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过去的十二年中，长江防洪理念已经实现了一个转变，就是从控制洪水向适度承担洪水风险的转变
武汉市解放大道1863号，这是“长江委”的地址。从这里往东不足1公里的距离，就是洪水滔滔的万里长江。自1950年成立至今，“长江委”已经和长江相守相伴整整60年了。
“长江委”全称是“水利部长江水利委员会”，在长江流域行使着流域水行政管理的职能。在水利部下属的七个流域管理机构中，唯有“长江委”和“黄河委”拥有副部级的行政级别。
在过去的60年中，“长江委”有过7任总工程师。自1984年从清华大学水资源专业毕业至今，马建华就开始在长江委工作，直到2004年出任长江委总工程师，并于去年底兼任长江委副主任。
与长江打了二十余年的交道，并且长时间处于治江管理第一线岗位，对于治江思路的点滴调整、长江水行政管理的处置协调，马建华是见证者，也是践行人。
要给洪水以必要空间
《瞭望东方周刊》：就今年的防洪形势，很多人联想到1998年的特大洪水。过去的这十二年中，长江防洪理念发生了什么变化?
马建华：过去的十二年中，长江防洪理念已经实现了一个转变，就是从控制洪水向适度承担洪水风险的转变。应该讲，自古以来长江就是围湖造田，到后来才开始意识到要给洪水以必要空间。1998年洪水之后，国务院订立了“32字方针”，不仅转变了长江流域自古形成的围湖造田的理念，在实践过程中也取得了一定的效果，“平垸行洪、退田还湖”标志着由千百年来围湖造田向如今还江湖以空间的历史性跨越。
《瞭望东方周刊》：你怎么评价今年汛期以来“三峡”面临的考验，这算不算一次“大考”?
马建华：长江流域的防洪依靠一个整体的体系，这其中三峡工程起骨干作用。在今年的长江防汛抗洪工作中，三峡工程对中下游的防洪发挥了巨大作用，这是有目共睹的。但三峡工程绝不可能包打天下，必须综合上面提到的多方面因素才能妥善解决整个长江流域面临的防洪问题。
《瞭望东方周刊》：近几年汛期长江中下游不少地方出现“崩岸”险情，有人认为这是“三峡”“清水下泄”造成的。你同意这一观点吗?
马建华：其实长江流域“崩岸”的情况由来已久。由于每年上游来水来沙条件是变化的，所以历史上在长江流域曾多次发生“崩岸”，不建三峡工程，照样会出现这些问题。这是自然规律，并不是修三峡工程后出现的新问题。
但另一方面，三峡工程要完成它防洪发电的任务，就必须在汛期的时候拦蓄洪水、枯期的时候放水发电，因此中下游的来水来沙条件会发生变化。由于蓄水在水库中，泥沙就会淤积，等到把水下泄的时候水的含沙量就会下降，清水对河岸的冲刷力度就会加强。只能说三峡工程建成后对河道冲刷“崩岸”的情势造成了一定影响，但绝不能把“崩岸”的原因全都归咎于三峡工程。
《瞭望东方周刊》：“三峡”泄洪、蓄洪的调度权限是如何规定的?
马建华：2010年的“三峡汛期调度方案”明确：当三峡水库来水流量不超过25000立方米每秒时，原则上由三峡集团公司负责调度；超过这个流量，但枝城流量小于56700立方米每秒，由长江防总调度。当枝城流量超过56700立方米每秒，或需对城陵矶河段进行补偿调度时，由长江委提出调度方案，报国家防总批准。
不能风险给你，收益是我的
《瞭望东方周刊》：作为流域水行政管理机构，“长江委”经常需要面对不同省市的要求。对此，“长江委”是如何协调的?
马建华：历来长江的治水工作都存在上下游、左右岸的协调问题。需要上下游、左右岸各行政区域间的共同协调，只能说这一工作是在水利部领导下、由“长江委”具体负责长江流域的协调。比如在湖南洞庭湖和“四水”尾闾防洪紧张的时候，就会希望三峡工程帮帮忙，帮忙拦蓄干流的洪水；但在湖北，由于其处在长江的干流上，不仅希望三峡工程帮忙，也希望多让洞庭湖为其分担一些超额洪水。
这就需要有一个超出地域层面、超出行政区域层面，也就是到达国家层面的科学、公正的研究，制定出一些办法。实际上，国务院已批准的长江流域防洪规划、即将出台的长江流域综合规划以及每年需制定的长江中下游防洪调度方案，都是由作为流域机构的“长江委”来牵头制定的，都比较注重协调好上下游、左右岸的诉求，希望最终能形成共赢。
《瞭望东方周刊》：三峡工程主要有防洪、航运与发电三大功能，那么该如何处理经济效益、社会效益和生态环境效益之间的矛盾?
马建华：三峡工程有三大效益，防洪和航运功能实现的是社会效益，发电比较集中体现的是经济效益，而且后者是实打实的，多发一度电就是多赚一分钱。而三峡集团公司作为一个国企，追求经济效益的最大化是它的天职。因此实际调度过程中，既然出发点不一样肯定会有些不同意见。
《瞭望东方周刊》：那也就是说，社会效益和经济效益没能协调好?
马建华：不能这么讲。三峡集团公司还是能够履行社会公益性职责的。国家防总、水利部给它调度指令，肯定是要执行的。在贯彻这些指令的时候，实际上是牺牲了它的经济利益的，基本上还是把公共服务放在第一位。在这前提下，追求经济效益最大化，这无可厚非。
《瞭望东方周刊》：但其中的矛盾也是必然会存在的，谁来协调?
马建华：这中间确实存在 矛盾，存在着增加的防洪风险和发电效益的增量之间的矛盾。三峡集团公司作为一个企业，更多注重于发电效益的增量；但水利部、国家防总和长江防总，以及中下游各省则更在乎防洪的风险。
这主要是一种体制机制障碍。防洪和发电的矛盾主要涉及两个问题，一个是汛限水位，三峡集团公司希望汛限水位尽可能高一点，且给一定的变化幅度；另一个是蓄水时间，三峡集团公司肯定是希望蓄水时间越早越好。从经济效益最大化的角度来讲，这是对的。
但是从防洪的角度来講，事实上是加重了防洪的风险。汛限水位提高了，防洪风险就会增大，蓄水时间提前了，防洪风险也会加大。但目前的这种管理体制机制下，风险是由水利部门和中下游各省在承担，而承担这种风险所带来的经济效益却归三峡集团公司。
《瞭望东方周刊》：就这一问题，有没有解决的办法?
马建华：我认为有解决的办法，那就是必须探索建立一种“风险共担、利益共享”的管理体制机制。比如从增加的发电经济效益中拿出一部分，建立一个专项资金，用于水雨情监测预报能力的建设、中下游“崩岸”的应急抢护和中下游综合防洪减灾体系的完善等。不能风险给你，收益是我的，风险要共担，利益要共享。要承认汛限水位变化和提前蓄水以后给防洪增加了风险，那么在这种风险下所获得的经济效益就应该拿出一部分来弥补防洪。这就能实现共赢，如果没有这种体制和政策，不可能实现共赢。
《瞭望东方周刊》：科学的流域管理体制应该是什么样的?如何实现?
马建华：科学的流域管理应该是流域综合管理，就是以流域为管理单元，通过跨部门与跨行政区的协调管理，综合开发、利用和保护水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能，实现流域尺度上的经济、社会和生态环境效益的最大化以及流域的可持续发展。
要实现流域综合管理，还需要一个长期的过程。必须遵循“统筹设计、因地制宜、试点先行、分步推进”的原则，系统渐进地开展流域综合管理各项工作。通过完善立法体系与法律修订、改革流域管理机构、推进改革创新和试点、在流域综合管理框架下制定流域综合规划、逐步推进公众参与和加强科技支撑等措施，才能逐步实现流域的综合管理。“长江委”正在上述各方面进行着有益的探索和实践。
武汉市解放大道1863号，这是“长江委”的地址。从这里往东不足1公里的距离，就是洪水滔滔的万里长江。自1950年成立至今，“长江委”已经和长江相守相伴整整60年了。
“长江委”全称是“水利部长江水利委员会”，在长江流域行使着流域水行政管理的职能。在水利部下属的七个流域管理机构中，唯有“长江委”和“黄河委”拥有副部级的行政级别。
在过去的60年中，“长江委”有过7任总工程师。自1984年从清华大学水资源专业毕业至今，马建华就开始在长江委工作，直到2004年出任长江委总工程师，并于去年底兼任长江委副主任。
与长江打了二十余年的交道，并且长时间处于治江管理第一线岗位，对于治江思路的点滴调整、长江水行政管理的处置协调，马建华是见证者，也是践行人。
要给洪水以必要空间
《瞭望东方周刊》：就今年的防洪形势，很多人联想到1998年的特大洪水。过去的这十二年中，长江防洪理念发生了什么变化?
马建华：过去的十二年中，长江防洪理念已经实现了一个转变，就是从控制洪水向适度承担洪水风险的转变。应该讲，自古以来长江就是围湖造田，到后来才开始意识到要给洪水以必要空间。1998年洪水之后，国务院订立了“32字方针”，不仅转变了长江流域自古形成的围湖造田的理念，在实践过程中也取得了一定的效果，“平垸行洪、退田还湖”标志着由千百年来围湖造田向如今还江湖以空间的历史性跨越。
《瞭望东方周刊》：你怎么评价今年汛期以来“三峡”面临的考验，这算不算一次“大考”?
马建华：长江流域的防洪依靠一个整体的体系，这其中三峡工程起骨干作用。在今年的长江防汛抗洪工作中，三峡工程对中下游的防洪发挥了巨大作用，这是有目共睹的。但三峡工程绝不可能包打天下，必须综合上面提到的多方面因素才能妥善解决整个长江流域面临的防洪问题。
《瞭望东方周刊》：近几年汛期长江中下游不少地方出现“崩岸”险情，有人认为这是“三峡”“清水下泄”造成的。你同意这一观点吗?
马建华：其实长江流域“崩岸”的情况由来已久。由于每年上游来水来沙条件是变化的，所以历史上在长江流域曾多次发生“崩岸”，不建三峡工程，照样会出现这些问题。这是自然规律，并不是修三峡工程后出现的新问题。
但另一方面，三峡工程要完成它防洪发电的任务，就必须在汛期的时候拦蓄洪水、枯期的时候放水发电，因此中下游的来水来沙条件会发生变化。由于蓄水在水库中，泥沙就会淤积，等到把水下泄的时候水的含沙量就会下降，清水对河岸的冲刷力度就会加强。只能说三峡工程建成后对河道冲刷“崩岸”的情势造成了一定影响，但绝不能把“崩岸”的原因全都归咎于三峡工程。
《瞭望东方周刊》：“三峡”泄洪、蓄洪的调度权限是如何规定的?
马建华：2010年的“三峡汛期调度方案”明确：当三峡水库来水流量不超过25000立方米每秒时，原则上由三峡集团公司负责调度；超过这个流量，但枝城流量小于56700立方米每秒，由长江防总调度。当枝城流量超过56700立方米每秒，或需对城陵矶河段进行补偿调度时，由长江委提出调度方案，报国家防总批准。
不能风险给你，收益是我的
《瞭望东方周刊》：作为流域水行政管理机构，“长江委”经常需要面对不同省市的要求。对此，“长江委”是如何协调的?
马建华：历来长江的治水工作都存在上下游、左右岸的协调问题。需要上下游、左右岸各行政区域间的共同协调，只能说这一工作是在水利部领导下、由“长江委”具体负责长江流域的协调。比如在湖南洞庭湖和“四水”尾闾防洪紧张的时候，就会希望三峡工程帮帮忙，帮忙拦蓄干流的洪水；但在湖北，由于其处在长江的干流上，不仅希望三峡工程帮忙，也希望多让洞庭湖为其分担一些超额洪水。
这就需要有一个超出地域层面、超出行政区域层面，也就是到达国家层面的科学、公正的研究，制定出一些办法。实际上，国务院已批准的长江流域防洪规划、即将出台的长江流域综合规划以及每年需制定的长江中下游防洪调度方案，都是由作为流域机构的“长江委”来牵头制定的，都比较注重协调好上下游、左右岸的诉求，希望最终能形成共赢。
《瞭望东方周刊》：三峡工程主要有防洪、航运与发电三大功能，那么该如何处理经济效益、社会效益和生态环境效益之间的矛盾?
马建华：三峡工程有三大效益，防洪和航运功能实现的是社会效益，发电比较集中体现的是经济效益，而且后者是实打实的，多发一度电就是多赚一分钱。而三峡集团公司作为一个国企，追求经济效益的最大化是它的天职。因此实际调度过程中，既然出发点不一样肯定会有些不同意见。
《瞭望东方周刊》：那也就是说，社会效益和经济效益没能协调好?
马建华：不能这么讲。三峡集团公司还是能够履行社会公益性职责的。国家防总、水利部给它调度指令，肯定是要执行的。在贯彻这些指令的时候，实际上是牺牲了它的经济利益的，基本上还是把公共服务放在第一位。在这前提下，追求经济效益最大化，这无可厚非。
《瞭望东方周刊》：但其中的矛盾也是必然会存在的，谁来协调?
马建华：这中间确实存在 矛盾，存在着增加的防洪风险和发电效益的增量之间的矛盾。三峡集团公司作为一个企业，更多注重于发电效益的增量；但水利部、国家防总和长江防总，以及中下游各省则更在乎防洪的风险。
这主要是一种体制机制障碍。防洪和发电的矛盾主要涉及两个问题，一个是汛限水位，三峡集团公司希望汛限水位尽可能高一点，且给一定的变化幅度；另一个是蓄水时间，三峡集团公司肯定是希望蓄水时间越早越好。从经济效益最大化的角度来讲，这是对的。
但是从防洪的角度来講，事实上是加重了防洪的风险。汛限水位提高了，防洪风险就会增大，蓄水时间提前了，防洪风险也会加大。但目前的这种管理体制机制下，风险是由水利部门和中下游各省在承担，而承担这种风险所带来的经济效益却归三峡集团公司。
《瞭望东方周刊》：就这一问题，有没有解决的办法?
马建华：我认为有解决的办法，那就是必须探索建立一种“风险共担、利益共享”的管理体制机制。比如从增加的发电经济效益中拿出一部分，建立一个专项资金，用于水雨情监测预报能力的建设、中下游“崩岸”的应急抢护和中下游综合防洪减灾体系的完善等。不能风险给你，收益是我的，风险要共担，利益要共享。要承认汛限水位变化和提前蓄水以后给防洪增加了风险，那么在这种风险下所获得的经济效益就应该拿出一部分来弥补防洪。这就能实现共赢，如果没有这种体制和政策，不可能实现共赢。
《瞭望东方周刊》：科学的流域管理体制应该是什么样的?如何实现?
马建华：科学的流域管理应该是流域综合管理，就是以流域为管理单元，通过跨部门与跨行政区的协调管理，综合开发、利用和保护水、土、生物等资源，最大限度地适应自然规律，充分利用生态系统功能，实现流域尺度上的经济、社会和生态环境效益的最大化以及流域的可持续发展。
要实现流域综合管理，还需要一个长期的过程。必须遵循“统筹设计、因地制宜、试点先行、分步推进”的原则，系统渐进地开展流域综合管理各项工作。通过完善立法体系与法律修订、改革流域管理机构、推进改革创新和试点、在流域综合管理框架下制定流域综合规划、逐步推进公众参与和加强科技支撑等措施，才能逐步实现流域的综合管理。“长江委”正在上述各方面进行着有益的探索和实践。