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摘 要：在2008年金融危机后，银行等金融机构对资本充足率的要求减少信用贷款，增加抵押物、担保贷款。而农户有效担保物的缺乏，使其贷款难度增加。而土地承包经营权作为一种用益物权却受到法律的限制不得作为贷款抵押物。考虑到经济发展和现实的需要，法律应适当的放宽担保物限制，满足农民的现实需求。
关键词：贷款；担保；土地承包经营权；新疆；农户
中图分类号：F830.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）22-0122-03
引言
近些年随着各大商业银行的在县域的网点的撤离，农村信用社逐渐成为金融支农的主力军，并取得了不错的成绩，但是同时我们也要清晰注意到农信社在实际支农中的问题。
一、贷款现状的简介
虽然信用社成为支农的主力军，但是我们在实际中发现，现实的支农中仍存在问题。据费玉娥在2007年的新疆的抽样6县的数据显示，农户有较高的贷款需求，但是小额贷款的需求满足度5个县的满足度低于50%，最低的只有13.46%。农户的贷款需求远远没有得到满足。再如表1，从表中我们可以看出呼图壁县的涉农贷款中的联保贷款的比例大幅上升11个点，而信用贷款则下降了5.6个点，担保贷款同比（2009年）增长34%！这说明信用社对于贷款的条件设置走高，贷款的对象倾向于联保户和有担保抵押物的农户。
二、贷款难的主要原因
造成农村居民贷款难的问题主要因素：一是受困于农业和农村的天然金融环境，二则是受困于担保物的缺失。
1.农业行业属性和农村的天然金融环境。首先农业自古以来就是一个弱势行业，即使在现在有发达科技的支持，农业灾害还是时常发生，造成农业收入不稳定，同时农业的生产资金运转周期长、资金的内部积累少，使银行或信用社对于农业贷款收回没有信心。其次，2010年新疆第一产业的产值为1 078.63亿元，在三大产业的占比仅为19.8%。相比与第二产业产值则显得弱小，农业的增值率也不足于工业和服务业的增长。相比于第二产业，农业生产的低回报率，也使金融机构对此类贷款没有兴趣，机会成本较高。然后，农村的天然薄弱的金融环境，新疆农村地处边疆少数民族地区，各种条件导致发展缓慢。首先金融覆盖率低，截至2010年全疆共有农村信用社907家，村镇银行为3家，农村合作银行为16家，而全疆共有88个县（市）。其次农村的信用环境差，信用评级建设缓慢，符合银行贷款要求的信用农户较少。以呼图壁县为例，2009年呼图壁县总农户22 478户，其中认可的信用户有8 877户，信用村为28个只占总行政村的55%，而到2010年底，总户数（包括兵团）为311 401户，信用户只有10 884户，信用村为38个，占总的行政村的40.42%。很多农户还是认为机构的钱就是国家的钱可以不还，信用的意识极为薄弱，出现机构不相信农户，存在不借或少借的现象，尤其是在新疆的南疆部分地区，如2010年和田地区全年农村家庭人均纯收入为2 753.74元，相比与伊犁直属县的5 324.64元和喀什地区的人均的3 269.58元，则显得要少很多。低收入，对于银行来说就意味着低的还贷能力，贷款的意愿低。虽然政府一再强调要加大对农业的金融支持，但是农业及农村的这些属性却依然阻碍着机构。
2.担保物的限制。首先是担保物的限制。基于农村信用建设的不完善和资本管理的压力，银行或信用社对于农户的贷款，一般都要求有抵押物或质押物。二元经济的格局、农村长期的经济发展落后，使得农户并没有类似于债券、基金等有价证券，剩下的能够充当抵押品的就只有固定资产和一些其他权利，但是《担保法》第37条规定：下列财产不得抵押：（1）土地所有权；（2）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第34条第（五）项、第36条第三款规定的除外。能够充当抵押品的如第34条：下列财产可以抵押：（1）抵押人所有的房屋和其他地上定着物；（2）抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产；（3）抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物；（4）抵押人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其他财产；（5）抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；（6）依法可以抵押的其他财产。① 综合第34条和第37条，农户拥有的资产中能够作为担保抵押的就只有：其他权利（包括：土地承包经营权、林权等），流动性好的耐用消费品（现实中较少）。其次市场的不完善，在贷款前的担保品的评估，需要专业的评估人才，此时银行就需要第三方对担保品进行评估，出于自利原则，评估师会在评估时人为地虚高担保品的价值，而银行则要为此承担风险。农户的抵押品在发生贷款违约之后，将会被送往市场拍卖，由于农村流转市场的不发达，致使抵押品变现困难，银行等金融机构还将因此承担抵押品的库存费等。这无疑使机构更加不愿贷款给农户。
三、意见及建议
1.对于农业、农村金融的政策性倾斜。农业的天然属性是不可能改变的，农村金融的落后不是哪一家银行能够改变的。在这个时候就需要政府搭建好完整的平台。对于农业通过政策性引导资金流入，如提高农产品的收购价格，加大对于农业的转移性支付，落实金融惠民工程。完善农业风险转移，加大农业保险的覆盖力度，通过银保合作提高农户的贷款能力和银行的贷款意愿。对于农村金融环境的建设，首先加快农村征信体系的建设，加大信用重要性的宣传教育。信用体系的建成，将会使贷款人注重自己的信用记录，一旦产生信用污点，将会受到严厉的信用惩罚；其次增加基层金融机构如村镇银行和农村合作社，这种农户自己组成机构，对于农户的贷款支持已经得到证明，而且不良贷款出现较少，应得到推广。
2.增加农户可担保抵押物范围。从上文已经知道，现在的农户几乎没有可用于担保抵押的实物资产，而能够在未来产生现金流的土地承包经营权，则具有成为担保抵押品前提。土地承包经营权的抵押，是指在不改变土地所有权和用途的基础上，出让土地的使用权。 土地承包经营权的抵押的可行性分析。（1）法理的可行性。目前的法律对于土地承包经营权的态度模糊，唐薇、吴越（2012）在研究中指出现行法律对于土地承包经营权存在三种态度：一是明令禁止，在《担保法》的第37条和《物权法》的第184条；二是间接禁止，《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条的司法解释认定承包经营权抵押合同无效；三是避而不谈，在《农村土地承包法》的第32条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转”规定直接回避了该问题。但是另一方面，土地承包经营权作为一种用益物权具有法律上的具有可作为担保的先决条件，既然土地承包经营权可以产生收益，就会具有现实的需求，更何况《农村土地承包法》第32条中并没有说该权利是不能用于抵押，再者既然转让都可以，抵押为什么就不可以？而且可以理解为“其他方式”。既然法律上存在模糊，那么可以通过一些金融技术予以规避，将土地承包经营权做成其他金融工具进而利用金融工具进行抵押。所以综上所述，土地承包经营权在法理上是可行的。（2）在现实中的可行性。据了解在《物权法》草案的第五次修改中，曾有这样的规定：“土地承包经营权人有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押，但是不得改变土地用途。”但是最后被删除，理由是中国的社会保障体系尚未完全建立，土地是农民的生存之本。但是据《新疆统计年鉴—2012》的数据分析（见图1），由于新疆地区发展的不均衡和新疆本身经济发展的落后，农村人口的收入主要还是家庭经营性收入。但是工资性收入已经开始增加。但是根据图2我们可以看到三大产业中的，第一产业的从业人口占有比正在不断地降低，第二产业人口逐年增加，第三产业人口同样逐年攀升。
从这些数据我们可以认为，农村人口的收入正在多元化，土地作为农民的“安身立命”之本的功能逐渐降低。而农村人口流向二、三产业也就是将有大量的土地闲置，如果将这些土地的承包经营权进行抵押，将给从事其他产业的农民带来额外的收益，而拥有这些土地承包经营权的农户则可以实现规模化的经营，同样提高自己的家庭经营收入。对于土地承包经营权的具体运用，国务院发展研究中心农村经济研究部 张云华、中国人民大学 李伟伟、伍振军在宁夏同心县的调研报告指出，农民土地承包经营权是值得推广的，指出了同心县的对于土地承包经营权进行抵押的具体步骤（成立农户土地协会—农户以2/5土地经营权入股—实行互助联保—会员借款，协会担保—违约，协会代偿并取得会员的土地承包经营权）。① 新疆农户完全可以模仿这种模式，增加自己的贷款能力。
虽然土地承包经营权的抵押具有很强的可操作性，但是在现实实行中仍需完善以下几点：实行土地承包经营权转让的前提是法律完善，目前的试点行为只具有政策意向而无法律依据，这是有隐患的，有法可依才能真正保护农户的利益。其次，土地承包经营权在作抵押时会要求出具证书，而现在很多农户并没有，所以新疆各级地方政府应尽快按2013年中央一号文件要求的土地承包经营权的登记，并颁证到户；然后，对于土地评估的公正性。土地的评估通常是交由第三方，但是，由于农业生产用地的特殊性，目前并没有专业的机构和人员可以进行评估操作，在现行的试点地方，都是由双方协议而定或者交由机构评估，这时由于农户的弱势性，利益很有可能会损害。所以政府应该组建专门的评估指导机构或者指定评估机构并根据土地质量的层级规定最低的标准，充分保护农户利益；再次，对于土地用途的监管。在贷款发生之后，机构将拥有某片土地的经营权，由于机构一般不会从事农业生产将会将这片土地交与专门从事农业生产公司。实际经营土地的公司就是监管的重点对象，防止将农业土地用于商业；最后，对于流转市场的建立。目前新疆并没有完善的土地承包经营权流转的平台，流转平台的不完善，土地承包经营权的特殊性又使其变现能力差，就有会造成贷款机构的风险。如果长时间没有得到处理就还有可能造成土地的闲置。所以完善的流转市场，不仅能够解决贷款机构的变现风险增加其贷款的意愿，还能促进资源的合理配置。
参考文献：
[1] 费玉娥.新疆农户小额信贷发展研究[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2009：140-143.
[2] 唐薇，吴越.土地承包经营权抵押的制度“瓶颈”与制度创新[J].河北法学，2012，（2）：2-71.
[3] 叶敏.土地承包经营权抵押的可行性分析[J].经济研究导刊，2011，（15）：104.
[4] 丁关良，李贤红.土地承包经营权流转内涵界定研究[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2008，（6）：6-7.
[5] 王冠玺，李仁莹.土地承包经营权抵押范围的再探索[J].山东大学学报：哲学社会科学版，2010，（4）：3.
[责任编辑 吴明宇]
关键词：贷款；担保；土地承包经营权；新疆；农户
中图分类号：F830.5 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2013）22-0122-03
引言
近些年随着各大商业银行的在县域的网点的撤离，农村信用社逐渐成为金融支农的主力军，并取得了不错的成绩，但是同时我们也要清晰注意到农信社在实际支农中的问题。
一、贷款现状的简介
虽然信用社成为支农的主力军，但是我们在实际中发现，现实的支农中仍存在问题。据费玉娥在2007年的新疆的抽样6县的数据显示，农户有较高的贷款需求，但是小额贷款的需求满足度5个县的满足度低于50%，最低的只有13.46%。农户的贷款需求远远没有得到满足。再如表1，从表中我们可以看出呼图壁县的涉农贷款中的联保贷款的比例大幅上升11个点，而信用贷款则下降了5.6个点，担保贷款同比（2009年）增长34%！这说明信用社对于贷款的条件设置走高，贷款的对象倾向于联保户和有担保抵押物的农户。
二、贷款难的主要原因
造成农村居民贷款难的问题主要因素：一是受困于农业和农村的天然金融环境，二则是受困于担保物的缺失。
1.农业行业属性和农村的天然金融环境。首先农业自古以来就是一个弱势行业，即使在现在有发达科技的支持，农业灾害还是时常发生，造成农业收入不稳定，同时农业的生产资金运转周期长、资金的内部积累少，使银行或信用社对于农业贷款收回没有信心。其次，2010年新疆第一产业的产值为1 078.63亿元，在三大产业的占比仅为19.8%。相比与第二产业产值则显得弱小，农业的增值率也不足于工业和服务业的增长。相比于第二产业，农业生产的低回报率，也使金融机构对此类贷款没有兴趣，机会成本较高。然后，农村的天然薄弱的金融环境，新疆农村地处边疆少数民族地区，各种条件导致发展缓慢。首先金融覆盖率低，截至2010年全疆共有农村信用社907家，村镇银行为3家，农村合作银行为16家，而全疆共有88个县（市）。其次农村的信用环境差，信用评级建设缓慢，符合银行贷款要求的信用农户较少。以呼图壁县为例，2009年呼图壁县总农户22 478户，其中认可的信用户有8 877户，信用村为28个只占总行政村的55%，而到2010年底，总户数（包括兵团）为311 401户，信用户只有10 884户，信用村为38个，占总的行政村的40.42%。很多农户还是认为机构的钱就是国家的钱可以不还，信用的意识极为薄弱，出现机构不相信农户，存在不借或少借的现象，尤其是在新疆的南疆部分地区，如2010年和田地区全年农村家庭人均纯收入为2 753.74元，相比与伊犁直属县的5 324.64元和喀什地区的人均的3 269.58元，则显得要少很多。低收入，对于银行来说就意味着低的还贷能力，贷款的意愿低。虽然政府一再强调要加大对农业的金融支持，但是农业及农村的这些属性却依然阻碍着机构。
2.担保物的限制。首先是担保物的限制。基于农村信用建设的不完善和资本管理的压力，银行或信用社对于农户的贷款，一般都要求有抵押物或质押物。二元经济的格局、农村长期的经济发展落后，使得农户并没有类似于债券、基金等有价证券，剩下的能够充当抵押品的就只有固定资产和一些其他权利，但是《担保法》第37条规定：下列财产不得抵押：（1）土地所有权；（2）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第34条第（五）项、第36条第三款规定的除外。能够充当抵押品的如第34条：下列财产可以抵押：（1）抵押人所有的房屋和其他地上定着物；（2）抵押人所有的机器、交通运输工具和其他财产；（3）抵押人依法有权处分的国有的土地使用权、房屋和其他地上定着物；（4）抵押人依法有权处分的国有的机器、交通运输工具和其他财产；（5）抵押人依法承包并经发包方同意抵押的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等荒地的土地使用权；（6）依法可以抵押的其他财产。① 综合第34条和第37条，农户拥有的资产中能够作为担保抵押的就只有：其他权利（包括：土地承包经营权、林权等），流动性好的耐用消费品（现实中较少）。其次市场的不完善，在贷款前的担保品的评估，需要专业的评估人才，此时银行就需要第三方对担保品进行评估，出于自利原则，评估师会在评估时人为地虚高担保品的价值，而银行则要为此承担风险。农户的抵押品在发生贷款违约之后，将会被送往市场拍卖，由于农村流转市场的不发达，致使抵押品变现困难，银行等金融机构还将因此承担抵押品的库存费等。这无疑使机构更加不愿贷款给农户。
三、意见及建议
1.对于农业、农村金融的政策性倾斜。农业的天然属性是不可能改变的，农村金融的落后不是哪一家银行能够改变的。在这个时候就需要政府搭建好完整的平台。对于农业通过政策性引导资金流入，如提高农产品的收购价格，加大对于农业的转移性支付，落实金融惠民工程。完善农业风险转移，加大农业保险的覆盖力度，通过银保合作提高农户的贷款能力和银行的贷款意愿。对于农村金融环境的建设，首先加快农村征信体系的建设，加大信用重要性的宣传教育。信用体系的建成，将会使贷款人注重自己的信用记录，一旦产生信用污点，将会受到严厉的信用惩罚；其次增加基层金融机构如村镇银行和农村合作社，这种农户自己组成机构，对于农户的贷款支持已经得到证明，而且不良贷款出现较少，应得到推广。
2.增加农户可担保抵押物范围。从上文已经知道，现在的农户几乎没有可用于担保抵押的实物资产，而能够在未来产生现金流的土地承包经营权，则具有成为担保抵押品前提。土地承包经营权的抵押，是指在不改变土地所有权和用途的基础上，出让土地的使用权。 土地承包经营权的抵押的可行性分析。（1）法理的可行性。目前的法律对于土地承包经营权的态度模糊，唐薇、吴越（2012）在研究中指出现行法律对于土地承包经营权存在三种态度：一是明令禁止，在《担保法》的第37条和《物权法》的第184条；二是间接禁止，《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条的司法解释认定承包经营权抵押合同无效；三是避而不谈，在《农村土地承包法》的第32条“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、转让或其他方式流转”规定直接回避了该问题。但是另一方面，土地承包经营权作为一种用益物权具有法律上的具有可作为担保的先决条件，既然土地承包经营权可以产生收益，就会具有现实的需求，更何况《农村土地承包法》第32条中并没有说该权利是不能用于抵押，再者既然转让都可以，抵押为什么就不可以？而且可以理解为“其他方式”。既然法律上存在模糊，那么可以通过一些金融技术予以规避，将土地承包经营权做成其他金融工具进而利用金融工具进行抵押。所以综上所述，土地承包经营权在法理上是可行的。（2）在现实中的可行性。据了解在《物权法》草案的第五次修改中，曾有这样的规定：“土地承包经营权人有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押，但是不得改变土地用途。”但是最后被删除，理由是中国的社会保障体系尚未完全建立，土地是农民的生存之本。但是据《新疆统计年鉴—2012》的数据分析（见图1），由于新疆地区发展的不均衡和新疆本身经济发展的落后，农村人口的收入主要还是家庭经营性收入。但是工资性收入已经开始增加。但是根据图2我们可以看到三大产业中的，第一产业的从业人口占有比正在不断地降低，第二产业人口逐年增加，第三产业人口同样逐年攀升。
从这些数据我们可以认为，农村人口的收入正在多元化，土地作为农民的“安身立命”之本的功能逐渐降低。而农村人口流向二、三产业也就是将有大量的土地闲置，如果将这些土地的承包经营权进行抵押，将给从事其他产业的农民带来额外的收益，而拥有这些土地承包经营权的农户则可以实现规模化的经营，同样提高自己的家庭经营收入。对于土地承包经营权的具体运用，国务院发展研究中心农村经济研究部 张云华、中国人民大学 李伟伟、伍振军在宁夏同心县的调研报告指出，农民土地承包经营权是值得推广的，指出了同心县的对于土地承包经营权进行抵押的具体步骤（成立农户土地协会—农户以2/5土地经营权入股—实行互助联保—会员借款，协会担保—违约，协会代偿并取得会员的土地承包经营权）。① 新疆农户完全可以模仿这种模式，增加自己的贷款能力。
虽然土地承包经营权的抵押具有很强的可操作性，但是在现实实行中仍需完善以下几点：实行土地承包经营权转让的前提是法律完善，目前的试点行为只具有政策意向而无法律依据，这是有隐患的，有法可依才能真正保护农户的利益。其次，土地承包经营权在作抵押时会要求出具证书，而现在很多农户并没有，所以新疆各级地方政府应尽快按2013年中央一号文件要求的土地承包经营权的登记，并颁证到户；然后，对于土地评估的公正性。土地的评估通常是交由第三方，但是，由于农业生产用地的特殊性，目前并没有专业的机构和人员可以进行评估操作，在现行的试点地方，都是由双方协议而定或者交由机构评估，这时由于农户的弱势性，利益很有可能会损害。所以政府应该组建专门的评估指导机构或者指定评估机构并根据土地质量的层级规定最低的标准，充分保护农户利益；再次，对于土地用途的监管。在贷款发生之后，机构将拥有某片土地的经营权，由于机构一般不会从事农业生产将会将这片土地交与专门从事农业生产公司。实际经营土地的公司就是监管的重点对象，防止将农业土地用于商业；最后，对于流转市场的建立。目前新疆并没有完善的土地承包经营权流转的平台，流转平台的不完善，土地承包经营权的特殊性又使其变现能力差，就有会造成贷款机构的风险。如果长时间没有得到处理就还有可能造成土地的闲置。所以完善的流转市场，不仅能够解决贷款机构的变现风险增加其贷款的意愿，还能促进资源的合理配置。
参考文献：
[1] 费玉娥.新疆农户小额信贷发展研究[M].乌鲁木齐：新疆人民出版社，2009：140-143.
[2] 唐薇，吴越.土地承包经营权抵押的制度“瓶颈”与制度创新[J].河北法学，2012，（2）：2-71.
[3] 叶敏.土地承包经营权抵押的可行性分析[J].经济研究导刊，2011，（15）：104.
[4] 丁关良，李贤红.土地承包经营权流转内涵界定研究[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2008，（6）：6-7.
[5] 王冠玺，李仁莹.土地承包经营权抵押范围的再探索[J].山东大学学报：哲学社会科学版，2010，（4）：3.
[责任编辑 吴明宇]