立案查 立案难 诉权
作者简介：许兴文，北京大成（厦门）律师事务所律师，厦门大学嘉庚学院兼职讲师。
中图分类号：D915 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）07-033-02
2015年4月13日，最高人民法院审判委员会第1647次会议通过了《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》（以下简称《登记立案规定》），细化了立案登记制度的具体规定。一个大家都给予极大关注的制度呈现在人们的眼前。然而，立案登记制度到底是一个什么样的制度？我们应该如何理解和适用该制度……诸如此类的问题需要我们去揭开立案登记制度的面纱，如剥茧抽丝般层层解析该制度。
一、立案登记制度概述
立案登记制度是立案方式的一种。根据《法律辞典》关于“立案”一词的解释，立案是诉讼程序的开始阶段，是公安机关、检察机关、人民法院对其管辖范围内的犯罪行为、民事及行政纠纷进行审查后，决定对其进行侦查或审理的活动。该种释义将“立案”和“审查”相结合，体现的是立案审查制的概念。
然而，立案登记制度不同于立案审查制度，它将“立案”与“登记”进行结合。《汉典》中“登记”的解释为：“把有关事项或东西登录记载在册籍上”。也就是说，立案登记制度虽然同样代表着诉讼程序的开始，但其不再是在人民法院进行审查后才决定立案与否，而是只要当事人向法院提起诉讼，人民法院就应当予以接收，并对符合法律规定的起诉予以登记的制度。
《登记立案规定》第二条规定，人民法院对于当事人的起诉、自诉，应当一律接收诉状，并出具书面凭证及注明收到日期。对于符合法律规定的起诉、自诉，人民法院应当当场予以登记立案。同时，最高人民法院负责人就《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》答记者问中指出：“立案登记制是指，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了意见规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。”
总之，立案登记制度是为了更好地保障当事人的诉权，当事人将符合起诉条件的案件提交到人民法院，法院就应当将其纳入司法程序，至于其是否符合起诉条件，则应在其立案后进行审查。在案件进入实质审判之前，人民法院无权对案件进行实质性审查。
二、立案登记制之立案审查探析
（一）立案登记制度并不意味着不审查
1.从学理上看，对案件进行审查是立案登记制度的应有之意。立案登记制度自产生之日起，就一直伴随着一个声音。即有的人认为实施立案登记制度就意味着，只要当事人向法院提起诉讼，人民法院就应当不加审查的予以受理。他们认为只有这样的制度才能够与立案审查制加以区别，才能够充分保障当事人的诉权。
2.从制度设计上看，立案登记制度内含对审查的需求。根据最高人民法院《登记立案规定》第二条、第七条之规定，人民法院在收到当事人的起诉或自诉后，应当进行如下处理：
首先，只要当事人向法院提起诉讼，法院均应当一律接收诉状，并出具书面凭证和注明收到日期。此时，法院对诉状的接收应该视为立案登记的第一步——登记。
其次，根据当事人起诉的具体情况，进行不同的处理：第一，如果起诉、自诉符合法律规定，人民法院应当当场予以登记立案；第二，如果当事人提交的诉状或材料不符合要求，人民法院首先应当一次性告知其在规定的时间内补正，然后再根据其材料的补正情况做出是否立案的决定；第三，对不符合法律规定的起诉、自诉，裁定或者决定不予受理、不予立案。此时，法院对诉状及诉讼材料的审查是立案登记制度的第二步——立案审查。
综上所述，采取立案登记制并不意味着人民法院对起诉、自诉不加以审查，其只是将审查置于对案件材料的接收（登记）之后，而不是在对案件材料进行审查后才予以登记立案。也就是说，立案登记制度采取“先登记，后审查”的立案模式，而立案审查制采取的是“先审查，后立案”的立案模式。
（二）立案登记制度之立案条件
根据《登记立案规定》，人民法院对于符合法律规定，且不属于法定不予登记立案情形的起诉，应当予以立案登记。结合中共中央全面深化改革小组通过的《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》（以下简称《意见》）以及《登记立案规定》，立案登记制度的立案标准有如下部分组成：
1.积极要件。以民事诉讼为例，《意见》中将立案条件规定为：第一，原告须为与案件有直接利害关系的公民、法人和其他组织；第二，要有明确的被告；第三，要有具体的诉讼请求和事实依据；第四，属于人民法院主管和受诉人民法院有管辖权。
2.消极要件。《意见》和《登记立案规定》均对不予立案的情形进行了规定，大致情形如下：第一，违法起诉或者不符合法定起诉条件的；第二，诉讼已经终结的；第三，涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的；第四，其他不属于人民法院主管的所诉事项。
当事人的起诉只有同时符合积极要件和消极要件，方才符合立案标准。然而，这样的条件，与我国现行《民事诉讼法》第119条规定的起诉条件一致，并无太大差异。那么，立案登记制的审查和立案审查制的审查又有何区别？为什么立案登记制比立案审查制更能有效得保障当事人诉权？这就引发了对立案登记制立案审查方面的思考。
（三）立案登记制之立案审查
首先，立案登记制并不意味着不对案件的实质要件进行审查。目前，关于立案登记制度的规定主要集中在《意见》和《登记立案规定》，然而，该二者只是对立案标准（即起诉条件）进行了规定，并未对人民法院如何审查起诉条件加以确定。最高法院负责人就《意见》答记者问中，指出在立案登记制下，法院对当事人的起诉不进行实质审查，仅仅对形式要件进行核对。除了意见规定不予登记立案的情形外，当事人提交的诉状一律接收，并出具书面凭证。起诉状和相关证据材料符合诉讼法规定条件的，当场登记立案。 其次，立案登记制度的审查程度仅限于形式性审查。立案登记制度的形式审查，并不是指仅对案件的形式要件进行审查，而不涉及案件的实质要件，而是指，无论是对案件的形式要件，还是实质要件的审查，其审查限度应仅限于形式上的核对，而不对其进行真实性、合理性、充分性等的实质性问题加以审查。
另外，人民法院对起诉要件的形式审查，必须保持在一定的限度内，不能以审查的名义对立案登记制度造成实质性的冲击，更不能使立案登记制度名存实亡。因此，笔者认为，立案登记制度的形式审查应当是限于对诉状及诉讼材料的表面的、直观的审查，即案件材料与起诉条件是否相符，只需通过文字的阅读、格式的对比等表面性观察，即可快速、简便地得出结论。
三、立案登记制度真的能破解“立案难”吗
正确理解立案登记制度还需对该制度所带来的社会影响进行理性分析。正如《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》开篇所言的那样，立案登记制度在成立之初就被赋予充分保障当事人诉权，切实解决人民群众反映的“立案难”问题的使命。然而，立案登记制度是否真的能够破解“立案难”问题，需要我们客观、冷静地加以分析。
（一）立案登记制度能够最大限度地保护当事人的诉权，为解决“立案难”问题提供程序性保障
首先，立案登记制度采取“先登记，后审查”的立案模式，只要当事人向法院提起诉讼，人民法院均应当一律接收诉状，并出具书面凭证和注明收到日期。这样，当事人只要向法院起诉，就能得到法院的相应的救济和处理，当事人的诉权得到了充分的尊重。
其次，立案登记制度降低了诉讼门槛，使得更多的案件进入诉讼程序，为解决“立案难”提供可能。立案登记制度只对当事人提供的诉状及诉讼材料进行形式审查，只要其符合形式上的要件，人民法院就应当予以立案。同时，立案登记制度还可以消减司法地方化的影响，排除地方保护主义的立案门槛的适用空间，使当事人的诉讼更便利地进入审理程序，为解决“立案难”问题提供程序上的支持。
（二）真正解决立案难问题，仍需要相应制度的配套措施的完善
首先，“立案难”问题的产生并不仅仅由于制度设计不合理，造成这一现象的主要原因可归纳为如下几点：
第一，法院独立性不足易造成立案的特殊化。众所周知，目前法院在财政等方面仍受制于政府，法院容易受到案外因素的影响，有的地方政府甚至指令人民法院不能审理某些特殊类型的案件，这就造成法院对某些案件不敢立案的现象。
第二，法院考核体系影响立案的主动性、及时性。一方面，法院的考核体系尤其是以前对结案率的考核，导致法院对于特别棘手的案件不愿受理，这类案件一旦受理，短时间内不能审结，严重影响法院考核成绩；或者有可能引发信访甚至是群体性事件，出于对维护社会稳定的片面理解，法院对于这类案件不愿受理； 另一方面，法院潜在的立案规则影响立案的及时性。法院“年底不立案”的潜规则及部分法院每到考核的关键时期，就会临时性关闭立案窗口的做法，使得当事人的诉讼不能得到及时的处理。
第三，法院自身的配置影响法院对案件的接纳能力。就民事诉讼而言，目前全国法院民事一审案件年收案量已达800多万件，部分法院案多人少的矛盾突出，导致法院在立案时有选择的立案，在诉讼之初就对案件进行删选，进而保障案件的审理效果，满足法院考核要求。
其次，立案难的解决仍需其他配套措施的完善。
第一，强化法院司法权威，将立案权真正落实在法院手中。让法院脱离政府对其人财物的制约，采取独立的财物支持体系，对地方政府的强力干预加以限制，让法院能够独立行使司法权。
第二，完善法院的考核制度，对一些立案潜规则加以限制与制裁。法院应建立与立案登记制度相衔接的法院考核制度，有倾向性的加大对法院立案情况的考核力度，使法院的考核制度能够真正地体现司法正义。
第三，加强法院对案件的受理的灵活性和充分性。一方面，法院要加强自身的“装备”，加大诉讼服务水平，抓好诉讼服务中心建设工作，完善便民服务机制，特别是运用信息技术手段，大力推行网上登记立案平台建设，让当事人更加方便地行使诉权。加大法律援助、司法救助力度，让经济确有困难的当事人打得起官司；另一方面，法院要进一步完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。通过建设功能强大、资源充足的诉调对接平台和形式多样、运行规范的诉调对接机制，尊重当事人的选择，减轻当事人诉累，有效化解矛盾纠纷。在诉讼服务中心为商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织开展调解工作搭建平台，落实人民调解协议司法确认制度，充分发挥行政调解、人民调解、行业调解的作用。完善仲裁与诉讼的衔接机制，引导更多纠纷通过仲裁程序解决。
注释：
人民法院报.解决“立案难”的关键性举措.http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/ 201 5-04/16/content_96705.htm？div=-1.访问时间：2015年4月19日.
微口网.登记制真的能破解“立案难”吗.http：//www.vccoo.com/v/5a25ef？source=rss.访问时间：2015年4月18日.
人民法院报.解决“立案难”的关键性举措.http：//rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2 01 5-04/16/content_96705.htm？div=-1.访问时间：2015年4月19日.