论文部分内容阅读
摘 要 本文在阐述公用行业概念的基础上，从行政定价主体与公用物品经营者存在利害关系；企业运营不透明，成本监审流于形式；公众参与不足，民意表达难；独立第三方学者严重匮乏，公信力层面真空等方面提出了公用行业物品定价的法律规制建议。
关键词 公用行业 政府定价 价格听证
作者简介：车懿宗，宁波市鄞州区人民法院助理审判员。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-181-02
一、公用行业概述
“公用行业”一语源于英文“public utilities”，一般是指通过固定网络设施为公众或不特定的多数人提供产品或传输服务的行业。 “Public Utilities”也被译为“公用事业”、“公共事业”或“公共服务行业”等，虽然译法上略有差异，但本质上其实就是对“Public”、“Utilities”两个单词理解。
我们日常接触的公用行业主要有邮政、电信（泛指电子通讯、互联网等，并非仅指中国电信或其所涉及业务）、大众传媒、公路、桥梁、铁路、地铁、航空、航运、轮渡、自来水、电、石油、煤、煤气、天然气、暖气、排污、排水、垃圾处理等，这些行业又可以根据他们所提供的商品或服务的种类大致分为：
供能类——水、电、石油、煤、煤气、天然气等；
交通运输类——公路、桥梁、铁路、地铁、航空、航运、轮渡等；
通讯类——邮政、电信；
环境类——排污、排水、垃圾处理；
直供服务类——暖气、传媒等。
二、我国公用物品定价过程中的问题
我国公用物品几乎每次价格调整或新定都会被社会公众所诟病，这是极不正常的情况，因为从现有资料分析，可以确认并不是所有的公用物品定价的结果都不合理，如果公众对所有的价格都反对，意味着问题存在于更为深层次的地方，我们应该对公用物品定价出现上述矛盾的问题根源进行一下剖析。
（一）行政定价主体与公用物品经营者存在利害关系
前文已述，政府作为行政定价的组织者，应该保持客观中立，任何偏私都可能影响最终结果能否令公众信服。但现实问题则恰恰是政府不仅有时在程序操作上未能保持中立，从原因上分析，其实就是政府与公用行业保持着密不可分的关联。有了这种不当关系的存在，使得政府在公用物品价格制定或调整中很难保持绝对客观中立。这种关联主要有两种：
1.行政关联。我国的公用行业经营者绝大多数是国有企业，而由于我国长期政企不分的运营模式，导致国有企业即使在改制后的今天，也基本保留了企业和党政机关的双重属性。
2.利益关联。由于政府的财政主要来源就是税收，所以在政府内部，往往将这些税收大户视为“财神爷”，对这些大企业毕恭毕敬、照顾有加，甚至于还有在司法层面上的倾斜。这一状况在地方政府中更为严重。这使得很多时候，价格制定部门的行为不再是中立的，或者至少在公众眼里不是。
（二）企业运营不透明，成本监审流于形式
目前我国的公用行业还处在民营化进行的初始阶段，他们除了凭借公用行业自然垄断属性产生了行政垄断地位外，并凭借这种垄断地位攫取不合理的垄断利润。
虽然这些公用行业经营者的利润大，但为了能够获取更大利润，他们往往夸大运营成本，一方面对外肆意投资，扩大生产规模，降低报表利润，一方面花钱“大手大脚”，将隐性的花费都充如运营成本中，通过这两招，公用行业的经营者能够将企业成本在账面上做得很大，而将利润控制在相当低的水平。而同时成本监审的过程被大大地形式化，由于目前没有相关资料反映发改委到底是如何对要求涨价企业所提交资料中的成本进行审核的，但结果却是显而易见的，发改委从来没有因成本监审不过关而停止涨价要求的审核。
（三）公众参与不足，民意表达难
公众参与公用物品定价应该是公众的最基本要求，因为公用物品本来就依赖社会公共资源，又是由公众使用，由公众买单，所以最当然的选择就是让公众自己决定自己的事情，但由于某些因素的存在，反到使得公众参与到公用物品定价中显得困难重重，为了防止公众的反对意见，组织者想尽办法控制，有的采取秘密听证，有的选择只会举手的代表，有的不给反对者发言机会，有的缩短反对意见的表达时间，总之，各种措施的让公众很难真正把自己的意见反馈给组织者，如此恶性循环，最终组织者不得不在听取公众意见环节“防民之口、甚于防川”。
（四）独立第三方学者严重匮乏，公信力层面真空
我国能够得到公众信任的专家学者屈指可数，由于大多数专家学者都有一定的政府背景，因此很难在所有问题上都保持能客观中立，尤其在涉及政府、国企的公用物品定价问题上，我们见到过很多经济学家都发表了相当不负责任的言论。这些言论不但无助于合理定价，同时也使得公众进一步对政府的中立性产生怀疑。
三、法律规制建议
要想真正从法律角度规制定价，就要从整体出发，从政府公信力构建、企业成本信息披露、保障公众参与、独立专家培植、司法保障等多方面立体地进行规制，这样才能把公用物品的定价做到合法、合理。
（一）保障公正参与
很多人认为公用物品的定价极具技术含量，其实这种理解并不全面，从我国召开公用物品定价听证会的现状来看，总体上负面效应远远大于其正面效应。原本应该是生产者、消费者、政府三者各抒己见，互通有无，共同议定公用物品最合理价格的听证会，却成了消费者反驳生产者提价理由的辩论会。听证往往形成公用行业方和普通公众方的极端对立。公用企业往往以缓解行业普遍亏损、负担过重等理由要求涨价，希望通过提价来改善企业的盈亏状况。公众则往往认为公用企业所谓的亏损是通过多报、虚报成本、支出，达到的财务账面的亏损，听证会被人诟病已经成为一种常态。但细心观察后我们会发现很多听证会在结果公布之前，已经被一片批评声淹没。既然结果没有出现，为何批评声已经出现？那就说明在听证会召开前的那一刻，听证会的组织者已经在程序上没有达成公众的基本欲求，这就回到了前面说到的程序正义的问题上。 我国法律法规中已经有了对于听证制度基本规定，但具体操作方法，由于没有全国统一的规范性法律文件，可以说是“百花齐放”，各地政府为此设计了繁杂的流程。但总体而言，都没有在保障公众话语权、知情权上达到民主的基本要求。为此我们应当解决以下三个问题：第一个问题就是公众代表人的代表性不强。由于听证会也是一种非常正式的公务活动，听证会组织者在选择公众代表时，考虑到代表人个人素质等问题，并不能完全随意选择，故总是选择文化程度高，素质好，职业偏向教师、公务员等代表，但其实这些人由于社会阶层的划分，已经天然地不是全体公众最恰当的代表人，尽管他们在为公众争取话语权的领域也许更有优势和能力，但显然并不是最典型的公众个体。所以这样的选择恐怕是在今后的立法上应当予以限制的。
（二）独立专家培植
政府公信力缺失的问题前文已经探讨。通常情况下，如果政府公信力下降，由具有较强公信力的其他独立专家出面，完全可以解决一些仅仅因为公信力问题所遭受的不公正公众质疑。但在我国当下，政府公信力流失的同时，独立第三人同样遭受一场灾难性的公信力质疑。
独立专家，一般是一些在某些学术领域具有一定的专业能力，并且凭借多年经历积累了一定威望，同时又不具有任何的政府、利益团体背景的学者、知识分子等人士。
独立专家是一个大家都能信任的人，他说的话，我们在没有证据的情况下， 不会凭空去怀疑他。这样的人能够引导公众产生良好的民主合意，帮助公众监督政府和公用行业经营者，当然也能帮助中立政府和善意公用行业经营者取得公众的信任，他能起到沟通、润滑、灭火的作用，这样的独立专家是公用物品定价环节中不可多得的关键性因素，亦是我国民主进程中的核心人物。 笔者认为要培植独立专家，并不是法律能够独立解决的问题，但法律应当设计一些制度，让这些专家学者更多地参与到公用物品定价的环节中，让他们真正参与进来，真正把想说的话表达出来，排除多余的干扰因素，让他们说的话多一些可信度，这是法律完全可以做到的。
（三）司法保障
从现有的公用行业定价程序中对法律法规的执行情况来看，问题来自于两个方面，一是现有法律法规在法律体系的建设上仍存在不足和漏洞，导致在公用物品定价上可能产生依据不足的问题。其次是现有法律法规在执行中被大大打了折扣，导致现有法条无法发挥其应有的作用。
首先是诉什么的问题。从部门法角度划分，针对公用物品定价问题的诉讼可以从行政法、民法两个领域进行，行政法领域针对的是行政机关定价行为本身的合理、合法与否，民法角度则是公用物品经营者公司治理、信息披露等问题，显然目前最有意义的应该是能否就行政机关不合理的定价行为纳入到司法监管领域。
其次是谁来诉的问题，也就是诉讼的主体问题。尽管我国已经在公益诉讼、集体诉讼领域有了部分的程序设计和实践案例，但真正起到“敲山震虎”作用的情况极其罕见。在这种可能涉及几亿人切身经济利益的问题上，主体的问题确实很难把握。参看一下以往公益诉讼、集团诉讼的案例，总是有时候想诉的人诉不了、能诉的人不会诉，但在公用物品定价领域，这个问题到不大，由于公用行业普适性的特征，有能力诉讼的个人可以轻易获得主体资格。因此如果能解决第一个“诉什么”的问题，主体资格在公用物品定价领域应该不是问题。
（四）定价责任追究
司法的另一个重要意义就是追责，而追责又不仅仅是司法追责，所以下文将对违法定价的追责单独论述。在目前没有司法监督的定价体系中，行政机关具有绝对的权力，绝对的权力往往导致绝对的腐败，这种不受控制的权力本身就是一个十分危险的东西。而司法如果能够进入该领域，从而能对整个定价程序进行深入监管，并且建立深度的追责机制，而不是简单地变更原行政决定，斩断公用行业经营者向行政机关的利益输送，迫使行政机关回到公正的立场上。
行政案卷排他是对定价行为的事前和事中控制，司法保障则是事后控制，但两者都无法解决的是违法、胡乱定价所带来的无法逆转的公众经济利益。前两者只能让公众尽量免于受到违法定价所带来的利益侵害，但如果一旦乱定价以行政决定的形式作出，那么司法保障只能尽快让这样的决定被撤销。可是无论怎么迅速的司法程序，在公用物品定价领域都是相当滞后的，以刚才所举的油价为例，如果原先的不合理的定价一旦作出，等到司法程序走完，认定该定价不合理时，也许原先的定价在此时又是合理的。
综上，笔者认为，在我国目前的公用物品定价领域中，总体显现出越来越规范的发展趋势，但由于一些制度上的鄙陋短时间内无法消除，因为为了能够更好地规范公用行业、发展公用行业，我们都需要继续对公用物品的定价保持足够的关注，尤其是通过完善法律、执行法律的方式，将无章可循、有章不循的公用物品的价格定得合情合理，让企业、公众双赢。
参考文献：
[1]蔡立辉.政府法制论—转轨时期中国政府法制建设研究.中国社会科学出版社.2002.
[2]刘戒骄，等.公用事业：竞争、民营与监管.经济管理出版社.2007.
[3]彭宗超、薛澜、阚珂.听证制度.清华大学出版社.2004.
关键词 公用行业 政府定价 价格听证
作者简介：车懿宗，宁波市鄞州区人民法院助理审判员。
中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2015）03-181-02
一、公用行业概述
“公用行业”一语源于英文“public utilities”，一般是指通过固定网络设施为公众或不特定的多数人提供产品或传输服务的行业。 “Public Utilities”也被译为“公用事业”、“公共事业”或“公共服务行业”等，虽然译法上略有差异，但本质上其实就是对“Public”、“Utilities”两个单词理解。
我们日常接触的公用行业主要有邮政、电信（泛指电子通讯、互联网等，并非仅指中国电信或其所涉及业务）、大众传媒、公路、桥梁、铁路、地铁、航空、航运、轮渡、自来水、电、石油、煤、煤气、天然气、暖气、排污、排水、垃圾处理等，这些行业又可以根据他们所提供的商品或服务的种类大致分为：
供能类——水、电、石油、煤、煤气、天然气等；
交通运输类——公路、桥梁、铁路、地铁、航空、航运、轮渡等；
通讯类——邮政、电信；
环境类——排污、排水、垃圾处理；
直供服务类——暖气、传媒等。
二、我国公用物品定价过程中的问题
我国公用物品几乎每次价格调整或新定都会被社会公众所诟病，这是极不正常的情况，因为从现有资料分析，可以确认并不是所有的公用物品定价的结果都不合理，如果公众对所有的价格都反对，意味着问题存在于更为深层次的地方，我们应该对公用物品定价出现上述矛盾的问题根源进行一下剖析。
（一）行政定价主体与公用物品经营者存在利害关系
前文已述，政府作为行政定价的组织者，应该保持客观中立，任何偏私都可能影响最终结果能否令公众信服。但现实问题则恰恰是政府不仅有时在程序操作上未能保持中立，从原因上分析，其实就是政府与公用行业保持着密不可分的关联。有了这种不当关系的存在，使得政府在公用物品价格制定或调整中很难保持绝对客观中立。这种关联主要有两种：
1.行政关联。我国的公用行业经营者绝大多数是国有企业，而由于我国长期政企不分的运营模式，导致国有企业即使在改制后的今天，也基本保留了企业和党政机关的双重属性。
2.利益关联。由于政府的财政主要来源就是税收，所以在政府内部，往往将这些税收大户视为“财神爷”，对这些大企业毕恭毕敬、照顾有加，甚至于还有在司法层面上的倾斜。这一状况在地方政府中更为严重。这使得很多时候，价格制定部门的行为不再是中立的，或者至少在公众眼里不是。
（二）企业运营不透明，成本监审流于形式
目前我国的公用行业还处在民营化进行的初始阶段，他们除了凭借公用行业自然垄断属性产生了行政垄断地位外，并凭借这种垄断地位攫取不合理的垄断利润。
虽然这些公用行业经营者的利润大，但为了能够获取更大利润，他们往往夸大运营成本，一方面对外肆意投资，扩大生产规模，降低报表利润，一方面花钱“大手大脚”，将隐性的花费都充如运营成本中，通过这两招，公用行业的经营者能够将企业成本在账面上做得很大，而将利润控制在相当低的水平。而同时成本监审的过程被大大地形式化，由于目前没有相关资料反映发改委到底是如何对要求涨价企业所提交资料中的成本进行审核的，但结果却是显而易见的，发改委从来没有因成本监审不过关而停止涨价要求的审核。
（三）公众参与不足，民意表达难
公众参与公用物品定价应该是公众的最基本要求，因为公用物品本来就依赖社会公共资源，又是由公众使用，由公众买单，所以最当然的选择就是让公众自己决定自己的事情，但由于某些因素的存在，反到使得公众参与到公用物品定价中显得困难重重，为了防止公众的反对意见，组织者想尽办法控制，有的采取秘密听证，有的选择只会举手的代表，有的不给反对者发言机会，有的缩短反对意见的表达时间，总之，各种措施的让公众很难真正把自己的意见反馈给组织者，如此恶性循环，最终组织者不得不在听取公众意见环节“防民之口、甚于防川”。
（四）独立第三方学者严重匮乏，公信力层面真空
我国能够得到公众信任的专家学者屈指可数，由于大多数专家学者都有一定的政府背景，因此很难在所有问题上都保持能客观中立，尤其在涉及政府、国企的公用物品定价问题上，我们见到过很多经济学家都发表了相当不负责任的言论。这些言论不但无助于合理定价，同时也使得公众进一步对政府的中立性产生怀疑。
三、法律规制建议
要想真正从法律角度规制定价，就要从整体出发，从政府公信力构建、企业成本信息披露、保障公众参与、独立专家培植、司法保障等多方面立体地进行规制，这样才能把公用物品的定价做到合法、合理。
（一）保障公正参与
很多人认为公用物品的定价极具技术含量，其实这种理解并不全面，从我国召开公用物品定价听证会的现状来看，总体上负面效应远远大于其正面效应。原本应该是生产者、消费者、政府三者各抒己见，互通有无，共同议定公用物品最合理价格的听证会，却成了消费者反驳生产者提价理由的辩论会。听证往往形成公用行业方和普通公众方的极端对立。公用企业往往以缓解行业普遍亏损、负担过重等理由要求涨价，希望通过提价来改善企业的盈亏状况。公众则往往认为公用企业所谓的亏损是通过多报、虚报成本、支出，达到的财务账面的亏损，听证会被人诟病已经成为一种常态。但细心观察后我们会发现很多听证会在结果公布之前，已经被一片批评声淹没。既然结果没有出现，为何批评声已经出现？那就说明在听证会召开前的那一刻，听证会的组织者已经在程序上没有达成公众的基本欲求，这就回到了前面说到的程序正义的问题上。 我国法律法规中已经有了对于听证制度基本规定，但具体操作方法，由于没有全国统一的规范性法律文件，可以说是“百花齐放”，各地政府为此设计了繁杂的流程。但总体而言，都没有在保障公众话语权、知情权上达到民主的基本要求。为此我们应当解决以下三个问题：第一个问题就是公众代表人的代表性不强。由于听证会也是一种非常正式的公务活动，听证会组织者在选择公众代表时，考虑到代表人个人素质等问题，并不能完全随意选择，故总是选择文化程度高，素质好，职业偏向教师、公务员等代表，但其实这些人由于社会阶层的划分，已经天然地不是全体公众最恰当的代表人，尽管他们在为公众争取话语权的领域也许更有优势和能力，但显然并不是最典型的公众个体。所以这样的选择恐怕是在今后的立法上应当予以限制的。
（二）独立专家培植
政府公信力缺失的问题前文已经探讨。通常情况下，如果政府公信力下降，由具有较强公信力的其他独立专家出面，完全可以解决一些仅仅因为公信力问题所遭受的不公正公众质疑。但在我国当下，政府公信力流失的同时，独立第三人同样遭受一场灾难性的公信力质疑。
独立专家，一般是一些在某些学术领域具有一定的专业能力，并且凭借多年经历积累了一定威望，同时又不具有任何的政府、利益团体背景的学者、知识分子等人士。
独立专家是一个大家都能信任的人，他说的话，我们在没有证据的情况下， 不会凭空去怀疑他。这样的人能够引导公众产生良好的民主合意，帮助公众监督政府和公用行业经营者，当然也能帮助中立政府和善意公用行业经营者取得公众的信任，他能起到沟通、润滑、灭火的作用，这样的独立专家是公用物品定价环节中不可多得的关键性因素，亦是我国民主进程中的核心人物。 笔者认为要培植独立专家，并不是法律能够独立解决的问题，但法律应当设计一些制度，让这些专家学者更多地参与到公用物品定价的环节中，让他们真正参与进来，真正把想说的话表达出来，排除多余的干扰因素，让他们说的话多一些可信度，这是法律完全可以做到的。
（三）司法保障
从现有的公用行业定价程序中对法律法规的执行情况来看，问题来自于两个方面，一是现有法律法规在法律体系的建设上仍存在不足和漏洞，导致在公用物品定价上可能产生依据不足的问题。其次是现有法律法规在执行中被大大打了折扣，导致现有法条无法发挥其应有的作用。
首先是诉什么的问题。从部门法角度划分，针对公用物品定价问题的诉讼可以从行政法、民法两个领域进行，行政法领域针对的是行政机关定价行为本身的合理、合法与否，民法角度则是公用物品经营者公司治理、信息披露等问题，显然目前最有意义的应该是能否就行政机关不合理的定价行为纳入到司法监管领域。
其次是谁来诉的问题，也就是诉讼的主体问题。尽管我国已经在公益诉讼、集体诉讼领域有了部分的程序设计和实践案例，但真正起到“敲山震虎”作用的情况极其罕见。在这种可能涉及几亿人切身经济利益的问题上，主体的问题确实很难把握。参看一下以往公益诉讼、集团诉讼的案例，总是有时候想诉的人诉不了、能诉的人不会诉，但在公用物品定价领域，这个问题到不大，由于公用行业普适性的特征，有能力诉讼的个人可以轻易获得主体资格。因此如果能解决第一个“诉什么”的问题，主体资格在公用物品定价领域应该不是问题。
（四）定价责任追究
司法的另一个重要意义就是追责，而追责又不仅仅是司法追责，所以下文将对违法定价的追责单独论述。在目前没有司法监督的定价体系中，行政机关具有绝对的权力，绝对的权力往往导致绝对的腐败，这种不受控制的权力本身就是一个十分危险的东西。而司法如果能够进入该领域，从而能对整个定价程序进行深入监管，并且建立深度的追责机制，而不是简单地变更原行政决定，斩断公用行业经营者向行政机关的利益输送，迫使行政机关回到公正的立场上。
行政案卷排他是对定价行为的事前和事中控制，司法保障则是事后控制，但两者都无法解决的是违法、胡乱定价所带来的无法逆转的公众经济利益。前两者只能让公众尽量免于受到违法定价所带来的利益侵害，但如果一旦乱定价以行政决定的形式作出，那么司法保障只能尽快让这样的决定被撤销。可是无论怎么迅速的司法程序，在公用物品定价领域都是相当滞后的，以刚才所举的油价为例，如果原先的不合理的定价一旦作出，等到司法程序走完，认定该定价不合理时，也许原先的定价在此时又是合理的。
综上，笔者认为，在我国目前的公用物品定价领域中，总体显现出越来越规范的发展趋势，但由于一些制度上的鄙陋短时间内无法消除，因为为了能够更好地规范公用行业、发展公用行业，我们都需要继续对公用物品的定价保持足够的关注，尤其是通过完善法律、执行法律的方式，将无章可循、有章不循的公用物品的价格定得合情合理，让企业、公众双赢。
参考文献：
[1]蔡立辉.政府法制论—转轨时期中国政府法制建设研究.中国社会科学出版社.2002.
[2]刘戒骄，等.公用事业：竞争、民营与监管.经济管理出版社.2007.
[3]彭宗超、薛澜、阚珂.听证制度.清华大学出版社.2004.