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摘要住房压力是现在城市人口所面临的最大压力。随着城市化的推进以及城市人口的不断增加，对住房的需求不断增大。但高额的房价将众多购房者拒之门外。小产权房由于在价格上的优势引得众人追捧，但其终究是一个非适法的产物，如何规范小产权房关系到社会的安定和谐。
关键词小产权房 土地使用权证 房产证
作者简介：杜晓成，首都经济贸易大学法学硕士研究生，研究方向：经济法学。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)01-192-02
一、小产权房的概念及特征
“小产权房”并不是一个法律上的概念，它只是人们在社会实践中对现实生活中所出现的、相对于“五证”齐全的房屋形成的一种约定俗成的称谓。目前通常所谓的“小产权房”，主要是指没有经过法律规定的征地、审批、建设等环节，由村民委员会单独或由某个或者某些村民联合、或与开发商联合在集体所有的土地上开发建设的商品房用以出售的营利性活动。由于此类房屋在征地、审批、建设等环节的瑕疵，导致购买此种类型的业主无法取得国家法定机关依法颁发的房屋所有权证书和土地使用权证书，相对于经过合法程序取得的房屋，这类房屋俗称“小产权房”。与市场上销售的、具有完全产权的房屋相比，小产权房之所以“小”在于土地使用权，而这是由于我国目前所实行的特殊的土地政策所所导致的。小产权房与正规开发销售的完全产权房相比具有如下独有的特征：
（一）土地使用不合法是小产权房区别于完全产权房屋的主要特征
依据我国现行法律的规定，我国的土地所有权分为国家所有和集体所有两种。国家所有的土地在转让开发中由于其土地性质的国有性，所以不会出现类似小产权房这样的问题。小产权房主要是针对在集体土地的开发利用之中，由于未能遵守国家的相关规定导致手续不完备，从而使所建房屋在产权存在瑕疵。按照相关法律的规定，在农村集体所有的土地上兴建商品房，必须经过如下几步程序：（1）先由国家征地，并将土地的利用性质转为建设用地；（2）由国家以挂牌拍卖、出让等形式将土地转让给开发商，同时由开发商向国家缴纳规定数额的土地出让金；（3）开发商建成商品房后出售给购房人；（4）由专门的政府机关向购房者颁发土地使用权证书和房屋所有权证书，确认其所购房屋的所有权。而小产权房则是直接在集体所有的土地上建房并出售，其间未经过征地、缴纳土地出让金、颁发土地使用权证和房屋所有权证等程序，从而使所建房屋在用地上不合法律规定。
（二）产权证书存在瑕疵是小产权房的另一重要特征
房地产开发销售，根据我国相关法律的规定应当具有俗称的“五证”。所谓“五证”是指《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》和《商品房销售（预售）许可证》。只有上述“五证”齐全的商品房才能公开出售。《国有土地使用证》是证明开发商通过合法程序取得土地使用权的证明。小产权房由于没有经过征地缴税等环节，所以并不具有《国有土地使用证》。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。”房屋属于典型的不动产物权，所以其产权的合法取得应当经过法律规定的登记程序。房屋登记在我国的法律实践中表现为房产证的发放。而且根据《城市房地产管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，房产证只能由县级以上人民政府的房产管理部门颁发才是合法有效的，其他任何单位都无权发放。小产权房实际上不具有此类产权证书，因此在房屋产权上存在较大的瑕疵。
二、小产权房形成的原因
（一）现实原因：众多的城市人口及越来越高的房价压力
随着我国城市化进程的提高，越来越多的农村富余劳动力涌入城市谋求发展。住房是这些劳动力首要面对的问题。但是由于近年来，我国各城市商品房价格节节攀升，且远远超出了普通劳动者所能承受的范围，这使得许多怀揣购房梦想的人望而却步。小产权房由于其在价格上的洼地，无疑对急需住房的中低收入群体具有极大的诱惑力。所以在巨大的经济利益刺激下他们宁愿选择小产权房以实现自己的住房需求。另一方面，极大的市场需求，又刺激了小产权房屋的大面积开发。各村委会瞅准机会，以各种名义在集体所有土地上建设房屋并对外销售。
（二）直接原因：建设者的利益驱使
房地产开发是目前公认的高回报率行业，几乎所有的人都想涉足这一行业。这其中有以房地产开发为主业的企业，但也有相当一部分非以房地产为主业的企业。据新闻报道，在今年的青交会上，一向以电器为主业的海尔、海信等也大规模涉足房产领域，可见房地产项目的巨大诱惑力。据相关调查显示，房地产开发商的利润率高达30%，有的甚至高达50%，该利润率远远高于其他行业。正是由于房产行业的高回报率和购房者旺盛的市场需求，吸引了包括村委会在内的众多投资者投资于房地产行业。村委会开发建设的小产权房在价格上虽然远远低于普通市场上销售的房屋，但由于开发小产权楼盘时没有缴纳土地出让金等各项税费，因此即使其以低于市场的价格销售，也会有不菲的收益回报。
（三）根本原因：现行的土地制度
现行的土地双轨制度是小产权房出现的根本原因所在。根据我国现行法律的相关规定，我国的土地所有权分为国家所有制和集体所有制这两种基本的土地所有权形式。从我国法律对集体土地所有制的相关规定中可以看出，无论是村委会集体还是村民个人，从法律上都仅有利用这些土地从事生产的权利，要想利用农业用地从事农业生产以外的开发利用则必须先将其所有权性质转为国家所有。随着市场经济的发展，土地作为一种稀缺性资源的价值不断得到提升，其所具有的商品价值也逐步显现。集体土地被政府征收、征用后所得到的补偿款远远低于市场价格。此种价值实现轨迹给集体土地的利用带来了潜在的、巨大的商业机会，集体土地所有者受经济利益的刺激而违反法律规定，将土地非法提供给市场开发利用。正是基于法律对土地的这种特殊的规定形式，才导致了小产权房的出现。
三、小产权房的处理方式
关于小产权房的利与弊，众说纷纭，褒贬不一。笔者认为，目前情况下，再去争论小产权房的利弊已显无谓。当前首要是如何解决小产权房问题，规范房地产市场。据大致估算，全国目前建设有60多亿平方米的小产权房，大致相当于全国房地产业近10年来的开发总量。如此数量惊人的小产权房，究竟该如何规范处理是一个相当棘手的问题。如果稍有处理不妥，可能引发严重的社会问题。小产权房的出现是房产市场上的非正常现象，对其既不可放任不管，也不可搞一刀切。在处理这一问题时，政府应当坚持以下两项基本原则，即：（1）兼顾各方利益原则。小产权房在开发之初，就因不符合法律的规定没有取得土地使用权证等相关证书，也未向国家缴纳相关的税费，造成国家巨大的经济损失的同时，也不利于国家土地政策的贯彻执行。但是，我们也应充分的认识到小产权房屋出现的现实原因，考虑广大城市低收入群体迫切的住房诉求。购买小产权房者人数众多，而且绝大多数是因买不起合法的普通商品房才购买小产权房屋，许多购房者可能为此花费了一生的积蓄。所以，应在维护国家利益的同时，统筹兼顾、综合考量，不能一味的以维护国家利益的名义而不顾广大城市低收入群体的生活保障。（2）避免浪费原则。对于已建成既成事实的小产权楼盘，原则上不应拆除，特别是符合城市整体规划和土地用地规划的小产权房项目。除非严重违背我国基本农田保护法规，如将基本农田违规开发成高尔夫球场地，应当予以拆除，并恢复农业用地的原状。对小产权房屋的处理采取简单拆除的做法必将造成极大的社会资源的浪费，同时也将带来一系列深刻的社会问题，引发社会矛盾。所以对小产权房屋的处理，原则上应当尽量不拆、少拆。以不拆为原则，尽最大的努力使其存在符合法律的规定和社会的需要。笔者认为，政府应当先“截流”、后“治理”。制定针对小产权房屋建设的特别规定，并严格执行，坚决制止新建小产权房屋。此外，对已成既成事实的小产权房可根据其不同情况作出如下处理：
（一）针对不同形式的小产权房屋，分类审视，核发不同的产权证书
小产权房屋的合法化，如果简单的采用给所有购买小产权房屋的购房人补发和普通购房者一样的产权证书，无疑对普通购房者而言是极不公平的。因此，对于已经建成出售的小产权房屋，在其合法化过程中应当由政府区分情况，核发不同形式的产权证书。
1．如果购买小产权房屋的购房者的条件经过核实符合国家有关经济适用房或者限价房的购买规定时，可由相关部门相应的核发经济适用房或者限价房所有权证书。对于此类房屋在日后使用中的出租、转让也依照国家有关经济适用房或者限价房的相关规定进行。
2．如果小产权房屋的购买人补缴了土地出让金及相关税费，那就应当核发普通的房屋所有权证书。此时的房屋转变为普通的商品房，购房人可以自由合法的居住、出租、转让。房屋通过市场流通转让也不再受任何限制。
3．如果该小产权房屋既不符合国家有关经济适用房和限价房的有关规定，购房者也不补缴土地出让金和相关税费的，由发证机关核发特殊房屋所有权证。持有此类房屋所有权证书的购房人可以自己居住。但在未来房屋的所有人变更时，应当补缴土地出让金和相应的税费。
（二）对于严重违法的小产权房屋谨慎拆除
如果开发建设的小产权房屋非法侵占了基本农田，致使耕地遭受破坏的，可以考虑强制拆除，恢复耕地原状。此外，对于影响防洪泄洪、危害国防安全、严重破坏生态环境而修建的小产权房屋，也应予以拆除。
关键词小产权房 土地使用权证 房产证
作者简介：杜晓成，首都经济贸易大学法学硕士研究生，研究方向：经济法学。
中图分类号：D920.5 文献标识码：A 文章编号：1009-0592(2011)01-192-02
一、小产权房的概念及特征
“小产权房”并不是一个法律上的概念，它只是人们在社会实践中对现实生活中所出现的、相对于“五证”齐全的房屋形成的一种约定俗成的称谓。目前通常所谓的“小产权房”，主要是指没有经过法律规定的征地、审批、建设等环节，由村民委员会单独或由某个或者某些村民联合、或与开发商联合在集体所有的土地上开发建设的商品房用以出售的营利性活动。由于此类房屋在征地、审批、建设等环节的瑕疵，导致购买此种类型的业主无法取得国家法定机关依法颁发的房屋所有权证书和土地使用权证书，相对于经过合法程序取得的房屋，这类房屋俗称“小产权房”。与市场上销售的、具有完全产权的房屋相比，小产权房之所以“小”在于土地使用权，而这是由于我国目前所实行的特殊的土地政策所所导致的。小产权房与正规开发销售的完全产权房相比具有如下独有的特征：
（一）土地使用不合法是小产权房区别于完全产权房屋的主要特征
依据我国现行法律的规定，我国的土地所有权分为国家所有和集体所有两种。国家所有的土地在转让开发中由于其土地性质的国有性，所以不会出现类似小产权房这样的问题。小产权房主要是针对在集体土地的开发利用之中，由于未能遵守国家的相关规定导致手续不完备，从而使所建房屋在产权存在瑕疵。按照相关法律的规定，在农村集体所有的土地上兴建商品房，必须经过如下几步程序：（1）先由国家征地，并将土地的利用性质转为建设用地；（2）由国家以挂牌拍卖、出让等形式将土地转让给开发商，同时由开发商向国家缴纳规定数额的土地出让金；（3）开发商建成商品房后出售给购房人；（4）由专门的政府机关向购房者颁发土地使用权证书和房屋所有权证书，确认其所购房屋的所有权。而小产权房则是直接在集体所有的土地上建房并出售，其间未经过征地、缴纳土地出让金、颁发土地使用权证和房屋所有权证等程序，从而使所建房屋在用地上不合法律规定。
（二）产权证书存在瑕疵是小产权房的另一重要特征
房地产开发销售，根据我国相关法律的规定应当具有俗称的“五证”。所谓“五证”是指《国有土地使用证》、《建设用地规划许可证》、《建设工程规划许可证》、《建设工程施工许可证》和《商品房销售（预售）许可证》。只有上述“五证”齐全的商品房才能公开出售。《国有土地使用证》是证明开发商通过合法程序取得土地使用权的证明。小产权房由于没有经过征地缴税等环节，所以并不具有《国有土地使用证》。根据《中华人民共和国物权法》第九条的规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力。”房屋属于典型的不动产物权，所以其产权的合法取得应当经过法律规定的登记程序。房屋登记在我国的法律实践中表现为房产证的发放。而且根据《城市房地产管理法》及《土地管理法实施条例》的规定，房产证只能由县级以上人民政府的房产管理部门颁发才是合法有效的，其他任何单位都无权发放。小产权房实际上不具有此类产权证书，因此在房屋产权上存在较大的瑕疵。
二、小产权房形成的原因
（一）现实原因：众多的城市人口及越来越高的房价压力
随着我国城市化进程的提高，越来越多的农村富余劳动力涌入城市谋求发展。住房是这些劳动力首要面对的问题。但是由于近年来，我国各城市商品房价格节节攀升，且远远超出了普通劳动者所能承受的范围，这使得许多怀揣购房梦想的人望而却步。小产权房由于其在价格上的洼地，无疑对急需住房的中低收入群体具有极大的诱惑力。所以在巨大的经济利益刺激下他们宁愿选择小产权房以实现自己的住房需求。另一方面，极大的市场需求，又刺激了小产权房屋的大面积开发。各村委会瞅准机会，以各种名义在集体所有土地上建设房屋并对外销售。
（二）直接原因：建设者的利益驱使
房地产开发是目前公认的高回报率行业，几乎所有的人都想涉足这一行业。这其中有以房地产开发为主业的企业，但也有相当一部分非以房地产为主业的企业。据新闻报道，在今年的青交会上，一向以电器为主业的海尔、海信等也大规模涉足房产领域，可见房地产项目的巨大诱惑力。据相关调查显示，房地产开发商的利润率高达30%，有的甚至高达50%，该利润率远远高于其他行业。正是由于房产行业的高回报率和购房者旺盛的市场需求，吸引了包括村委会在内的众多投资者投资于房地产行业。村委会开发建设的小产权房在价格上虽然远远低于普通市场上销售的房屋，但由于开发小产权楼盘时没有缴纳土地出让金等各项税费，因此即使其以低于市场的价格销售，也会有不菲的收益回报。
（三）根本原因：现行的土地制度
现行的土地双轨制度是小产权房出现的根本原因所在。根据我国现行法律的相关规定，我国的土地所有权分为国家所有制和集体所有制这两种基本的土地所有权形式。从我国法律对集体土地所有制的相关规定中可以看出，无论是村委会集体还是村民个人，从法律上都仅有利用这些土地从事生产的权利，要想利用农业用地从事农业生产以外的开发利用则必须先将其所有权性质转为国家所有。随着市场经济的发展，土地作为一种稀缺性资源的价值不断得到提升，其所具有的商品价值也逐步显现。集体土地被政府征收、征用后所得到的补偿款远远低于市场价格。此种价值实现轨迹给集体土地的利用带来了潜在的、巨大的商业机会，集体土地所有者受经济利益的刺激而违反法律规定，将土地非法提供给市场开发利用。正是基于法律对土地的这种特殊的规定形式，才导致了小产权房的出现。
三、小产权房的处理方式
关于小产权房的利与弊，众说纷纭，褒贬不一。笔者认为，目前情况下，再去争论小产权房的利弊已显无谓。当前首要是如何解决小产权房问题，规范房地产市场。据大致估算，全国目前建设有60多亿平方米的小产权房，大致相当于全国房地产业近10年来的开发总量。如此数量惊人的小产权房，究竟该如何规范处理是一个相当棘手的问题。如果稍有处理不妥，可能引发严重的社会问题。小产权房的出现是房产市场上的非正常现象，对其既不可放任不管，也不可搞一刀切。在处理这一问题时，政府应当坚持以下两项基本原则，即：（1）兼顾各方利益原则。小产权房在开发之初，就因不符合法律的规定没有取得土地使用权证等相关证书，也未向国家缴纳相关的税费，造成国家巨大的经济损失的同时，也不利于国家土地政策的贯彻执行。但是，我们也应充分的认识到小产权房屋出现的现实原因，考虑广大城市低收入群体迫切的住房诉求。购买小产权房者人数众多，而且绝大多数是因买不起合法的普通商品房才购买小产权房屋，许多购房者可能为此花费了一生的积蓄。所以，应在维护国家利益的同时，统筹兼顾、综合考量，不能一味的以维护国家利益的名义而不顾广大城市低收入群体的生活保障。（2）避免浪费原则。对于已建成既成事实的小产权楼盘，原则上不应拆除，特别是符合城市整体规划和土地用地规划的小产权房项目。除非严重违背我国基本农田保护法规，如将基本农田违规开发成高尔夫球场地，应当予以拆除，并恢复农业用地的原状。对小产权房屋的处理采取简单拆除的做法必将造成极大的社会资源的浪费，同时也将带来一系列深刻的社会问题，引发社会矛盾。所以对小产权房屋的处理，原则上应当尽量不拆、少拆。以不拆为原则，尽最大的努力使其存在符合法律的规定和社会的需要。笔者认为，政府应当先“截流”、后“治理”。制定针对小产权房屋建设的特别规定，并严格执行，坚决制止新建小产权房屋。此外，对已成既成事实的小产权房可根据其不同情况作出如下处理：
（一）针对不同形式的小产权房屋，分类审视，核发不同的产权证书
小产权房屋的合法化，如果简单的采用给所有购买小产权房屋的购房人补发和普通购房者一样的产权证书，无疑对普通购房者而言是极不公平的。因此，对于已经建成出售的小产权房屋，在其合法化过程中应当由政府区分情况，核发不同形式的产权证书。
1．如果购买小产权房屋的购房者的条件经过核实符合国家有关经济适用房或者限价房的购买规定时，可由相关部门相应的核发经济适用房或者限价房所有权证书。对于此类房屋在日后使用中的出租、转让也依照国家有关经济适用房或者限价房的相关规定进行。
2．如果小产权房屋的购买人补缴了土地出让金及相关税费，那就应当核发普通的房屋所有权证书。此时的房屋转变为普通的商品房，购房人可以自由合法的居住、出租、转让。房屋通过市场流通转让也不再受任何限制。
3．如果该小产权房屋既不符合国家有关经济适用房和限价房的有关规定，购房者也不补缴土地出让金和相关税费的，由发证机关核发特殊房屋所有权证。持有此类房屋所有权证书的购房人可以自己居住。但在未来房屋的所有人变更时，应当补缴土地出让金和相应的税费。
（二）对于严重违法的小产权房屋谨慎拆除
如果开发建设的小产权房屋非法侵占了基本农田，致使耕地遭受破坏的，可以考虑强制拆除，恢复耕地原状。此外，对于影响防洪泄洪、危害国防安全、严重破坏生态环境而修建的小产权房屋，也应予以拆除。