摘要为了提高公民的法律素质,全国自上而下开展了五个五年普法活动,收到了较为明显的成效,但是实践表明,以往的普法教育存在主体范围过窄、对象确定错位、内容脱离实际、成本分担失误、评估办法呆板、目标本末颠倒六大问题。
　　关键词普法教育 实证研究 普法评估
　　中图分类号G633.98 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2010)03-230-02
　　
　　我国经过实施多个五年普法计划,一大批公民接受了自上而下的普法教育,整个国民的法律素质有了较大的提高,这对推进依法治国进程起到了不可磨灭的重要作用。但是长期的普法实践表明,以往的普法教育依然存在一些不尽合理的地方。
　　一、错位:中国普法教育存在的问题
　　(一)普法主体范围过窄
　　从“一五”普法到目前正在实施的“五五”普法,虽然自上而下成立了全国、全省、全市、全县(区)依法治国(省、市、县、区)领导小组,一般由同级的党委常委、政法委书记任领导小组组长,同级政府的副职为副组长,各级司法行政部门的首长为领导小组办公室主任,但是事实上,只有各级司法行政部门具体负责普法工作,其他部门基本上没有从事这一工作。由于司法行政部门的人员编制十分有限,因此从事普法工作的人员就十分短缺。
　　(二)普法对象确定错位
　　长期以来,普法对象基本上是机关、事业单位工作人员以及部分国有企业工作人员,而对于占整个国家绝对多数的农民、学生以及其他无业人员,一直没有纳入普法对象。事实上,作为国家政策、法律的执行者而言,比如人民法院的法官、检察院的检察官熟悉法律、政策是他们的本职工作,普法应当是他们的职责,他们应当是普法宣传员,本来不应当纳入一般公民的普法范围却纳入了,而本来应该纳入普法范围的农民却长期没有纳入普法范围,可以说国家在普法对象的确定上存在错位的问题。
　　(三)普法内容脱离实际
　　普法应当是将一些与人民群众生产、生活息息相关的法律、政策进行普及教育。事实上,从“一五”到“五五”普法,国家普法教育基本上是“跟风教育”,国家颁布、修改一部法律,马上就纳入普法范围,而没有考虑这部法律究竟与人民群众的生活是不是很有关联;而一些与人民群众生活相关的政策、法律,却只是在颁布的当年纳入了普法范围,没有长期性地普及下去。
　　(四)普法成本分担失误
　　多年来,国家对普法的投入严重不足,一年一度的普法教育基本上需要接受普法教育的机关、事业单位、国有企业工作人员自己负担普法教材费、考试费等普法成本,实际上是接受普法的对象花钱买书读。或许正因为需要普法对象负担普法成本,所以没有把无力、也许是不愿意支付普法教育成本的农民、学生以及无业人员纳入普法对象。普法教育的成本不应当要求普法对象自身承担,否则就会让受教育者因经济实力受限或者不愿意支付普法成本而无法普及到每一个公民。
　　(五)普法评估办法呆板
　　目前的普法评估办法是举行一年一度的普法考试,而且考试题目类似于法学院学生的考试。实际上,普法教育与法学教育所追求的目标是不一样的,不能运用评估法学教育的标准来评估普法教育。出现这种现象的原因,可能是国家缺乏专门研究普法教育的专家,普法教材的编写、考试试卷的命题都是法学院的教授所为,这些教授出于职业的思维惯性,潜意识中就把普法教育当作法学教育进行评估,效果自然就不会十分理想。
　　(六)普法目标本末颠倒
　　普法教育的终极目标应当是通过全民学法活动,提高普通公民的法律意识,让普通公民自觉守法,依法维权同时监督国家公职人员依法行政。目前,我国的普法对象是国家公职人员,所能达到的最大目标是通过普法教育,提高公职人员执法的水平,这一目标完全可以通过制定严厉的措施要求公职人员主动学习、提高素质的办法达到。可以说,我国当前普法教育的目标本末颠倒。
　　二、回归:“六五”普法规划的宏观构想
　　普法规划是一个宏大的系统工程,涉及到社会的方方面面,需要国家调整工作思路,更需要全社会的支持与配合,下面从宏观方面对“六五”普法规划提出五个方面的构想。
　　(一)普法理念现代化
　　理念是行动的先导。科学规划“六五”普法应当从普法理念上归位入手,不断适应新形势的需要。
　　一是普法教育应当定位为一种义务教育。普法教育应当跟九年制义务教育是同一性质的教育,接受普法教育不但是每一个公民的权利,而且是每一个公民的义务。享受普法教育不能因为职业、年龄、成分以及经济负担能力不同而区别对待。普法教育是整个国家公民的权利义务,没有身份之分,普法教育不实行全日制教育。
　　二是普法教育应当定位为一种养成教育。普法教育不是一种知识体系的教育,它的教育内容应当区别于大学的法学教育,不涉及理论,不涉及有争议的法律问题;普法教育的重点是法律条文的明确规定,通过教育,使受教育者知道自己该做什么,不该做什么,以及由此带来的法律后果;普法教育不能实行全国统一的教育内容,应当因地制宜、因人制宜,比如对于以种地为业的农民来说,教育的主要内容应当是《土地法》、《民法》、《刑法》以及行政法、诉讼法知识,而对于一个以经商为业的企业家来说应当增加相关市场经济法律、法律。
　　三是普法教育应当定位为一种“作茧自缚”的教育。通过普法教育,社会公众应当增强守法意识,对公民个人来说是“作茧自缚”。不仅如此,有句俗话说得好,“千不怕万不怕,就是怕了老百姓去学法。”法治政府主张依法行事。政府推行普法教育同样是政府“作茧自缚”,普法教育就是让全体社会公众了解政府的行事规矩,今后,任何公民都可以拿起法律的武器与政府平等对话,政府必须要有足够的心理准备和自信心。
　　四是普法教育应当定位为一种执行党的路线、方针、政策的具体行动。法律是党的路线、方针、政策的具体化、法律化,我们不能把普法工作单纯地看作是一种教育,而是应当把普法工作看作是宣传党的路线、方针、政策的行为,看作是执行党的路线、方针、政策的行动;把普法工作的开展情况当作是检验地方各级政府执行中央决策的能力的重要依据。
　　(二)普法格局扩大化
　　单独依靠司法局一家来普法,由于人手不够,注定难以取得成效,“六五”普法中应当建立大的普法格局。
　　一是扩大普法的对象范围。一方面,普法教育要从娃娃抓起,将普法知识列为九年制义务教育的必需内容,从初中一年级开始,每个学期必须开设法律常识课程,初中毕业会考必须考法律常识。另一方面,社会普法的对象范围应当界定为全国所有的成年公民,而普法的重点应当是国家机关工作人员以外的公民,国家机关工作人员特别是一些执法、司法部门的工作人员学习法律应当视为自己执行职务的基本要求,而区别于一般普法对象。
　　二是转变县级司法局的职能。普法任务十分艰巨,而司法局的人员编制十分有限,即使大幅度地为县级司法局扩编也无法解决这一问题,而且会导致财政负担过重。因此建议转变县级司法局的职能,将县级司法局的调解矛盾纠纷等不宜上提的一些职能划归政府其他部门行使,而那些律师管理、监狱管理等不宜由交政府其他部门行使的职权全部收到市一级司法局,县级司法局以及下辖的司法所专门从事普法工作,不再从事其他事务性工作。
　　三是行政执法部门、司法部门通过办案普法。国家通过立法统一规定,基层行政执法部门、司法部门原则上全部到案发地处理案件,“马锡五办案方式”在当代中国基层执法、司法部门成为一种常态的办案方式,一律不准“坐堂问案”,执法部门、司法部门通过真实的案件来以案说法,让案发当地的群众了解法律的规定,同时也可以通过这种方式来要求基层执法、司法部门转变工作作风,融洽目前有点疏远、紧张的干群关系。
　　四是扩展普法宣传员队伍。单靠基层司法局以及所辖司法所普法,一方面力量太过单薄,另一方面也不能形成强大的普法氛围。考虑到各地的中小学教师基数大(以某区为例,全区财政供养人员将近一半是教师),教师有寒暑假共三个月左右,其他上课时间也有双休日,寒暑假期间教师同样领取了全额的工资,此外中小学教师长期在讲台上给学生讲课,有丰富的教育经验,为了充分利用这些闲置的教育资源,建议国家有关部门统一规定,除特殊原因以外,中小学教师在寒暑假期间必须承担相应的普法教育任务,并且将开展普法工作情况作为考核中小学教师工作情况的一个重要指标长期化、固定化。
　　(三)普法成本国家化
　　普法教育是一个国家加快“依法治国”进程的重要环节,是推进政治体制改革的基础和前提。如果普法教育的成本需要由受教育者自身负担,这样的教育将是一种“精英教育”、“贵族教育”、“经营性教育”,没有钱的人将享受不到普法教育,“法不可知,威不可测”的时代已经成为一种历史,这对一个国家治理来说是一种严重的缺陷。因此,在目前国家财政比较富裕的情况下,建议将普法教育的成本国家化,由中央和地方财政分级负担。具体来说,普法内容的研究、普法资料的印制等成本纳入中央财政预算,由中央财政统一解决;而对于普法宣传人员的工资、补助、交通费等人员经费则由各地方自行解决,纳入地方各级财政负担。
　　(四)普法内容科学化
　　要使广大人民群众对普法教育感兴趣,有意识地投入普法学习中去,除了采取生动有趣的教育方式来吸引受众以外,一个重要的前提就是普法教育不能是一种“千人一面”的教育,不能是一种“跟风”教育,而是一种实用教育。要做到这一点,就必须将普法内容科学化。一是普法内容必须相对固定。建议今后不能简单地将普法读本交给一些法学院的教授编写,司法部和省级司法厅(局)可以成立专门的普法研究所,深入开展调研,然后根据不同社会公众的需求来编写普法读本。二是普法内容必须因人而异。不同的对象对法律知识的需求有所不同,普法内容也要有所区别,不能千篇一律。三是普法内容必须确定不疑。普法教育不是法学专业教育,普法教育的内容应当是一些达成共识、没有争议、法律明确规定的内容,而不能把那些媒体炒作很热,但是法律上有争议的内容纳入普法范围。
　　(五)普法评估办法多样化
　　笔答普法试卷作为验收普法评估办法的有效性值得重新反思,“六五”普法规划应当建立多样化的评估办法。一是建立考试与考核相结合的评估办法。对文化程度较高的公民,可以采取把普法资料发给受教育者,然后在适当的时候用笔答试卷的办法来进行评估;对文化程度较低或者学习的自觉性不够强的公民,必须实行面授,只要听普法课达到一定时间,并通过提问的方式进行评估就可以了。二是建立普法效果民意调查制度。对一个地方的普法工作开展得如何,要用政治标准来评价,最终还是人民群众说了算,因此可以考虑委托相关的民意调查机构进行调查,并将民意调查结果作为考核一个地方普法工作开展情况的重要依据,作为评价一个地方落实党的路线、方针、政策的重要标准。三是完善普法合格证制度。凡是接受了普法教育并验收合格的公民,一律发放司法部统一印制的普法合格证,以后没有接受过普法教育的公民一律不得就业、开办企业、投资等行为,找工作、投资等必须先出示普法合格证。四是完善普法考试制度。普法考试应当着重考察公民应对日常生产、生活中的法律问题的能力,多用日常生产、生活的具体案例来测试普法效果,少考那些需要死记硬背的法律条文,绝对不要考枯燥无味的法学理论以及有争议的法律问题。