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政府审计是一个国家政治、经济活动中的重要组成部分。政府审计的目的,是为了监督国家财政预算资金合理、有效地使用,对财政决算情况做出客观的鉴定与公证,为财政管理提供改进措施。近年来,随着我国经济的强劲发展,政府管理体制、企业治理方式、财政税收领域发生了一系列变化,政府审计必须适应这些变化了的情况,进行相应调整,才能充分发挥监督功能。笔者认为,完善当前政府审计工作,应从以下四方面入手:
一、改革审计体制,始终确保“一个性质”
在我国现行审计体制下,地方审计机关受上级审计机关和当地政府的双重领导,不能脱离同级政府的领导,且要对政府部门工作进行审计监督。这给基层审计机关增加了工作阻力和压力,不利于审计工作的开展。因此要改革审计体制,从根本上维护政府审计的独立性。
独立性是审计的生命,是审计监督的基本前提,是审计工作的灵魂。保证审计工作独立性是确保审计工作客观、公正地评价受托经济责任得以实现的根本条件。在我国,委托人与审计人没有构成完整的三方关系,委托人与被审计人很可能存在某种关系。这样审计人报送的审计报告很可能有失公允,这也是由于三方关系不明晰导致的独立性缺失问题。如审计署提交的审计报告直接报送国务院,而不是报送给全国人民代表大会。由于审计署隶属行政系统,所以审计署再独立,也不能完全排除内部监督可能带来的问题。在实际审计工作中,审计人员会遇到来自上级机关和领导部门压力,尤其当审计工作涉及相关人员利益时,很可能受到行政干预,使审计机关不能独立行使审计监督权。
要维护审计工作的这种独立性,应对当前审计体制进行改革,具体地说,一是要改革审计系统,由审计部门安排好地方审计机关的人事、业务、经费等都,彻底解决基层审计机构独立性问题;二是改革审计报告的报送制度,改变当前国家审计署对国务院负责并报告工作,县级以上各级人民政府设立的审计厅、局对本级人民政府和上一级审计机关负责并向其报告工作的审计体制的弊端;三是确保审计结果的公开,通过报纸等传统媒体和网站等新兴媒体公布审计报告,并加大公告范围,改变当前审计监督家庭式“内审”的局面。
二、规范审计程序,积极施行“两项制度”
(一)施行“审计预告制度”
审计预告制是指政府审计部门在审计之前,将审计目的、对象、内容、人员、程序、时间和审计纪律等,通过一定的方式,提前向公众进行告知,主动接受群众监督制度。审计预告制度作为政府审计准备阶段的一个具体程序制度被确立,早在我国审计创建初期就已出现了。后来在政府审计机关试行对领导干部经济责任审计相关制度中也已试行和推广并取得了良好的效果。审计预告制是在法制的框架下,我国政府审计机关贯彻以人为本、构建和谐社会、加强政府行政能力、推进依法行政和建设法治政府一次自觉行为。在实施过程中,要考虑特定的审计环境,因地制宜、因时制宜,避免“一刀切”,防范审计风险。
(二)施行“审计买单制度”
“审计买单制”是指被审计单位或被审计人员对审计查出的问题具有承担主动纠错和整改、落实审计处理意见和审计决定责任的一种审计报告问责制度,是审计对有过错人责任追究的一种具体实现形式。“审计买单制”的建立,对提高政府审计的威慑力、权威性,解决审计决定执行难,避免审计监督流于形式,促进被审计单位加强管理、堵塞漏洞、提高资金使用效益和建立健全监督机制,进而防止出现审计“屡审屡犯”,有着极其重要的作用,其施行对于提高政府的形象,加强执政能力建设,建立政府对官员的依法依规、高效管理的长效机制,更会起到促进作用。在规范审计程序的过程中,要避免“审计买单制”流于形式,强化综合治理协作功能,重申管理的具体流程、各环节的操作规范,明确细分责任,加强后续审计的监督检查,特别要加大对财政违法违规的监督、处罚力度,切实纠正资金使用中存在的不合理、不规范、效益低下等问题。
三、优化审计资源,努力解决“三个问题”
(一)解决目标的定位问题
政府审计内容较多,而审计部门力量有限。因此,审计工作要突出重点,强化财政审计工作,把财政审计作为审计工作的重中之重,关注预算内资金的同时,更要关注全部政府性资金,加强对重点专项资金的跟踪审计。围绕宏观调控总体要求,进一步强化国家投资建设项目的审计,促进投资管理体制的完善和投资效益的提高。从维护群众的根本利益出发,进一步强化事关群众利益的各类专项资金的审计,促进社会主义和谐社会的建立。立足于经济社会可持续发展的定位,加强财政资金的社会效益审计,围绕对权力的制约监督,加强经济责任审计,促进依法行政、依法理财的理念化。
(二)解决结果的公开与运用问题
审计结果公开是指审计机关对审计管辖范围内重要审计事项的程序、内容、结果等向社会公众进行公开的制度,它体现了对政务公开、政府财政透明度的要求。政府透明有利于增加市场信息的有效性和精确性,降低交易成本,有助于减少腐败,增加公民参与决策的机会,给公民以知情权,从而提高了决策的民主合法性。国家审计的终极目标就是要塑造各领域的阳光事业,为构建和谐社会发挥其更大的作用。为此应大力推行审计结果公告制度,把审计监督与人大监督和社会舆论监督结合起来,增强审计结果透明度,在实现依法治国的方略中发挥作用。要高度重视审计结果的运用问题,通过对审计发现的问题进行分析和提炼,为经济决策当好助手,注重发挥好审计的评估推广功能,及时总结推广好的管理经验和具体做法,帮助那些管理混乱、使用效益差的资金管理部门改进措施,加强管理,提高经济决策水平。
(三)解决资源的优化与整合问题
审计资源是指国家审计机关在履行审计职责过程中拥有或能够支配的一切资源要素,包括审计力量、审计方法、审计成果、审计信息、审计环境等各种有形和无形的资源要素。在现有审计资源的条件下,应当着重抓好各方面资源的优化与整合,以审计项目为抓手,实现审计机关上下级之间的统一協调,加大交叉审计力度,不断提高审计人员的综合素质,培养一支适应性强、综合素质和工作效率高、具有超前意识的人才队伍,在工作中调动审计人员的主动性,最大限度地发挥人才整体合力及效能。在审计成果的转化方面,要加大审计成果的开发利用程序,加强综合分析,对全局性、行业性、综合性审计项目,以及在审计中发现普遍性、倾向性、苗头性问题时,写出有情况、有数据、有分析、有建议的审计综合报告和调查报告,为领导掌握情况、进行决策提供信息。同时,要搭建良好的交流平台,积极推广和应用审计创新的经验和做法,加强信息和技术的交流,实现资源共享。
四、创新审计观念,不断强化“四种意识”
(一)强化服务意识
审计机关是国家重要的职能部门,对保证社会的和谐安定起到至关重要的作用。作为国家创建服务型政府的重要执行单位,审计人员要以服务国家为己任,打破传统审计为审计而审计的“被动”局面,把审计贯穿于生活得点点滴滴,发挥主观能动性,破除审计项目计划的约束,在日常生活中主动关注国家经济发展的方方面面。以一个审计人员的锐利眼光去发现经济发展中存在的问题和安全隐患,探究成因,寻找对策,再配合日常审计工作,以更好的实现审计的预警功能。
(二)强化风险意识
审计工作实践说明,有效控制风险的关键是审计人员要有强烈的风险意识。高度重视防范和控制审计风险是维护审计生命促进审计事业发展的需要,也是市场经济发展的必然。因此各级审计机关和广大审计人员既要提高审计风险重要性的认识,又要不断提高审计工作质量,强化审计风险意识,把防范和控制审计风险,作为审计机关一件大事抓紧抓好。审计机关要强化对政府审计工作人员的风险意识教育,树立认真细致的工作作风,提高防范审计风险的自觉性。加强风险意识教育,使审计人员充分认识到审计风险存在的客观性、潜在性和一旦发生审计风险造成损失的多重性,从思想上深入理解防范审计风险的重要性。
(三)强化成本意识
在审计管理工作中,要强化成本意识,改变那种重产出审计结果、轻投入审计人力、时间等资源的耗费的管理思想,树立“绩效”的管理理念,从经济性、效率性、效果性的角度来综合评价一个审计项目的优劣,从而有利于克服那种按部就班、稀松拖拉的工作作风,切实提高审计工作效率。
(四)强化时效意识
要发挥审计的预警功能,由侧重事后审计向事前、事中、事后的全过程审计拓展,特别是对于一些大的工程和重点项目,要进行全过程跟踪审计或定期审计,这样,就能随时监督、掌握资金使用情况,及时发现和反馈经济运行中的苗头性、普遍性的问题,提出纠正或完善的建议,避免事后监督“木已成舟”、“亡羊补牢”的被动局面。
一、改革审计体制,始终确保“一个性质”
在我国现行审计体制下,地方审计机关受上级审计机关和当地政府的双重领导,不能脱离同级政府的领导,且要对政府部门工作进行审计监督。这给基层审计机关增加了工作阻力和压力,不利于审计工作的开展。因此要改革审计体制,从根本上维护政府审计的独立性。
独立性是审计的生命,是审计监督的基本前提,是审计工作的灵魂。保证审计工作独立性是确保审计工作客观、公正地评价受托经济责任得以实现的根本条件。在我国,委托人与审计人没有构成完整的三方关系,委托人与被审计人很可能存在某种关系。这样审计人报送的审计报告很可能有失公允,这也是由于三方关系不明晰导致的独立性缺失问题。如审计署提交的审计报告直接报送国务院,而不是报送给全国人民代表大会。由于审计署隶属行政系统,所以审计署再独立,也不能完全排除内部监督可能带来的问题。在实际审计工作中,审计人员会遇到来自上级机关和领导部门压力,尤其当审计工作涉及相关人员利益时,很可能受到行政干预,使审计机关不能独立行使审计监督权。
要维护审计工作的这种独立性,应对当前审计体制进行改革,具体地说,一是要改革审计系统,由审计部门安排好地方审计机关的人事、业务、经费等都,彻底解决基层审计机构独立性问题;二是改革审计报告的报送制度,改变当前国家审计署对国务院负责并报告工作,县级以上各级人民政府设立的审计厅、局对本级人民政府和上一级审计机关负责并向其报告工作的审计体制的弊端;三是确保审计结果的公开,通过报纸等传统媒体和网站等新兴媒体公布审计报告,并加大公告范围,改变当前审计监督家庭式“内审”的局面。
二、规范审计程序,积极施行“两项制度”
(一)施行“审计预告制度”
审计预告制是指政府审计部门在审计之前,将审计目的、对象、内容、人员、程序、时间和审计纪律等,通过一定的方式,提前向公众进行告知,主动接受群众监督制度。审计预告制度作为政府审计准备阶段的一个具体程序制度被确立,早在我国审计创建初期就已出现了。后来在政府审计机关试行对领导干部经济责任审计相关制度中也已试行和推广并取得了良好的效果。审计预告制是在法制的框架下,我国政府审计机关贯彻以人为本、构建和谐社会、加强政府行政能力、推进依法行政和建设法治政府一次自觉行为。在实施过程中,要考虑特定的审计环境,因地制宜、因时制宜,避免“一刀切”,防范审计风险。
(二)施行“审计买单制度”
“审计买单制”是指被审计单位或被审计人员对审计查出的问题具有承担主动纠错和整改、落实审计处理意见和审计决定责任的一种审计报告问责制度,是审计对有过错人责任追究的一种具体实现形式。“审计买单制”的建立,对提高政府审计的威慑力、权威性,解决审计决定执行难,避免审计监督流于形式,促进被审计单位加强管理、堵塞漏洞、提高资金使用效益和建立健全监督机制,进而防止出现审计“屡审屡犯”,有着极其重要的作用,其施行对于提高政府的形象,加强执政能力建设,建立政府对官员的依法依规、高效管理的长效机制,更会起到促进作用。在规范审计程序的过程中,要避免“审计买单制”流于形式,强化综合治理协作功能,重申管理的具体流程、各环节的操作规范,明确细分责任,加强后续审计的监督检查,特别要加大对财政违法违规的监督、处罚力度,切实纠正资金使用中存在的不合理、不规范、效益低下等问题。
三、优化审计资源,努力解决“三个问题”
(一)解决目标的定位问题
政府审计内容较多,而审计部门力量有限。因此,审计工作要突出重点,强化财政审计工作,把财政审计作为审计工作的重中之重,关注预算内资金的同时,更要关注全部政府性资金,加强对重点专项资金的跟踪审计。围绕宏观调控总体要求,进一步强化国家投资建设项目的审计,促进投资管理体制的完善和投资效益的提高。从维护群众的根本利益出发,进一步强化事关群众利益的各类专项资金的审计,促进社会主义和谐社会的建立。立足于经济社会可持续发展的定位,加强财政资金的社会效益审计,围绕对权力的制约监督,加强经济责任审计,促进依法行政、依法理财的理念化。
(二)解决结果的公开与运用问题
审计结果公开是指审计机关对审计管辖范围内重要审计事项的程序、内容、结果等向社会公众进行公开的制度,它体现了对政务公开、政府财政透明度的要求。政府透明有利于增加市场信息的有效性和精确性,降低交易成本,有助于减少腐败,增加公民参与决策的机会,给公民以知情权,从而提高了决策的民主合法性。国家审计的终极目标就是要塑造各领域的阳光事业,为构建和谐社会发挥其更大的作用。为此应大力推行审计结果公告制度,把审计监督与人大监督和社会舆论监督结合起来,增强审计结果透明度,在实现依法治国的方略中发挥作用。要高度重视审计结果的运用问题,通过对审计发现的问题进行分析和提炼,为经济决策当好助手,注重发挥好审计的评估推广功能,及时总结推广好的管理经验和具体做法,帮助那些管理混乱、使用效益差的资金管理部门改进措施,加强管理,提高经济决策水平。
(三)解决资源的优化与整合问题
审计资源是指国家审计机关在履行审计职责过程中拥有或能够支配的一切资源要素,包括审计力量、审计方法、审计成果、审计信息、审计环境等各种有形和无形的资源要素。在现有审计资源的条件下,应当着重抓好各方面资源的优化与整合,以审计项目为抓手,实现审计机关上下级之间的统一協调,加大交叉审计力度,不断提高审计人员的综合素质,培养一支适应性强、综合素质和工作效率高、具有超前意识的人才队伍,在工作中调动审计人员的主动性,最大限度地发挥人才整体合力及效能。在审计成果的转化方面,要加大审计成果的开发利用程序,加强综合分析,对全局性、行业性、综合性审计项目,以及在审计中发现普遍性、倾向性、苗头性问题时,写出有情况、有数据、有分析、有建议的审计综合报告和调查报告,为领导掌握情况、进行决策提供信息。同时,要搭建良好的交流平台,积极推广和应用审计创新的经验和做法,加强信息和技术的交流,实现资源共享。
四、创新审计观念,不断强化“四种意识”
(一)强化服务意识
审计机关是国家重要的职能部门,对保证社会的和谐安定起到至关重要的作用。作为国家创建服务型政府的重要执行单位,审计人员要以服务国家为己任,打破传统审计为审计而审计的“被动”局面,把审计贯穿于生活得点点滴滴,发挥主观能动性,破除审计项目计划的约束,在日常生活中主动关注国家经济发展的方方面面。以一个审计人员的锐利眼光去发现经济发展中存在的问题和安全隐患,探究成因,寻找对策,再配合日常审计工作,以更好的实现审计的预警功能。
(二)强化风险意识
审计工作实践说明,有效控制风险的关键是审计人员要有强烈的风险意识。高度重视防范和控制审计风险是维护审计生命促进审计事业发展的需要,也是市场经济发展的必然。因此各级审计机关和广大审计人员既要提高审计风险重要性的认识,又要不断提高审计工作质量,强化审计风险意识,把防范和控制审计风险,作为审计机关一件大事抓紧抓好。审计机关要强化对政府审计工作人员的风险意识教育,树立认真细致的工作作风,提高防范审计风险的自觉性。加强风险意识教育,使审计人员充分认识到审计风险存在的客观性、潜在性和一旦发生审计风险造成损失的多重性,从思想上深入理解防范审计风险的重要性。
(三)强化成本意识
在审计管理工作中,要强化成本意识,改变那种重产出审计结果、轻投入审计人力、时间等资源的耗费的管理思想,树立“绩效”的管理理念,从经济性、效率性、效果性的角度来综合评价一个审计项目的优劣,从而有利于克服那种按部就班、稀松拖拉的工作作风,切实提高审计工作效率。
(四)强化时效意识
要发挥审计的预警功能,由侧重事后审计向事前、事中、事后的全过程审计拓展,特别是对于一些大的工程和重点项目,要进行全过程跟踪审计或定期审计,这样,就能随时监督、掌握资金使用情况,及时发现和反馈经济运行中的苗头性、普遍性的问题,提出纠正或完善的建议,避免事后监督“木已成舟”、“亡羊补牢”的被动局面。