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摘要集体土地征收中农民的合法权益难以得到有效的保护，产生了较多暴力拆迁、野蛮征地以及自焚案件等极端案例，对社会的和谐稳定带来了不良影响。为了加强集体土地征收中农民权益的保护，建议进一步明确公共利益的范围，将集体土地征收限制在公益目标范围内，超出这一范围则不应征收土地，而是交给市场解决；农民在集体土地征收中的参与权应当得到保障；集体土地征收后应遵循市场化的补偿机制。
关键词土地征收集体土地农民权益法律保护
作者简介：陈述，浙江省东阳市人民法院，研究方向：审判理论与实务。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)12-152-02
一、问题的提出
（一）唐福珍自焚案介绍
唐福珍自焚案是我国农村集体土地征地拆迁案件中的典型案例，反映了当前集体土地征收及集体土地上房屋征收的乱象。
唐福珍自焚案的基本起因是这样的：1996年，唐福珍的前夫与村签订了建设用地协议，在未办理规划建设许可证及其他相关法律手续的情况下，修建了面积达1600平方米的砖混结构及简易结构房屋，用于企业经营活动。2007年8月，为保证某道路施工顺利进行，金牛区有关方面多次与胡昌明沟通，要求其自行拆除。金牛区方面认为该建筑属于违法建筑，依法是不能得到补偿的，但是由于考虑到历史原因，仍然同意给予一定的补偿。不过，胡昌明拒绝接受，且提出了高达800万元的补偿要求。金牛区认为难以满足。经过行政复议程序后，胡昌明未提起诉讼。在2009年4月10日，金牛区城管执法局依法对胡昌明违法建设实施拆除时，胡昌明的前期唐福珍组织亲属抗拒拆迁，最终酿成血案。
（二）唐福珍自焚案引发的思考
唐福珍自焚案给我们带来了深深的思考。该血案发生后，舆论哗然，人们纷纷将矛头指向暴力拆迁，认为虽然被拆迁人和拆迁人无法达成协议，但是依然可以在法律途径内解决问题，而不必诉诸暴力，即拆迁人没有必要采取暴力拆迁的方式，被拆迁人也不必以生命的代价来抗拒暴力拆迁。此外，成都金牛区为了推进污水处理厂的建设而需要拆迁胡昌明的物业，完全可以通过法律框架内的行政征收与补偿机制，双方可以在法律基础上讨价还价，而不能以暴力的方式来实现各自的主张。此外，由于农民议价能力低下，政府往往以公共利益之名行侵占农民土地权益之实。农民的话语权、获得补偿权以及其他相关权利都不能得到很好的保护，甚至由此导致了一些群体性事件，对社会的和谐稳定产生了不利因素，如何加强对农村集体土地征收中农民权益的保护，是一个值得研究的问题。
二、土地征收中农民权益保障不足的成因
（一）公共利益界定不明
公共利益界定乃是私有财产征收与补偿的关键与核心，如何认定某利益是否属于公共利益，是一个法律难题。我国当前立法并没有直接对国有土地上房屋征收与补偿中的公共利益做出规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》采用列举式的方法初步界定了公共利益的内涵，但是依然存在诸多缺漏，特别是兜底条款极易被滥用。
在我国的征收实践中，公共利益界定主要存在如下问题：征收中的公共利益没有得到明确界定。从国内外征收与补偿法律制度来看，征收与补偿的核心是公共利益的认定，但是认定公共利益具有诸多难题，各国立法对此都比较慎重，不太倾向于直接通过立法界定公共利益。我国《宪法》、《物权法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》都没有对公共利益做出明确的界定。集体土地的征收从应然的角度来看，也必须为公共利益目的而为之，不能为了私人利益而从事集体土地征收行为。但是由于现行立法规定不明确，造成农民土地被国家征收，变成国有土地，国家又将这一土地卖给房地产开放商从事房地产开发。所造成的结果是：农民失去了土地，获得了仅有的一些土地，而开放商和政府却从中赚取了大量的经济利益，造成农民不满。
（二）农民缺乏程序性参与权
农村集体土地征收与群众切身利益息息相关，因此群众的知情权、参与权必须得到充分保障。同时，群众知情权、参与权的保障能够促使政府在行政征收中做出更为科学、合理的决策，增强行政征收决定的协商性。农村集体土地征收与补偿是公权与私权的博弈，同时又是公共利益与私人利益的交换，这就需要双方通过充分的协商来增强房屋征收、补偿的正当性、合法性。
但是从现有的实践情况来看，农民的参与性权利没有得到保障，农民往往被要求服从国家利益、公共利益。在征收决定上，由于政府认为征收是为实现公共利益目的而为之，因此农民的本来就微弱的话语权无法与之对抗，只能服从政府的征收决定。在补偿阶段，农民往往认为自己获得的补偿额度过低，而希望政府提高补偿额度，但是政府为了控制成本，往往会拒绝农民的要求，认为自己所提供的补偿是合理、合法、足额的，导致双方僵持不决，最终以暴力拆迁、野蛮征地的方式解决争议，很多农民因此走上了漫漫上访之路。
（三）征收补偿不符合市场原则
集体土地所有权在法律上是所有权的一种，只不过是一种按照所有权的主体为标准进行划分的所有权种类。根据《物权法》第59条第1款的规定，集体土地的所有权主体是村集体，集体对集体土地享有占有、使用、收益和处分的权利。在集体土地征收中，农民所获得的补偿应当合理，所谓的合理，应该是指不低于出售该被征收土地所获得对价格。市场价格原则的意义在于，将集体土地征收比作市场交易，淡化了行政征收的色彩，增强了市场化色彩。且以市场化的价格作为补偿标准，能够有利于被征收人在土地被征收后，利用所获得的补偿款，继续从市场上购置类似土地和房屋，使被征收人的生活不至于征收行为而受到影响。
但是从实践中的情况来看，农民所获得的补偿往往不符合市场价格原则，其原因主要有如下几点：（1）征收的性质决定了非对价性。征收最初可追溯到罗马时代。征收是指利用公权力剥夺权利人的权利，并且满足公共利益的需要。“征收制度的核心在于不需要财产权人的同意而强制取得其财产”，由于征收无需对方同意，因此在物权的取得上，征收属于原始取得，而不是继受取得，其所支付的补偿款的性质本来就不是对价，只需要满足合理性要件即可，但是何谓“合理”，其制定标准掌握在政府手中，农民的主张无法实现；（2）政府为了降低征地成本，具有降低补偿额度、压制农民补偿需求的冲动。尽管集体土地征收不是一种市场行为，政府取得集体土地是一种原始取得。在此背景下，政府认为自己有理由降低补偿额度，并认为农民应服从国家公共利益的需要，而不能过度地考虑个人利益。而事实上，政府获得土地后很可能用于商业开发或者变相地用于商业开发，导致政府与农民之间的冲突。
三、土地征收中加强农民权益保障的对策
（一）严格界定公共利益
早在1789年的《法国人权与市民权宣言》已经注意到征收的公益性，其第17条写道：“所有权为不可侵犯的神圣权利，非经合理证明的确是为公共需要并履行正当补偿，不得加以剥夺。”公共利益的受众是不特定的多数人。当前我国在公共利益界定过程中往往由于受众主体不明确，造成公共利益成为私人利益的工具，导致公共利益蜕变为“政府的利益”、“开发商的利益”。就公共利益本身而言，公共利益本身的因素决定了这一利益是一定时空之内的利益，但是由于公共利益本身的扩展性和延伸性，又决定了公共利益在覆盖面上具有广泛性和模糊性。
当前集体土地征收中的乱象导致城市化过程以农民被剥夺土地权益为代价，甚至在一定程度上促使农民以短视的方式自建小产权房进行对抗。鉴于此，笔者认为当前农村集体土地征收中，必须严格界定公共利益，缩小征地范围，凡是不符合公共利益的，一律不准征收集体土地。在公共利益的界定上，暂时可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的规定。这一措施能够在很大程度上限制城市化过程中的征地范围，但是城市化进程在客观上会造成城市的扩张，为了应对这一矛盾，可以加快集体土地流转，使农民能够以集体土地入股或者其他合作方式参与城市化进程，以保障农民的土地权益。
（二）保障农民的程序性参与权
集体土地征收与群众切身利益息息相关，因此群众的知情权、参与权必须得到充分保障。同时，群众知情权、参与权的保障能够促使政府在行政征收中作出更为科学、合理的决策，增强行政征收决定的协商性，一定程度上体现了协商民主的色彩。协商民主意味着公民主体参与决策不应该局限于定期投票方式，而是在信息公开透明的条件下，自由而平等地通过公开讨论对话的方式进行，通过公共协商赋予决策以正当性和合法性，其过程贯穿理性和公正的价值，自始至终都体现共同善的政治目标追求（即以公共利益最大化为目标）。集体土地征收与补偿是公权与私权的博弈，同时又是公共利益与私人利益的交换，这就需要双方通过充分的协商来增强房屋征收、补偿的正当性、合法性。一方面，这是被征收人的合法权利，另一方面被征收人参与后，能够使他们进一步了解法律和政策，在维护自身合法权益的基础上，配合政府做好集体土地征收与补偿工作。
（三）遵循市场化补偿机制
当前我国国有土地上房屋征收与补偿已经遵循了市场化的原则，规定“补偿价值不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。但是在集体土地征收中，补偿机制还没有完全遵循市场化原则。一方面，国土部主持起草的《集体土地征收征用条例》尚在草案阶段，当前集体土地征收工作中的补偿往往被定位于“拆迁安置补偿”，其法律内涵与《物权法》的精神大相径庭；另一方面，我国农村集体土地流转市场和流转机制还没有建立，集体土地的市场流转受到了严格的限制，一块土地到底价值几许，评估机构只能以非市场化的手段进行评估，而这样的评估方式往往是不合理、不透明、不科学的，其根本原因是集体土地的市场价值根本没有得到体现。
可见，要使集体土地征收过程中加强对农民权益特别是活的补偿权益的维护，需要遵循市场化机制，笔者提出如下两点建议：第一，加强相关法律法规的制定工作，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定后，应进一步制定《集体土地征收征用条例》，构建全方位的土地征收制度，在这些法律法规中，应明确市场化补偿原则，以此作为衡量补偿标准是否“合理”的主要依据；第二，要加快建立集体土地流转市场，使集体土地的流转趋于市场化，唯有如此才能在集体土地征收补偿中确立市场化的机制，使农民的集体土地被征收后，能够获得市场化的补偿价值，确保自身权利不会受到损害。
参考文献：
[1]王太高．土地征收制度比较研究．比较法研究．2004（6）．
[2]费安玲．对不动产征收的私法思考．政法论坛．2003（1）．
[3]王克印．论中国协商民主与和谐社会构建．西安石油大学学报(社会科学版)．2009（3）．
关键词土地征收集体土地农民权益法律保护
作者简介：陈述，浙江省东阳市人民法院，研究方向：审判理论与实务。
中图分类号：D926.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)12-152-02
一、问题的提出
（一）唐福珍自焚案介绍
唐福珍自焚案是我国农村集体土地征地拆迁案件中的典型案例，反映了当前集体土地征收及集体土地上房屋征收的乱象。
唐福珍自焚案的基本起因是这样的：1996年，唐福珍的前夫与村签订了建设用地协议，在未办理规划建设许可证及其他相关法律手续的情况下，修建了面积达1600平方米的砖混结构及简易结构房屋，用于企业经营活动。2007年8月，为保证某道路施工顺利进行，金牛区有关方面多次与胡昌明沟通，要求其自行拆除。金牛区方面认为该建筑属于违法建筑，依法是不能得到补偿的，但是由于考虑到历史原因，仍然同意给予一定的补偿。不过，胡昌明拒绝接受，且提出了高达800万元的补偿要求。金牛区认为难以满足。经过行政复议程序后，胡昌明未提起诉讼。在2009年4月10日，金牛区城管执法局依法对胡昌明违法建设实施拆除时，胡昌明的前期唐福珍组织亲属抗拒拆迁，最终酿成血案。
（二）唐福珍自焚案引发的思考
唐福珍自焚案给我们带来了深深的思考。该血案发生后，舆论哗然，人们纷纷将矛头指向暴力拆迁，认为虽然被拆迁人和拆迁人无法达成协议，但是依然可以在法律途径内解决问题，而不必诉诸暴力，即拆迁人没有必要采取暴力拆迁的方式，被拆迁人也不必以生命的代价来抗拒暴力拆迁。此外，成都金牛区为了推进污水处理厂的建设而需要拆迁胡昌明的物业，完全可以通过法律框架内的行政征收与补偿机制，双方可以在法律基础上讨价还价，而不能以暴力的方式来实现各自的主张。此外，由于农民议价能力低下，政府往往以公共利益之名行侵占农民土地权益之实。农民的话语权、获得补偿权以及其他相关权利都不能得到很好的保护，甚至由此导致了一些群体性事件，对社会的和谐稳定产生了不利因素，如何加强对农村集体土地征收中农民权益的保护，是一个值得研究的问题。
二、土地征收中农民权益保障不足的成因
（一）公共利益界定不明
公共利益界定乃是私有财产征收与补偿的关键与核心，如何认定某利益是否属于公共利益，是一个法律难题。我国当前立法并没有直接对国有土地上房屋征收与补偿中的公共利益做出规定，《国有土地上房屋征收与补偿条例》采用列举式的方法初步界定了公共利益的内涵，但是依然存在诸多缺漏，特别是兜底条款极易被滥用。
在我国的征收实践中，公共利益界定主要存在如下问题：征收中的公共利益没有得到明确界定。从国内外征收与补偿法律制度来看，征收与补偿的核心是公共利益的认定，但是认定公共利益具有诸多难题，各国立法对此都比较慎重，不太倾向于直接通过立法界定公共利益。我国《宪法》、《物权法》以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》都没有对公共利益做出明确的界定。集体土地的征收从应然的角度来看，也必须为公共利益目的而为之，不能为了私人利益而从事集体土地征收行为。但是由于现行立法规定不明确，造成农民土地被国家征收，变成国有土地，国家又将这一土地卖给房地产开放商从事房地产开发。所造成的结果是：农民失去了土地，获得了仅有的一些土地，而开放商和政府却从中赚取了大量的经济利益，造成农民不满。
（二）农民缺乏程序性参与权
农村集体土地征收与群众切身利益息息相关，因此群众的知情权、参与权必须得到充分保障。同时，群众知情权、参与权的保障能够促使政府在行政征收中做出更为科学、合理的决策，增强行政征收决定的协商性。农村集体土地征收与补偿是公权与私权的博弈，同时又是公共利益与私人利益的交换，这就需要双方通过充分的协商来增强房屋征收、补偿的正当性、合法性。
但是从现有的实践情况来看，农民的参与性权利没有得到保障，农民往往被要求服从国家利益、公共利益。在征收决定上，由于政府认为征收是为实现公共利益目的而为之，因此农民的本来就微弱的话语权无法与之对抗，只能服从政府的征收决定。在补偿阶段，农民往往认为自己获得的补偿额度过低，而希望政府提高补偿额度，但是政府为了控制成本，往往会拒绝农民的要求，认为自己所提供的补偿是合理、合法、足额的，导致双方僵持不决，最终以暴力拆迁、野蛮征地的方式解决争议，很多农民因此走上了漫漫上访之路。
（三）征收补偿不符合市场原则
集体土地所有权在法律上是所有权的一种，只不过是一种按照所有权的主体为标准进行划分的所有权种类。根据《物权法》第59条第1款的规定，集体土地的所有权主体是村集体，集体对集体土地享有占有、使用、收益和处分的权利。在集体土地征收中，农民所获得的补偿应当合理，所谓的合理，应该是指不低于出售该被征收土地所获得对价格。市场价格原则的意义在于，将集体土地征收比作市场交易，淡化了行政征收的色彩，增强了市场化色彩。且以市场化的价格作为补偿标准，能够有利于被征收人在土地被征收后，利用所获得的补偿款，继续从市场上购置类似土地和房屋，使被征收人的生活不至于征收行为而受到影响。
但是从实践中的情况来看，农民所获得的补偿往往不符合市场价格原则，其原因主要有如下几点：（1）征收的性质决定了非对价性。征收最初可追溯到罗马时代。征收是指利用公权力剥夺权利人的权利，并且满足公共利益的需要。“征收制度的核心在于不需要财产权人的同意而强制取得其财产”，由于征收无需对方同意，因此在物权的取得上，征收属于原始取得，而不是继受取得，其所支付的补偿款的性质本来就不是对价，只需要满足合理性要件即可，但是何谓“合理”，其制定标准掌握在政府手中，农民的主张无法实现；（2）政府为了降低征地成本，具有降低补偿额度、压制农民补偿需求的冲动。尽管集体土地征收不是一种市场行为，政府取得集体土地是一种原始取得。在此背景下，政府认为自己有理由降低补偿额度，并认为农民应服从国家公共利益的需要，而不能过度地考虑个人利益。而事实上，政府获得土地后很可能用于商业开发或者变相地用于商业开发，导致政府与农民之间的冲突。
三、土地征收中加强农民权益保障的对策
（一）严格界定公共利益
早在1789年的《法国人权与市民权宣言》已经注意到征收的公益性，其第17条写道：“所有权为不可侵犯的神圣权利，非经合理证明的确是为公共需要并履行正当补偿，不得加以剥夺。”公共利益的受众是不特定的多数人。当前我国在公共利益界定过程中往往由于受众主体不明确，造成公共利益成为私人利益的工具，导致公共利益蜕变为“政府的利益”、“开发商的利益”。就公共利益本身而言，公共利益本身的因素决定了这一利益是一定时空之内的利益，但是由于公共利益本身的扩展性和延伸性，又决定了公共利益在覆盖面上具有广泛性和模糊性。
当前集体土地征收中的乱象导致城市化过程以农民被剥夺土地权益为代价，甚至在一定程度上促使农民以短视的方式自建小产权房进行对抗。鉴于此，笔者认为当前农村集体土地征收中，必须严格界定公共利益，缩小征地范围，凡是不符合公共利益的，一律不准征收集体土地。在公共利益的界定上，暂时可以参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的规定。这一措施能够在很大程度上限制城市化过程中的征地范围，但是城市化进程在客观上会造成城市的扩张，为了应对这一矛盾，可以加快集体土地流转，使农民能够以集体土地入股或者其他合作方式参与城市化进程，以保障农民的土地权益。
（二）保障农民的程序性参与权
集体土地征收与群众切身利益息息相关，因此群众的知情权、参与权必须得到充分保障。同时，群众知情权、参与权的保障能够促使政府在行政征收中作出更为科学、合理的决策，增强行政征收决定的协商性，一定程度上体现了协商民主的色彩。协商民主意味着公民主体参与决策不应该局限于定期投票方式，而是在信息公开透明的条件下，自由而平等地通过公开讨论对话的方式进行，通过公共协商赋予决策以正当性和合法性，其过程贯穿理性和公正的价值，自始至终都体现共同善的政治目标追求（即以公共利益最大化为目标）。集体土地征收与补偿是公权与私权的博弈，同时又是公共利益与私人利益的交换，这就需要双方通过充分的协商来增强房屋征收、补偿的正当性、合法性。一方面，这是被征收人的合法权利，另一方面被征收人参与后，能够使他们进一步了解法律和政策，在维护自身合法权益的基础上，配合政府做好集体土地征收与补偿工作。
（三）遵循市场化补偿机制
当前我国国有土地上房屋征收与补偿已经遵循了市场化的原则，规定“补偿价值不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格”。但是在集体土地征收中，补偿机制还没有完全遵循市场化原则。一方面，国土部主持起草的《集体土地征收征用条例》尚在草案阶段，当前集体土地征收工作中的补偿往往被定位于“拆迁安置补偿”，其法律内涵与《物权法》的精神大相径庭；另一方面，我国农村集体土地流转市场和流转机制还没有建立，集体土地的市场流转受到了严格的限制，一块土地到底价值几许，评估机构只能以非市场化的手段进行评估，而这样的评估方式往往是不合理、不透明、不科学的，其根本原因是集体土地的市场价值根本没有得到体现。
可见，要使集体土地征收过程中加强对农民权益特别是活的补偿权益的维护，需要遵循市场化机制，笔者提出如下两点建议：第一，加强相关法律法规的制定工作，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》制定后，应进一步制定《集体土地征收征用条例》，构建全方位的土地征收制度，在这些法律法规中，应明确市场化补偿原则，以此作为衡量补偿标准是否“合理”的主要依据；第二，要加快建立集体土地流转市场，使集体土地的流转趋于市场化，唯有如此才能在集体土地征收补偿中确立市场化的机制，使农民的集体土地被征收后，能够获得市场化的补偿价值，确保自身权利不会受到损害。
参考文献：
[1]王太高．土地征收制度比较研究．比较法研究．2004（6）．
[2]费安玲．对不动产征收的私法思考．政法论坛．2003（1）．
[3]王克印．论中国协商民主与和谐社会构建．西安石油大学学报(社会科学版)．2009（3）．