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摘 要 本次研究主要是对纯农业地区农村政策执行力的障碍因素分析，分别从农民和农村干部的角度来研究这一课题。从两个不同的立场来探析不同角色对同一问题的不同看法，深层次探析他们产生不同意见的原因。
关键词 农业 障碍因素 农民 农村干部
作者简介：王兰兰，西南政法大学马克思主义学院思想政治教育专业。
中图分类号：D921.8文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-188-02
一、前言
农民与国家政策的接触主要是通过村委会，村委会的设立不仅是农民民主管理的选择，也是由我国的历史和社会主义性质所决定的。村级组织工作的成果是新农村建设成绩与农民对国家政策的认可度的体现因素，是党和国家各项支农、惠农政策最终成果的展现。但是随着党和国家对农村政策支持力度的加大和一系列支农惠农政策的实施，村级组织工作受社会舆论的关注越来越高，压力也越来越大，责任越来越重。
十八大报告中重点强调要完善基层民主制度，改善民生，统筹推进城乡社会保障体系建设，以农村为重点提高人民健康水平。未来的发展中，国家会继续加大支农、惠农政策，加大对三农的支持。但是随着农村利益政策的变化和利益格局的调整，政府和农民之间的关系存在着很大的强弱势差，村官和农民之间的关系也发生了巨大变化。
二、村级组织政策执行力的主要障碍因素
下面分别从村官与农民的视角对所掌握的资料进行综合分析，探讨农村政策执行力的主要障碍因素。
（一）村官对政策执行中障碍因素的认识
1.粥少僧多，供需矛盾
农村中贫困户口多，需要救济的人员多，而乡镇政府所批的资源少，名额有限，不能完全满足全部人员的需求，肯定会使一部分人产生不满情绪。
研究案例1：某村委书记这样解释：每年乡里发下来的钱都是有数的，每个人平均下来就很少，这两个村是合并的一个行政村，全部归属我管，我所在的村是自己家亲朋好友的，熟人又多，抹不开面子，肯定要给多点名额，另外的小村只能给少点名额，他们再抱怨也没用，我手里没钱咋给他们啊？
从书记的话里我们可以知道，村干部在分配资源时不仅受到资源总量少的限制，还有自己人情世故方面的关系，对待这种局面自己也无奈，不公平的资源分配结果肯定会出现。
2.村干部权利的弱化
村支书每月都会去乡里开会，只要有新政策下来，乡镇政府肯定积极部署，各个村支书只是具体的去按着乡政府的指示去实施。尤其是在税收改革以后，农村不再征收农业税，农民不用上交公粮，村委会的权利急剧收缩。他们日常的工作重点转向了扶贫救助、村容村貌、社会保障体系建设、计划生育等方面。村委会只是政策的执行者，而且是相对没有权利的执行者，他们能做的就是尽到通知、告知义务，具体的事宜还是要由村民自己去乡里办理。这样村委会的边缘性地位造成了村干部公信力的下降，号召力减弱，在政策的宣讲和执行上欠缺足够的撼动力量。
3.人口流动大，管理困难
我们所调查的农村主要是以农业为主，劳动力丰富。随着沿海经济区经济的发展，农业劳动者纷纷流向了大城市。他们只在农忙时节返回家乡进行劳作，收割完之后再次奔赴城市。像沈丘这样的劳动力输出大县，每年都会有三次人员来回流动的高潮。这也给村委会管理工作带来很多困难。
研究案例2：某书记如此描述：现在工作难做啊，每年村里打工的走了以后，整个村里很难找出几个能用的劳动力了，这里就跟个空城差不多，剩下的小孩、老人都懂的少，也很少过问村里的事，我想找个精明的人问问都没法。最严重的是男人走了之后安全就是最大的问题了，每年春季、冬季的时候小偷最多了，去年就把村里的羊偷走了二十几只。被偷的人家很惨，我们也伤心啊，可是不知道该咋办。等男人都回来了吧，工作也不好做，安全是没问题了，可他们会回来问村里为啥没给他家福利。他们长期不在家，不了解状况，就会随便猜测，褒贬不一。
4.非直接对抗性群体与政治冷漠性群体的存在
非直接对抗性群体是指在农民中有一部分人在利益诉求没有得到回应或满足时，不是直接的与村干部采用暴力或言语刺激性的对抗，而是忽略村级组织的存在，有什么事情直接选择去乡政府或县级政府反映，寻求诉求得到合理答复，利益得到保障。这样会产生两种结果：一种是上级组织及时回复上访农民的诉求，查处或批评村委会的不合理或不公平做法。农民利益得到暂时性的保护，之后被批评或查处的村干部会在其他方面对这些上访群众进行隐性的报复，如救济款项没有他们的名额，困难补助的请求得不到答复等各种措施。另一种结果是上级把这种诉求撤回村委会处理，村委会最终还是政策的执行者，对于越级上诉的农民多少会怀有不满情绪，仍会采用隐性的报复手段。无论产生哪一种结果，农民最终的结果都是会受到村委会后期隐性的惩罚，利益仍然得不到满足。非直接对抗性群体的存在对村委会来说是一颗隐形的不定时炸弹，随时有可能被触及，伤害到村委会干部的利益。
案例研究3：我当村干部这么久了，一直都不想干了，可现在还是在干着，其他的我都感觉可以处理，就是害怕上访的群众，上访吧，不经过我，也不告知我一声，领导肯定会批评我的，到时候大家脸色都不好看，面子搁不住呢，我受气了不要紧，就害怕以后他们也捞不到什么好处了。（某村小队干部）
农民群体中还存在一种政治冷漠型群体，他们对待政治持冷漠性态度，不关心村组织政策的实施和活动的开展，抱着一种“事不关己高高挂起”的态度。这类群体主要集中在新一代青年农民身上，他们关注的重点是自身外出打工的去处和工资的多少，对于村里政策的实施采取不过问、不关心的态度，或推脱给在家留守的父辈们。只要村委会不损害他们的利益，他们会表现的相对安定、和平。一旦他们的利益受到侵害或诉求得不到答复，他们就会对村干部的所作所为表示强烈的抗议，在背地里诋毁村干部形象，或者是当面质问、责难村干部。 无论是非直接对抗性群体还是政治冷漠性群体，村干部认为他们都会给村委会的工作带来很大的麻烦。在干部眼中这些就是他们所称的“不安分”群体，是工作中要特别注意、小心的。
5.农民思想素质不高，易引发干群冲突
调查中，村干部普遍认为农民思想素质不高，想法落后，不好管理和领导。如在新农村的规划中，建设铺路、建设水管等项目，国家补贴有限，可能需要农民出部分资金来协助，可农民对村委会不信任和对政策的冷漠，不愿意出钱，因此可能会引发矛盾，造成干群关系的紧张。
另外，各地目前大搞新农村规划，不从实际出发，统一建设小区，超出农民的购买能力，出现劳民伤财的形象工程，这是很多村干部所担忧的问题。农民对此意见很大，矛头总是会指向村委会，升级了干群紧张关系。
（二）农民对政策执行中障碍因素的认识
从我们收集回来的问卷和访谈中，通过综合分析，客观的分析农民对政策执行中障碍因素的认识，表现在以下几点：
1.“一肩挑”的村干部权利过大，缺乏制约
云南省在已经完成了换届选举的12839个村中，有9114个村实现了“一肩挑”的目标，比例达71%，其中最高的市州为93%，最低的为14.7% 。所调查的周口市沈丘县行政村组织也是村委会主任与村支书同一人兼任。原本的两个职务是分别由不同人选来担任的，后来引发了村支书与村主任长期难以调和的矛盾，损害了农民的利益。在后来的改革中采用了由一人“一肩挑”的制度，从而减少村委会主任与村党支部书记的矛盾，减少干部职数，减少了决策环节。
李楼营行政村是由李楼营和邻近的王楼村合并建立的村级组织，整个行政村的规模要比乡里其他行政村大，治理模式较具代表性。刚开始“一肩挑”模式的确起到了积极的作用，减少了之前村支书与村主任之间的矛盾，使权利相对集中，提高了办事效率。但是随着农民利益格局与利益诉求的变化，这一治理模式的积极作用在日益减弱，而消极影响在日益凸显。“村委会里只有村支书的权利最大，一切事情都由他一个人来决策，其他干部为了保护好自身和亲戚朋友的利益，都极力的讨好他，现在形成了一个无人敢管、无人敢问的局面”村民甲这样说到。乡政府对村级组织的工作指示指导，具体的利益分配给谁，他们也不管，只要是分配了没有人抗议就行。这样就形成了村支书一人分配利益格局、一人执行政策、一人独揽、无人监督、无人制约的局面。
2.政策执行过于形式主义
村民认为村委会的很多工作是出于形式主义，作秀，为了应付上级的检查。每次号召大家进行活动都是在讨论村干部私下里已经决定好的事情，只不过是为了规定的程序，走下形式。
在对本村村干部的选举满意度调查结果中，发现村民的态度呈现陡峭曲线的态势：非常满意的比例最低，只占了2.5%；非常不满意的有40%，占了最高的比例，一般的有37.5%，不满意的高达77.5%。村民认为干部换届选举是“过过场，走形式，选来选去最后还是以前的村支书干，都干了那么多年，选了那么多届，也没见换人啊”。
在调查的乡村里，存在这样现象：这里比较注重以血缘为基础的宗派联系，就是村民常说的“门子”。所调查的村委会的换届选举也离不开门子传统的影响。选举时，每门要派各门的代表去参加，表达所在门的意见，这样门子里户口的多寡决定了选票的多寡。但是原本户数很少的门子，由于自己门子里出了几个为官的或者比较富强的人，和他们交朋友的也多，这个门子自然就变得强大起来，不公平从开始就已经存在了。
3.规划不切合实际
在县级统一政策的规划下，周营乡的东边地段被规划成建设新农村示范点。在我们第二次回去调查的时候，农民小区已基本竣工，但销售情况惨淡。因为每户的价格至少是在二十多万左右，这对于农民自家花费十几万建设称心如意的房子来说是太昂贵了，超出了农民的承受能力。另一方面，农民对这一小区规划的抱怨之声更加强烈，因为农民现在希望的是自己在自家宅基地上相对低成本的自建房屋，这样他们不仅省钱，而且心里踏实，质量有保证。但是目前小区规划好了以后，有人说农民不能再在自家宅基地上建设房屋，只能去住盖好的小区，但有人说是可以建设。这种两种不同的舆论一致困扰着农民，有人向村委会咨询，但是村委会也不清楚政策到底是什么样子的，村委会在村民心中的地位逐渐下降。
注释：
郑宝华，“一肩挑”挑不起基层民主重任——以云南省第三届村民委员会换届选举为例.中国乡村建设.2008（2）.
参考文献：
[1]于毓蓝.农村基层民主的政治文化分析——苏南模式.社会科学文献出版社.2006.
[2]贺雪峰.乡村治理的社会基础——转型期乡村社会性质研究.中国社会科学出版社.2003.
[3]贺雪峰.乡村的前途——新农村建设与中国道路.山东人民出版社.2007.
[4]叶敬忠.农民视角的新农村建设.社会科学文献出版社.2006.
[5]贺雪峰.论利益密集型农村地区的治理——以河南周口市郊农村调研为讨论基础.政治学研究.2011（6）.
[6]杜超.当前中国农村基层民主建设的现状、问题及对策研究——以恩施州艾地村为例.湖北民族学院硕士学术论文.2012.
[7]李辉，齐金玲.惠农政策知晓度及基层执行满意度研究——基于农民视角及云南、河南省的调查.湖南农业大学学报（社会科学版）.2010（6）.
[8]王建武.村干部角色特征以及对村级治理的影响研究——以纯农业型村庄为例.黑龙江省社会科学院社会学所.2012.
关键词 农业 障碍因素 农民 农村干部
作者简介：王兰兰，西南政法大学马克思主义学院思想政治教育专业。
中图分类号：D921.8文献标识码：A文章编号：1009-0592（2013）08-188-02
一、前言
农民与国家政策的接触主要是通过村委会，村委会的设立不仅是农民民主管理的选择，也是由我国的历史和社会主义性质所决定的。村级组织工作的成果是新农村建设成绩与农民对国家政策的认可度的体现因素，是党和国家各项支农、惠农政策最终成果的展现。但是随着党和国家对农村政策支持力度的加大和一系列支农惠农政策的实施，村级组织工作受社会舆论的关注越来越高，压力也越来越大，责任越来越重。
十八大报告中重点强调要完善基层民主制度，改善民生，统筹推进城乡社会保障体系建设，以农村为重点提高人民健康水平。未来的发展中，国家会继续加大支农、惠农政策，加大对三农的支持。但是随着农村利益政策的变化和利益格局的调整，政府和农民之间的关系存在着很大的强弱势差，村官和农民之间的关系也发生了巨大变化。
二、村级组织政策执行力的主要障碍因素
下面分别从村官与农民的视角对所掌握的资料进行综合分析，探讨农村政策执行力的主要障碍因素。
（一）村官对政策执行中障碍因素的认识
1.粥少僧多，供需矛盾
农村中贫困户口多，需要救济的人员多，而乡镇政府所批的资源少，名额有限，不能完全满足全部人员的需求，肯定会使一部分人产生不满情绪。
研究案例1：某村委书记这样解释：每年乡里发下来的钱都是有数的，每个人平均下来就很少，这两个村是合并的一个行政村，全部归属我管，我所在的村是自己家亲朋好友的，熟人又多，抹不开面子，肯定要给多点名额，另外的小村只能给少点名额，他们再抱怨也没用，我手里没钱咋给他们啊？
从书记的话里我们可以知道，村干部在分配资源时不仅受到资源总量少的限制，还有自己人情世故方面的关系，对待这种局面自己也无奈，不公平的资源分配结果肯定会出现。
2.村干部权利的弱化
村支书每月都会去乡里开会，只要有新政策下来，乡镇政府肯定积极部署，各个村支书只是具体的去按着乡政府的指示去实施。尤其是在税收改革以后，农村不再征收农业税，农民不用上交公粮，村委会的权利急剧收缩。他们日常的工作重点转向了扶贫救助、村容村貌、社会保障体系建设、计划生育等方面。村委会只是政策的执行者，而且是相对没有权利的执行者，他们能做的就是尽到通知、告知义务，具体的事宜还是要由村民自己去乡里办理。这样村委会的边缘性地位造成了村干部公信力的下降，号召力减弱，在政策的宣讲和执行上欠缺足够的撼动力量。
3.人口流动大，管理困难
我们所调查的农村主要是以农业为主，劳动力丰富。随着沿海经济区经济的发展，农业劳动者纷纷流向了大城市。他们只在农忙时节返回家乡进行劳作，收割完之后再次奔赴城市。像沈丘这样的劳动力输出大县，每年都会有三次人员来回流动的高潮。这也给村委会管理工作带来很多困难。
研究案例2：某书记如此描述：现在工作难做啊，每年村里打工的走了以后，整个村里很难找出几个能用的劳动力了，这里就跟个空城差不多，剩下的小孩、老人都懂的少，也很少过问村里的事，我想找个精明的人问问都没法。最严重的是男人走了之后安全就是最大的问题了，每年春季、冬季的时候小偷最多了，去年就把村里的羊偷走了二十几只。被偷的人家很惨，我们也伤心啊，可是不知道该咋办。等男人都回来了吧，工作也不好做，安全是没问题了，可他们会回来问村里为啥没给他家福利。他们长期不在家，不了解状况，就会随便猜测，褒贬不一。
4.非直接对抗性群体与政治冷漠性群体的存在
非直接对抗性群体是指在农民中有一部分人在利益诉求没有得到回应或满足时，不是直接的与村干部采用暴力或言语刺激性的对抗，而是忽略村级组织的存在，有什么事情直接选择去乡政府或县级政府反映，寻求诉求得到合理答复，利益得到保障。这样会产生两种结果：一种是上级组织及时回复上访农民的诉求，查处或批评村委会的不合理或不公平做法。农民利益得到暂时性的保护，之后被批评或查处的村干部会在其他方面对这些上访群众进行隐性的报复，如救济款项没有他们的名额，困难补助的请求得不到答复等各种措施。另一种结果是上级把这种诉求撤回村委会处理，村委会最终还是政策的执行者，对于越级上诉的农民多少会怀有不满情绪，仍会采用隐性的报复手段。无论产生哪一种结果，农民最终的结果都是会受到村委会后期隐性的惩罚，利益仍然得不到满足。非直接对抗性群体的存在对村委会来说是一颗隐形的不定时炸弹，随时有可能被触及，伤害到村委会干部的利益。
案例研究3：我当村干部这么久了，一直都不想干了，可现在还是在干着，其他的我都感觉可以处理，就是害怕上访的群众，上访吧，不经过我，也不告知我一声，领导肯定会批评我的，到时候大家脸色都不好看，面子搁不住呢，我受气了不要紧，就害怕以后他们也捞不到什么好处了。（某村小队干部）
农民群体中还存在一种政治冷漠型群体，他们对待政治持冷漠性态度，不关心村组织政策的实施和活动的开展，抱着一种“事不关己高高挂起”的态度。这类群体主要集中在新一代青年农民身上，他们关注的重点是自身外出打工的去处和工资的多少，对于村里政策的实施采取不过问、不关心的态度，或推脱给在家留守的父辈们。只要村委会不损害他们的利益，他们会表现的相对安定、和平。一旦他们的利益受到侵害或诉求得不到答复，他们就会对村干部的所作所为表示强烈的抗议，在背地里诋毁村干部形象，或者是当面质问、责难村干部。 无论是非直接对抗性群体还是政治冷漠性群体，村干部认为他们都会给村委会的工作带来很大的麻烦。在干部眼中这些就是他们所称的“不安分”群体，是工作中要特别注意、小心的。
5.农民思想素质不高，易引发干群冲突
调查中，村干部普遍认为农民思想素质不高，想法落后，不好管理和领导。如在新农村的规划中，建设铺路、建设水管等项目，国家补贴有限，可能需要农民出部分资金来协助，可农民对村委会不信任和对政策的冷漠，不愿意出钱，因此可能会引发矛盾，造成干群关系的紧张。
另外，各地目前大搞新农村规划，不从实际出发，统一建设小区，超出农民的购买能力，出现劳民伤财的形象工程，这是很多村干部所担忧的问题。农民对此意见很大，矛头总是会指向村委会，升级了干群紧张关系。
（二）农民对政策执行中障碍因素的认识
从我们收集回来的问卷和访谈中，通过综合分析，客观的分析农民对政策执行中障碍因素的认识，表现在以下几点：
1.“一肩挑”的村干部权利过大，缺乏制约
云南省在已经完成了换届选举的12839个村中，有9114个村实现了“一肩挑”的目标，比例达71%，其中最高的市州为93%，最低的为14.7% 。所调查的周口市沈丘县行政村组织也是村委会主任与村支书同一人兼任。原本的两个职务是分别由不同人选来担任的，后来引发了村支书与村主任长期难以调和的矛盾，损害了农民的利益。在后来的改革中采用了由一人“一肩挑”的制度，从而减少村委会主任与村党支部书记的矛盾，减少干部职数，减少了决策环节。
李楼营行政村是由李楼营和邻近的王楼村合并建立的村级组织，整个行政村的规模要比乡里其他行政村大，治理模式较具代表性。刚开始“一肩挑”模式的确起到了积极的作用，减少了之前村支书与村主任之间的矛盾，使权利相对集中，提高了办事效率。但是随着农民利益格局与利益诉求的变化，这一治理模式的积极作用在日益减弱，而消极影响在日益凸显。“村委会里只有村支书的权利最大，一切事情都由他一个人来决策，其他干部为了保护好自身和亲戚朋友的利益，都极力的讨好他，现在形成了一个无人敢管、无人敢问的局面”村民甲这样说到。乡政府对村级组织的工作指示指导，具体的利益分配给谁，他们也不管，只要是分配了没有人抗议就行。这样就形成了村支书一人分配利益格局、一人执行政策、一人独揽、无人监督、无人制约的局面。
2.政策执行过于形式主义
村民认为村委会的很多工作是出于形式主义，作秀，为了应付上级的检查。每次号召大家进行活动都是在讨论村干部私下里已经决定好的事情，只不过是为了规定的程序，走下形式。
在对本村村干部的选举满意度调查结果中，发现村民的态度呈现陡峭曲线的态势：非常满意的比例最低，只占了2.5%；非常不满意的有40%，占了最高的比例，一般的有37.5%，不满意的高达77.5%。村民认为干部换届选举是“过过场，走形式，选来选去最后还是以前的村支书干，都干了那么多年，选了那么多届，也没见换人啊”。
在调查的乡村里，存在这样现象：这里比较注重以血缘为基础的宗派联系，就是村民常说的“门子”。所调查的村委会的换届选举也离不开门子传统的影响。选举时，每门要派各门的代表去参加，表达所在门的意见，这样门子里户口的多寡决定了选票的多寡。但是原本户数很少的门子，由于自己门子里出了几个为官的或者比较富强的人，和他们交朋友的也多，这个门子自然就变得强大起来，不公平从开始就已经存在了。
3.规划不切合实际
在县级统一政策的规划下，周营乡的东边地段被规划成建设新农村示范点。在我们第二次回去调查的时候，农民小区已基本竣工，但销售情况惨淡。因为每户的价格至少是在二十多万左右，这对于农民自家花费十几万建设称心如意的房子来说是太昂贵了，超出了农民的承受能力。另一方面，农民对这一小区规划的抱怨之声更加强烈，因为农民现在希望的是自己在自家宅基地上相对低成本的自建房屋，这样他们不仅省钱，而且心里踏实，质量有保证。但是目前小区规划好了以后，有人说农民不能再在自家宅基地上建设房屋，只能去住盖好的小区，但有人说是可以建设。这种两种不同的舆论一致困扰着农民，有人向村委会咨询，但是村委会也不清楚政策到底是什么样子的，村委会在村民心中的地位逐渐下降。
注释：
郑宝华，“一肩挑”挑不起基层民主重任——以云南省第三届村民委员会换届选举为例.中国乡村建设.2008（2）.
参考文献：
[1]于毓蓝.农村基层民主的政治文化分析——苏南模式.社会科学文献出版社.2006.
[2]贺雪峰.乡村治理的社会基础——转型期乡村社会性质研究.中国社会科学出版社.2003.
[3]贺雪峰.乡村的前途——新农村建设与中国道路.山东人民出版社.2007.
[4]叶敬忠.农民视角的新农村建设.社会科学文献出版社.2006.
[5]贺雪峰.论利益密集型农村地区的治理——以河南周口市郊农村调研为讨论基础.政治学研究.2011（6）.
[6]杜超.当前中国农村基层民主建设的现状、问题及对策研究——以恩施州艾地村为例.湖北民族学院硕士学术论文.2012.
[7]李辉，齐金玲.惠农政策知晓度及基层执行满意度研究——基于农民视角及云南、河南省的调查.湖南农业大学学报（社会科学版）.2010（6）.
[8]王建武.村干部角色特征以及对村级治理的影响研究——以纯农业型村庄为例.黑龙江省社会科学院社会学所.2012.