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摘要 针对当前我国行政诉讼发展相对缓慢、行政权力与行政相对人权利失衡的状况，有必要强化检察监督权，成为对法院的审判权的有力监督制约力量和补强力量，从而树立司法的权威和公信力，使行政诉讼成为公民、企业等行政相对人维护自身合法权益、解决行政纠纷的重要选择，促进依法行政。建立和完善行政检察监督制度，具有必要性和可行性。可以通过确立行政公诉权、落实行政抗诉权加以完善，通过抗诉监督权来实现检察监督权尤为重要。
关键词 行政诉讼 检察监督 公权 私权
作者简介：罗倩，重庆市人民检察院第四分院助理检察员，武汉大学法学硕士；黄满、杨中爱，湖南湘西自治州花垣县人民检察院。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)11-027-02
一、问题的提出
行政诉讼中存在两对重要的法律关系，一是行政权力与行政相对人的权利之间的关系，通常谓之“官民”关系；二是行政诉讼法律法律关系。当前我国行政诉讼发展相对缓慢，并面临一些体制性障碍，公权力与私权利的冲突日益明显。有鉴于此，有必要准确划定公权力和私权利的边界，在制度建设上，应当强化检察机关法律监督职能，以及实现权力监督的手段，进而化解和协调各方利益冲突，并在公权与私权之间维持两者之间的平衡，走出行政诉讼的困境，实现公权力与私权利利益均衡发展的和谐社会。
二、必要性分析：行政检察监督的正当性
（一）实践性需求
在我国行政诉讼中，“最棘手问题是行政诉讼运作不畅。其突出表现为：公民、组织不敢告、不愿告，撤诉率高；法院不愿审、不敢判，法外干预多；法院判决难以执行；等等”。 “制度的监督和约束常常凸显为冲突和争议，然而真正制度化了的约束更多地表现为一种常规。” 实践中，检察机关主动提起行政抗诉的案件极少，以致行政诉讼检察监督制度的存废问题一度引起学术争议。由于现行行政诉讼检察监督方式的局限性，如何全面履行宪法赋予的法律监督权，值得探究。
（二）社会性需求
从社会学的角度看，某种程度的平衡机制欠缺、动力机制失范是造成一系列社会问题的深层原因。一方面，一些权力者恣意行使权力，无视制约，为自己攫取最大限度的优势利益和特权，加剧了社会的不平等；另一方面，由于缺乏对法定权利的充分保障，公民无法通过主张权利去抵御来自强权的侵害，从而导致了更多社会不公和社会不满。 从法学视角看，公权与私权失衡是各种社会问题产生的重要原因。在检察监督权行使的过程中促进公权与私权的平衡与协调，能够有效提高检察公信力，有利于实现良好的法律效果、社会效果和政治效果。
三、可行性分析：行政检察监督的制度考量
对于检察院提起行政诉讼再审抗诉的权力，学术界众说纷纭。有学者提出，将来修改《行政诉讼法》，对于人民检察院提起再审抗诉权的权力应当予以适当的限制。一般说来，只有涉及公共利益或者社会公共利益以及他人重大的合法权益的行政案件，人民检察院才有发起再审程序的权力。因为检察院依职权参与一般的行政案件，极容易破坏生效裁判确立的行政法律关系的稳定性，同时也违背诉讼经济的原则，也不利于制止滥用申诉权的行为。 即人民检察院提起再审抗诉的权力仅限于行政公益诉讼。可资借鉴的是，德国的行政公益诉讼是将检察机关作为公益诉讼的提起主体，无论一审、二审抑或再审，检察机关都将作为诉讼主体出现，这与我国现行的行政诉讼中赋予检察机关再审抗诉权的立法目的和意义均不同，不能等同考量。
有学者认为，应当取消检察机关的抗诉监督，将申请人申请再审作为发动再审的唯一途径。理由是检察机关提起抗诉与行政诉讼的目的和特点不符合，此外，检察机关出庭抗诉的身份以及调查取证的权力、抗诉与申请再审的关系等问题在理论和实践上还没有得到妥善解决，不宜由检察机关进行抗诉监督。 但笔者认为，检察机关的抗诉监督不仅不应当取消，还应当予以强化。理由是，检察机关的抗诉是一种制度化的审判监督，根据《行政诉讼法》的规定，检察机关应当对行政审判活动进行全面监督，这种监督不仅包括上诉程序的抗诉，还包括对起诉至生效判决执行的全部过程的监督，更包括审判监督程序。 因此通过具有法定效力的抗诉监督权来实现检察监督权尤为重要。
我国现行检察机关对行政诉讼案件的抗诉制度承袭了前苏联的制度，基本上与俄罗斯类似，与大陆法系和英美法系的行政诉讼制度均有较大的差别。究其根源，我国现有制度框架下公权和私权产生冲突之后，仅依靠法院的司法审判权来平衡是不够的。只有进一步加强和完善检察监督权的应用和实现，才能从根本上解决行政争讼过程中的权力与权利的平衡问题。
四、改革与重构：平衡公权力与私权利的规制路径思考
“私权和私权发生冲突不可怕，公权和公权之间发生冲突也不可怕，可怕的是公权和私权发生冲突。” 公权与私权在对峙冲突中寻求平衡，需要积极发挥检察监督在行政诉讼案件中的作用。
（一）确立行政公诉权——破解行政相对人诉权实现的难题
行政诉讼是通过司法程序对行政权进行监督制约的一项重要的法律制度，但“行政诉讼制度在权力制约方面显得相当力不从心”， 行政诉讼的制度优势并未得到真正实现。基于此，有学者提出赋予检察机关提起行政公诉的权能的制度构想。所谓行政公诉，是指在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定，侵害公民、法人和其他组织等行政相对人的合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判的活动。
首先，行政公诉制度在多数国家实行，并取得了颇好的社会效果，对保护社会公益起到了积极的作用。其次，我国行政诉讼将行政相对人提起行政诉讼的范围限定在侵犯了自己合法权益的部分具体行政行为，更多的行政行为被排除在司法审查之外，从而使得行政公诉权成为实现公共利益保护的应有之义。最后，当前我国检察机关参与诉讼活动，进行法律监督的方式极为有限，行政公诉权是检察机关实现法律监督职能的必要手段。如上所述，行政公诉制度可为完善行政诉讼制度的一个重要选择。 （二）落实检察院的行政抗诉权——实现公权力与私权利的平衡
我国《行政诉讼法》第62条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。《行政诉讼法》没有规定当事人申请再审，只是规定了当事的申诉权。申诉历来不是启动诉讼程序的一种制度，而只是一种反映意见、提供线索的权利。当事人提起的申诉并不直接引起再审程序，实际上它只给法院对已经生效的裁判进行审查提供线索。 可见，仅依靠行政相对人的力量无法有效实现行政诉讼的程序性救济，必须依靠检察院才能最终实现行政抗诉权。
我国《行政诉讼法》第64条规定，人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提起抗诉。因此，我们要正确定位和合理配置检察院抗诉权与行政相对人的申诉权的关系，实现公权力和私权利的平衡。
（三）检察监督权——行政相对人的诉权保障
不受保护的诉权近乎没有权利，不受保护的行政诉权注定实效甚微。针对现阶段行政诉讼监督机制薄弱这一弊端，笔者认为，我国应该启动行政诉讼的再监督机制，明确检察监督权，再监督的组织机构宜实行最高人民检察院统一领导且与地方不存在隶属关系的垂直领导机制，使其对行政诉讼确实起到监督作用，具体实施需要构建完善的再监督法律体系来规定，以切实保障行政相对人行政诉权的实现。
注释：
江必新主编．最高人民法院行政与执行法律文件解读（2010年第11辑）．人民法院出版社．2010年版．第90-104页．
应松年，杨伟东．我国行政诉讼法修正初步设想．中国司法．2004（4）．
苏力．送法下乡——中国基层司法制度研究．中国政法大学出版社．2000年版．第118页．
魏平娟．和谐社会视角下公权与私权的平衡协调．现代教育教学探索．2009（3）．
江必新，梁凤云．行政诉讼法理论与实务（下卷）．北京大学出版社．2009年版．第936页．
景汉朝，卢子娟．论民事审判监督程序之重构．法学研究．1999（1）．
李浩．民事审判再审程序改造论．法学研究．2000（5）．
汪渊智．理性思考公权力与私权利的关系．山西大学学报（哲学社会科学版）．2006（4）．
杨海坤．对于摆脱〈行政诉讼法〉实施困境的反思．行政法学研究．2009（3）．
孙谦．设置行政公诉的价值目标与制度构想．中国社会科学．2011（1）．
胡康生主编．〈中华人民共和国行政诉讼法〉讲话．中国民主法制出版社．1989年版．第214-215页．
关键词 行政诉讼 检察监督 公权 私权
作者简介：罗倩，重庆市人民检察院第四分院助理检察员，武汉大学法学硕士；黄满、杨中爱，湖南湘西自治州花垣县人民检察院。
中图分类号：D922.1文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)11-027-02
一、问题的提出
行政诉讼中存在两对重要的法律关系，一是行政权力与行政相对人的权利之间的关系，通常谓之“官民”关系；二是行政诉讼法律法律关系。当前我国行政诉讼发展相对缓慢，并面临一些体制性障碍，公权力与私权利的冲突日益明显。有鉴于此，有必要准确划定公权力和私权利的边界，在制度建设上，应当强化检察机关法律监督职能，以及实现权力监督的手段，进而化解和协调各方利益冲突，并在公权与私权之间维持两者之间的平衡，走出行政诉讼的困境，实现公权力与私权利利益均衡发展的和谐社会。
二、必要性分析：行政检察监督的正当性
（一）实践性需求
在我国行政诉讼中，“最棘手问题是行政诉讼运作不畅。其突出表现为：公民、组织不敢告、不愿告，撤诉率高；法院不愿审、不敢判，法外干预多；法院判决难以执行；等等”。 “制度的监督和约束常常凸显为冲突和争议，然而真正制度化了的约束更多地表现为一种常规。” 实践中，检察机关主动提起行政抗诉的案件极少，以致行政诉讼检察监督制度的存废问题一度引起学术争议。由于现行行政诉讼检察监督方式的局限性，如何全面履行宪法赋予的法律监督权，值得探究。
（二）社会性需求
从社会学的角度看，某种程度的平衡机制欠缺、动力机制失范是造成一系列社会问题的深层原因。一方面，一些权力者恣意行使权力，无视制约，为自己攫取最大限度的优势利益和特权，加剧了社会的不平等；另一方面，由于缺乏对法定权利的充分保障，公民无法通过主张权利去抵御来自强权的侵害，从而导致了更多社会不公和社会不满。 从法学视角看，公权与私权失衡是各种社会问题产生的重要原因。在检察监督权行使的过程中促进公权与私权的平衡与协调，能够有效提高检察公信力，有利于实现良好的法律效果、社会效果和政治效果。
三、可行性分析：行政检察监督的制度考量
对于检察院提起行政诉讼再审抗诉的权力，学术界众说纷纭。有学者提出，将来修改《行政诉讼法》，对于人民检察院提起再审抗诉权的权力应当予以适当的限制。一般说来，只有涉及公共利益或者社会公共利益以及他人重大的合法权益的行政案件，人民检察院才有发起再审程序的权力。因为检察院依职权参与一般的行政案件，极容易破坏生效裁判确立的行政法律关系的稳定性，同时也违背诉讼经济的原则，也不利于制止滥用申诉权的行为。 即人民检察院提起再审抗诉的权力仅限于行政公益诉讼。可资借鉴的是，德国的行政公益诉讼是将检察机关作为公益诉讼的提起主体，无论一审、二审抑或再审，检察机关都将作为诉讼主体出现，这与我国现行的行政诉讼中赋予检察机关再审抗诉权的立法目的和意义均不同，不能等同考量。
有学者认为，应当取消检察机关的抗诉监督，将申请人申请再审作为发动再审的唯一途径。理由是检察机关提起抗诉与行政诉讼的目的和特点不符合，此外，检察机关出庭抗诉的身份以及调查取证的权力、抗诉与申请再审的关系等问题在理论和实践上还没有得到妥善解决，不宜由检察机关进行抗诉监督。 但笔者认为，检察机关的抗诉监督不仅不应当取消，还应当予以强化。理由是，检察机关的抗诉是一种制度化的审判监督，根据《行政诉讼法》的规定，检察机关应当对行政审判活动进行全面监督，这种监督不仅包括上诉程序的抗诉，还包括对起诉至生效判决执行的全部过程的监督，更包括审判监督程序。 因此通过具有法定效力的抗诉监督权来实现检察监督权尤为重要。
我国现行检察机关对行政诉讼案件的抗诉制度承袭了前苏联的制度，基本上与俄罗斯类似，与大陆法系和英美法系的行政诉讼制度均有较大的差别。究其根源，我国现有制度框架下公权和私权产生冲突之后，仅依靠法院的司法审判权来平衡是不够的。只有进一步加强和完善检察监督权的应用和实现，才能从根本上解决行政争讼过程中的权力与权利的平衡问题。
四、改革与重构：平衡公权力与私权利的规制路径思考
“私权和私权发生冲突不可怕，公权和公权之间发生冲突也不可怕，可怕的是公权和私权发生冲突。” 公权与私权在对峙冲突中寻求平衡，需要积极发挥检察监督在行政诉讼案件中的作用。
（一）确立行政公诉权——破解行政相对人诉权实现的难题
行政诉讼是通过司法程序对行政权进行监督制约的一项重要的法律制度，但“行政诉讼制度在权力制约方面显得相当力不从心”， 行政诉讼的制度优势并未得到真正实现。基于此，有学者提出赋予检察机关提起行政公诉的权能的制度构想。所谓行政公诉，是指在没有适格原告的情况下，检察机关认为行政机关的行为违反了有关法律规定，侵害公民、法人和其他组织等行政相对人的合法权益，损害国家和社会公共利益，依照行政诉讼程序向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出裁判的活动。
首先，行政公诉制度在多数国家实行，并取得了颇好的社会效果，对保护社会公益起到了积极的作用。其次，我国行政诉讼将行政相对人提起行政诉讼的范围限定在侵犯了自己合法权益的部分具体行政行为，更多的行政行为被排除在司法审查之外，从而使得行政公诉权成为实现公共利益保护的应有之义。最后，当前我国检察机关参与诉讼活动，进行法律监督的方式极为有限，行政公诉权是检察机关实现法律监督职能的必要手段。如上所述，行政公诉制度可为完善行政诉讼制度的一个重要选择。 （二）落实检察院的行政抗诉权——实现公权力与私权利的平衡
我国《行政诉讼法》第62条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向原审人民法院或者上一级人民法院提出申诉，但判决、裁定不停止执行。《行政诉讼法》没有规定当事人申请再审，只是规定了当事的申诉权。申诉历来不是启动诉讼程序的一种制度，而只是一种反映意见、提供线索的权利。当事人提起的申诉并不直接引起再审程序，实际上它只给法院对已经生效的裁判进行审查提供线索。 可见，仅依靠行政相对人的力量无法有效实现行政诉讼的程序性救济，必须依靠检察院才能最终实现行政抗诉权。
我国《行政诉讼法》第64条规定，人民检察院对人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现违反法律、法规规定的，有权按照审判监督程序提起抗诉。因此，我们要正确定位和合理配置检察院抗诉权与行政相对人的申诉权的关系，实现公权力和私权利的平衡。
（三）检察监督权——行政相对人的诉权保障
不受保护的诉权近乎没有权利，不受保护的行政诉权注定实效甚微。针对现阶段行政诉讼监督机制薄弱这一弊端，笔者认为，我国应该启动行政诉讼的再监督机制，明确检察监督权，再监督的组织机构宜实行最高人民检察院统一领导且与地方不存在隶属关系的垂直领导机制，使其对行政诉讼确实起到监督作用，具体实施需要构建完善的再监督法律体系来规定，以切实保障行政相对人行政诉权的实现。
注释：
江必新主编．最高人民法院行政与执行法律文件解读（2010年第11辑）．人民法院出版社．2010年版．第90-104页．
应松年，杨伟东．我国行政诉讼法修正初步设想．中国司法．2004（4）．
苏力．送法下乡——中国基层司法制度研究．中国政法大学出版社．2000年版．第118页．
魏平娟．和谐社会视角下公权与私权的平衡协调．现代教育教学探索．2009（3）．
江必新，梁凤云．行政诉讼法理论与实务（下卷）．北京大学出版社．2009年版．第936页．
景汉朝，卢子娟．论民事审判监督程序之重构．法学研究．1999（1）．
李浩．民事审判再审程序改造论．法学研究．2000（5）．
汪渊智．理性思考公权力与私权利的关系．山西大学学报（哲学社会科学版）．2006（4）．
杨海坤．对于摆脱〈行政诉讼法〉实施困境的反思．行政法学研究．2009（3）．
孙谦．设置行政公诉的价值目标与制度构想．中国社会科学．2011（1）．
胡康生主编．〈中华人民共和国行政诉讼法〉讲话．中国民主法制出版社．1989年版．第214-215页．