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摘要：随着国民经济持续高速发展、生产规模扩大和社会财富的积累，灾害损失有日益加重的趋势。灾害已成为制约国民经济持续稳定发展的主要因素之一。本文从实际出发，就文山综合应急救援体系建设经验模式作了简要的探讨，以期对提升灾害应对能力，加强处置力量建设有所助益。
关键词：自然灾害；应急救援体系；综合应急体系
作者简介：张正红，丘北县公安消防大队。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-163-02
中国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一。中国又是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。一般年份，全国受灾害影响的人口约2亿人，其中因灾死亡数千人，需转移安置300多万人，农作物受灾面积4000多万公顷，成灾2000多万公顷,倒塌房屋300万间左右。
面对自然灾害频发的实际，从中央到地方都加大了应对举措，成立了相应的处置机构，出台了一系列的规章制度和法律规范。但是因各地自然灾害发生的情况不同，人文环境和地理环境不同，使得整个综合应急救援体系建设也存在参差不同的格局。如何将综合应急救援工作融入到整个的经济社会建设的大局之中，如何牢固树立“人民群众生命财产安全至上、经济社会和谐发展”的理念，如何全面统筹加强综合应急体系建设显得十分紧迫和重要。
一、各级党委政府要牢固树立“为民提供良好公共服务的理念”
近些年来，在各类灾害事故的抢险救援工作中，各级政府在防治与减轻各种灾害事件中所表现出的行为、效能，已经成为了评价其施政能力和水平的重要标志。加强综合应急救援体系建设是政府应对公共危机、履行社会公共管理职责和构建服务型政府的客观要求。为老百姓提供良好的公共服务，树立良好的为民服务理念，这要求各级政府必须积极转变政府职能，大胆改变传统的管理模式，不断加大应急救援工作的责任与民生投入，只有这样，才能全面推进综合应急救援体系建设。在这方面，云南文山州的综合应急救援体系的建设完善，无疑为整个的综合应急救援体系建设树立了样板。
这几年，在云南文山州的综合应急救援体系建设中，文山州委政府充分依托公安消防和多种形式消防队伍，建立起覆盖全州、上下衔接、反应灵敏、协调联动的州、县、乡（镇）综合应急救援力量网络，实现了综合应急救援体系跨越式发展，灾害事故应急处置能力得到了极大提升的目标，为经济发展、社会和谐、边疆稳定提供了坚实保障。
在各级党委、政府的领导下，文山州消防支队主动作为，忠实履职，不断提升自身服务经济社会发展的能力，把文山消防部队建设成为一支多功能、全方位、快速高效、具有时代特点的城市应急救援核心力量。各级政府均成立领导组织机构，负责组织、指导综合应急救援队伍建设，协调装备经费保障、战勤物资保障和督促落实等工作，确保了综合应急救援建设工作的全面开展。
二、加强综合应急救援体系建设，先得构建好“四个体系”
综合应急救援体系建设是一项庞大工程，涉及面广，经费投入大，只有重点围绕组织指挥机制建设、应急救援力量建设、运行协调机制建设和完善社会动员机制等关键环节，才能更好的全面推进综合应急救援体系建设。
一是构建组织指挥体系。依托消防指挥调度平台，将应急救援指挥平台与119消防指挥平台合并建设，建成政府的综合应急救援指挥中心。在云南文山，目前，全州已建成5个综合应急救援指挥中心，由州、县政府主要领导担任总指挥，应急办、公安、消防、安监、城建、人防、卫生、供电、交通、驻军等为成员，负责应急救援工作的组织协调、指挥调度等工作。指挥中心的指挥平台均建立地理信息系统、应急救援预案系统、辅助决策系统、专业救援力量数据库、应急救援专家数据库、物资保障数据库等应急救援数据资料以及指挥调度的规章、制度，实现视频观察、应急保障、信息报告、综合研判、辅助决策、指挥调度等综合功能，基本构建起垂直组织指挥体系。
二是构建应急力量体系。在应急力量体系建设中，文山州、县（市）、乡（镇）政府依托公安消防部队和乡镇专职（志愿）消防队批准成立了文山州综合应急救援支队、8县人民政府应急救援大队及102个乡镇人民政府应急救援分队，在852个行政村和40个社区组建了892支义务消防队，在全州390家消防安全重点单位组建了390支义务消防队，多种形式社会应急救援力量达2万余人。支队、大队、分队，分别按照每队不少于60人、30人、10人标准配齐人员。现役官兵不足的，主要通过调剂事业编制或招收合同制消防员予以补充，如麻栗坡为综合应急救援大队增设了50人的事业编制，由政府调派符合安置条件的退伍军人到综合应急救援大队上班，工作2年后回原来安置单位工作，逐年轮换。另外，在组建综合应急救援队伍的同时，按照“一点建队、多点使用、辐射战区”的原则，分别依托消防部队组建战区级专业应急救援队伍。针对剥隘水库特点，依托富宁中队组建了水上救援专业队；针对砚山处在交通要道上的特点，依托砚山中队组建了道路交通救援专业队；针对云南地震多发的实际，依托特勤队组建地震轻型搜救队；针对全州地区多山的特点，依托特勤队组建山岳救助专业救援队；针对罗砚高速公路隧道较多的特点，依托富宁中队和罗富隧道消防专职队组建了隧道救援专业队。目前，全州已组建了地震、建筑物倒塌、地隧道、交通等8大类、16支专业应急救援队伍，全州基本构建起了“应急救援大队力量为主，各应急救援分队力量为辅，企事业专职消防力量为补充”的应急救援力量体系。
三是构建运行协调体系。应急救援的关键在于协调各级各部门资源有序运行。一是建立责任网络。结合各级各部门实际，将综合应急救援工作任务数字化、专业化对接分配到各级各部门，严格落实“考评、督导、奖惩”等机制，构筑“横向到边，纵向到底”的责任网络体系。二是分类分等级响应。按照自然灾害、事故灾害、公共卫生灾害和社会安全事故四类事故，分别建立一般、较大、重大、特大四个等级应急救援分级响应和联动机制，明确每个等级每个类型的响应主体、出动程序、出动力量和时限要求，保证了应急救援出动的科学性和实效性。三是分区联动联战。根据文山地理、交通和灾害事故特点，将全州8县（市）划分成3个州级协作区：中心协作区（文山—砚山—丘北）、东部协作区（广南—富宁）、南部协作区（西畴—麻栗坡—马关），将102个乡镇划分成24个县级协作区，相关区域出发生事故，州、县应急救援指挥中心可直接调度指挥救援。 四是构建社会动员体系。通过层层签订责任状，各级各部门利用各种资源，将防灾减灾知识纳入“三下乡”、安全生产培训和防空宣传等内容；支队运用市场运作方式，在交通要道设置户外固定广告牌200余块，宣传普及防灾减灾知识，提高社会自治意识。在农村地区，建立健全基层组织，推行靠组织和“能人”治村；帮助村民完善制度，用制度和村规民约管村；推行联户义务巡防，加强应急救援演练，公民的防灾减灾意识和避难自救能力得到增强，政府应急管理效能得到了提升。
三、强化“三项保障”，推动应急救援工作持续发展
（一）强化管理保障
各级政府均把应急救援工作纳入政府工作目标责任考核体系，建立完善了“横向到边、纵向到底”责任网络体系。实行政府应急救援重点工作跟踪问效制。坚持“重奖重罚”，每年采取实地检查考评的方式，对各级各部门年度应急救援管理工作情况进行检查验收，对考核中的先进单位和个人予以通报表彰；对考核中被确定为末位的单位予以通报批评、责令限期改正，实行黄牌警告。对未完成应急救援队站房建设、车辆装备配备任务，应急救援正常业务经费未达到标准，事故亡人数和较大以上事故控制数超出控制指标的地区实行“一票否决”。
（二）强化财力保障
在文山州的综合应急救援体系建设保障上，州政府要求各县（市）政府按照应急救援大队每年不少于10万元，各应急救援分队每年不少于5万元的标准，将应急救援队伍的经费纳入财政预算并写入政府年度目标责任状予以落实，用于应急救援消防车的燃油费、维修费以及器材装备的购置，解决各级应急救援队伍运行的“瓶颈”问题。
（三）强化政策保障
在政策保障上，文山州州政府先后出台了《文山州突发公共事件应急预案汇编》和《文山州突发公共事件应急指挥手册》等一系列规章制度，从队伍力量组成、职责任务、工作程序、综合保障等方面作出了具体规定。多次调研论证下草拟的《文山州应急救援工作管理规定》、《文山州应急救援分队建设标准》已进入审批程序。州政府还将应急救援队伍站房建设纳入《文山州“十二五”时期边防基础设施建设规划》和《文山州“十二五”时期消防事业发展规划》，全州除县（市）政府所在地的94个乡镇按照占地不低于2亩的标准建设，8县（市）消防二中队按照占地各20亩的标准建设。应急救援队伍的站房建设在“十二五”期间，投资计划为2.1亿元，从政策上给予了强有力的保障。下一步，还将推动人大将应急救援队伍建设的有关规定纳入《文山州消防条例》，从法律层面确保正常运行。
2009年以来，全州各级应急救援队伍共参与处置各类突发事件1754次，出动应急车辆3525台次，出动应急队员11843人次，解救被困群众461人次，保护财产价值达1.8亿元，成功处置了“6·07”粗粉泄漏、“11·21”重大交通事故、“3·09”火灾等灾害事故。特别是在2010年百年不遇的特大旱灾中，全州消防部队共出动车辆2094台次，出动警力5387人次，行程65292公里，送水村寨668个，运送水21612.5吨，灌溉农田27844亩，解决30余万人及7.7万头大牲畜生活用水困难，充分发挥了消防部队在防灾减灾应急救援工作中的主力军和突击队作用。
综合应急救援体系建设是一项庞大工程，只有各级政府高度重视，不断汲取、借鉴、融合各地建设的成功经验的基础上，通过加大保障、完善体系，最终才能更好的建立起一整套的综合抢险应急救援体系，才能真正的保障各地的经济社会建设和百姓的生命财产安全。
关键词：自然灾害；应急救援体系；综合应急体系
作者简介：张正红，丘北县公安消防大队。
中图分类号：D920.4文献标识码：A文章编号：1009-0592(2012)06-163-02
中国是世界上自然灾害最严重的少数几个国家之一。中国又是世界上自然灾害损失最严重的少数国家之一。一般年份，全国受灾害影响的人口约2亿人，其中因灾死亡数千人，需转移安置300多万人，农作物受灾面积4000多万公顷，成灾2000多万公顷,倒塌房屋300万间左右。
面对自然灾害频发的实际，从中央到地方都加大了应对举措，成立了相应的处置机构，出台了一系列的规章制度和法律规范。但是因各地自然灾害发生的情况不同，人文环境和地理环境不同，使得整个综合应急救援体系建设也存在参差不同的格局。如何将综合应急救援工作融入到整个的经济社会建设的大局之中，如何牢固树立“人民群众生命财产安全至上、经济社会和谐发展”的理念，如何全面统筹加强综合应急体系建设显得十分紧迫和重要。
一、各级党委政府要牢固树立“为民提供良好公共服务的理念”
近些年来，在各类灾害事故的抢险救援工作中，各级政府在防治与减轻各种灾害事件中所表现出的行为、效能，已经成为了评价其施政能力和水平的重要标志。加强综合应急救援体系建设是政府应对公共危机、履行社会公共管理职责和构建服务型政府的客观要求。为老百姓提供良好的公共服务，树立良好的为民服务理念，这要求各级政府必须积极转变政府职能，大胆改变传统的管理模式，不断加大应急救援工作的责任与民生投入，只有这样，才能全面推进综合应急救援体系建设。在这方面，云南文山州的综合应急救援体系的建设完善，无疑为整个的综合应急救援体系建设树立了样板。
这几年，在云南文山州的综合应急救援体系建设中，文山州委政府充分依托公安消防和多种形式消防队伍，建立起覆盖全州、上下衔接、反应灵敏、协调联动的州、县、乡（镇）综合应急救援力量网络，实现了综合应急救援体系跨越式发展，灾害事故应急处置能力得到了极大提升的目标，为经济发展、社会和谐、边疆稳定提供了坚实保障。
在各级党委、政府的领导下，文山州消防支队主动作为，忠实履职，不断提升自身服务经济社会发展的能力，把文山消防部队建设成为一支多功能、全方位、快速高效、具有时代特点的城市应急救援核心力量。各级政府均成立领导组织机构，负责组织、指导综合应急救援队伍建设，协调装备经费保障、战勤物资保障和督促落实等工作，确保了综合应急救援建设工作的全面开展。
二、加强综合应急救援体系建设，先得构建好“四个体系”
综合应急救援体系建设是一项庞大工程，涉及面广，经费投入大，只有重点围绕组织指挥机制建设、应急救援力量建设、运行协调机制建设和完善社会动员机制等关键环节，才能更好的全面推进综合应急救援体系建设。
一是构建组织指挥体系。依托消防指挥调度平台，将应急救援指挥平台与119消防指挥平台合并建设，建成政府的综合应急救援指挥中心。在云南文山，目前，全州已建成5个综合应急救援指挥中心，由州、县政府主要领导担任总指挥，应急办、公安、消防、安监、城建、人防、卫生、供电、交通、驻军等为成员，负责应急救援工作的组织协调、指挥调度等工作。指挥中心的指挥平台均建立地理信息系统、应急救援预案系统、辅助决策系统、专业救援力量数据库、应急救援专家数据库、物资保障数据库等应急救援数据资料以及指挥调度的规章、制度，实现视频观察、应急保障、信息报告、综合研判、辅助决策、指挥调度等综合功能，基本构建起垂直组织指挥体系。
二是构建应急力量体系。在应急力量体系建设中，文山州、县（市）、乡（镇）政府依托公安消防部队和乡镇专职（志愿）消防队批准成立了文山州综合应急救援支队、8县人民政府应急救援大队及102个乡镇人民政府应急救援分队，在852个行政村和40个社区组建了892支义务消防队，在全州390家消防安全重点单位组建了390支义务消防队，多种形式社会应急救援力量达2万余人。支队、大队、分队，分别按照每队不少于60人、30人、10人标准配齐人员。现役官兵不足的，主要通过调剂事业编制或招收合同制消防员予以补充，如麻栗坡为综合应急救援大队增设了50人的事业编制，由政府调派符合安置条件的退伍军人到综合应急救援大队上班，工作2年后回原来安置单位工作，逐年轮换。另外，在组建综合应急救援队伍的同时，按照“一点建队、多点使用、辐射战区”的原则，分别依托消防部队组建战区级专业应急救援队伍。针对剥隘水库特点，依托富宁中队组建了水上救援专业队；针对砚山处在交通要道上的特点，依托砚山中队组建了道路交通救援专业队；针对云南地震多发的实际，依托特勤队组建地震轻型搜救队；针对全州地区多山的特点，依托特勤队组建山岳救助专业救援队；针对罗砚高速公路隧道较多的特点，依托富宁中队和罗富隧道消防专职队组建了隧道救援专业队。目前，全州已组建了地震、建筑物倒塌、地隧道、交通等8大类、16支专业应急救援队伍，全州基本构建起了“应急救援大队力量为主，各应急救援分队力量为辅，企事业专职消防力量为补充”的应急救援力量体系。
三是构建运行协调体系。应急救援的关键在于协调各级各部门资源有序运行。一是建立责任网络。结合各级各部门实际，将综合应急救援工作任务数字化、专业化对接分配到各级各部门，严格落实“考评、督导、奖惩”等机制，构筑“横向到边，纵向到底”的责任网络体系。二是分类分等级响应。按照自然灾害、事故灾害、公共卫生灾害和社会安全事故四类事故，分别建立一般、较大、重大、特大四个等级应急救援分级响应和联动机制，明确每个等级每个类型的响应主体、出动程序、出动力量和时限要求，保证了应急救援出动的科学性和实效性。三是分区联动联战。根据文山地理、交通和灾害事故特点，将全州8县（市）划分成3个州级协作区：中心协作区（文山—砚山—丘北）、东部协作区（广南—富宁）、南部协作区（西畴—麻栗坡—马关），将102个乡镇划分成24个县级协作区，相关区域出发生事故，州、县应急救援指挥中心可直接调度指挥救援。 四是构建社会动员体系。通过层层签订责任状，各级各部门利用各种资源，将防灾减灾知识纳入“三下乡”、安全生产培训和防空宣传等内容；支队运用市场运作方式，在交通要道设置户外固定广告牌200余块，宣传普及防灾减灾知识，提高社会自治意识。在农村地区，建立健全基层组织，推行靠组织和“能人”治村；帮助村民完善制度，用制度和村规民约管村；推行联户义务巡防，加强应急救援演练，公民的防灾减灾意识和避难自救能力得到增强，政府应急管理效能得到了提升。
三、强化“三项保障”，推动应急救援工作持续发展
（一）强化管理保障
各级政府均把应急救援工作纳入政府工作目标责任考核体系，建立完善了“横向到边、纵向到底”责任网络体系。实行政府应急救援重点工作跟踪问效制。坚持“重奖重罚”，每年采取实地检查考评的方式，对各级各部门年度应急救援管理工作情况进行检查验收，对考核中的先进单位和个人予以通报表彰；对考核中被确定为末位的单位予以通报批评、责令限期改正，实行黄牌警告。对未完成应急救援队站房建设、车辆装备配备任务，应急救援正常业务经费未达到标准，事故亡人数和较大以上事故控制数超出控制指标的地区实行“一票否决”。
（二）强化财力保障
在文山州的综合应急救援体系建设保障上，州政府要求各县（市）政府按照应急救援大队每年不少于10万元，各应急救援分队每年不少于5万元的标准，将应急救援队伍的经费纳入财政预算并写入政府年度目标责任状予以落实，用于应急救援消防车的燃油费、维修费以及器材装备的购置，解决各级应急救援队伍运行的“瓶颈”问题。
（三）强化政策保障
在政策保障上，文山州州政府先后出台了《文山州突发公共事件应急预案汇编》和《文山州突发公共事件应急指挥手册》等一系列规章制度，从队伍力量组成、职责任务、工作程序、综合保障等方面作出了具体规定。多次调研论证下草拟的《文山州应急救援工作管理规定》、《文山州应急救援分队建设标准》已进入审批程序。州政府还将应急救援队伍站房建设纳入《文山州“十二五”时期边防基础设施建设规划》和《文山州“十二五”时期消防事业发展规划》，全州除县（市）政府所在地的94个乡镇按照占地不低于2亩的标准建设，8县（市）消防二中队按照占地各20亩的标准建设。应急救援队伍的站房建设在“十二五”期间，投资计划为2.1亿元，从政策上给予了强有力的保障。下一步，还将推动人大将应急救援队伍建设的有关规定纳入《文山州消防条例》，从法律层面确保正常运行。
2009年以来，全州各级应急救援队伍共参与处置各类突发事件1754次，出动应急车辆3525台次，出动应急队员11843人次，解救被困群众461人次，保护财产价值达1.8亿元，成功处置了“6·07”粗粉泄漏、“11·21”重大交通事故、“3·09”火灾等灾害事故。特别是在2010年百年不遇的特大旱灾中，全州消防部队共出动车辆2094台次，出动警力5387人次，行程65292公里，送水村寨668个，运送水21612.5吨，灌溉农田27844亩，解决30余万人及7.7万头大牲畜生活用水困难，充分发挥了消防部队在防灾减灾应急救援工作中的主力军和突击队作用。
综合应急救援体系建设是一项庞大工程，只有各级政府高度重视，不断汲取、借鉴、融合各地建设的成功经验的基础上，通过加大保障、完善体系，最终才能更好的建立起一整套的综合抢险应急救援体系，才能真正的保障各地的经济社会建设和百姓的生命财产安全。