论文部分内容阅读
编者按
深入推进统筹城乡综合配套改革试验，需要科学的理论指导。国务院研究室副主任李炳坤同志关于统筹城乡发展的一些观点和意见，对重庆的改革试验具有较强的启发性和指导性。经请示有关部门和领导同意，本刊特别刊登这篇重要文章，供大家学习参考。
城镇化不等于把所有农村都变成城镇，城乡一体化绝不是城乡一样化——
近些年来，统筹城乡发展已经从理论研究、方略制定进入实践探索阶段，日益凸显地摆到了人们面前。前些年国务院批准上海浦东新区等进行综合配套改革试点，就包括这方面的内容。特别是2007年国务院批准重庆、成都规划和建设统筹城乡综合配套改革试验区，更引起人们对大中城市如何统筹城乡发展、突破城乡二元结构的高度关注。对此，本人作了一些调研和思考，形成了一些初步的看法。
■ 科学规划城乡空间布局
科学规划城乡空间布局，是统筹城乡发展的重要前提和基础工作。我国正处于加快推进工业化、城镇化的过程中，城乡格局正在发生重大而深刻的变化。在一些经济发达地区和大中城市郊区，尽管城镇化水平已经很高，但实际上还存在着大片农村。如何在城乡空间布局规划中体现统筹城乡发展的基本方略，已成为一个十分迫切而重要的现实问题。
在推进工业化过程中不能忽视农业，在推进城镇化过程中不能忽视农村。但是，城镇化不等于把所有农村都变成城镇，城乡一体化绝不是城乡一样化。如果按照克隆现有城镇的思路去建设新农村，把大中城市附近的农村统统改造成城区，改成全是水泥、钢筋的高楼，并认为这就是城乡一体化，那就大错特错了。我们追求的目标应该是，以现代城市支持农村，以现代工业反哺农业，进而实现城乡之间和工农之间互补共进、协调发展。
统筹城乡发展必须突破城乡二元结构、实现城乡一体化。然而，有一个前提却不容改变，就是城镇与农村始终分别而又独立地存在。在欧洲一些发达国家，城镇化水平很高，城镇人口比重一般已超过70%，有的甚至达到80%左右，但是从国土面积来看，农村一般要占到80%甚至更多。因此，无论现在还是未来，都不可能把所有农村全部变为城镇。
我国城镇化进程中存在着一个突出问题，城乡规划严重滞后，导致城乡空间布局十分混乱，许多地方既不像城镇，也不像农村。有句俗话：“走过了一村又一村，村村像城镇；走过了一镇又一镇，镇镇像农村。”说不像城镇，是因为这些地方并没有按照城镇规划去建设，缺乏系统的城镇基础设施和公共服务，农村中的脏、乱、差面貌基本没有改变，有的甚至由于环境污染而变得更差；说不像农村，是因为这些地方占用农田，田园风光已丧失殆尽，取而代之的是没有规划、混乱不堪的水泥、钢筋建筑。这些地方已经不是一张白纸，上面已经涂鸦了许多杂乱无章的图画，在今后改造和建设中必将付出极大的甚至难以承受的代价。
因此，在城镇化过程中必须坚持科学规划在先，放眼长远，立足当前，在合理布局基础上设计和进行城乡建设。
■ 充分认识农业的多功能性
直到今天，我们谈起农业，在很多人的脑子里还停留于传统农业的概念，认为农业就是解决吃饭穿衣问题，而且在国民经济发展中所占比重越来越低，在全国国内生产总值中，农业仅占不到12%，在一些发达地区生产总值中，农业更是下降到5%以下，有的大中城市农业增加值所占比重仅有1-2个百分点，因此认为农业可有可无、无关紧要。
这种观念是由于对农业的狭隘理解造成的。实际上，现代农业的功能是多种多样的，内涵极为广泛、深刻。工业化、城镇化越是发展，对农业多种功能的需求越趋增多，现代农业的地位和作用越显突出。
就农业本身来说，起码有六大基本功能：食品保障、原料提供、就业增收、生态维护、观光休闲、文化传承。我们过去强调的往往只是食品保障和原料供给功能，并且是站在传统农业的角度来看待，远远没有看到这两个功能的全部内涵。因此，往往容易把农业当成是一个落后的传统产业，当成一个对地方经济发展没有多大带动力的弱质产业。
现代农业的一个重要特征，就是承认农业的多功能性。城镇居民对生态环境的需求、对旅游观光的需求、对文化传承的需求，会随着城镇化水平的逐年提高而相应增大，这是社会发展和消费层次上升的必然趋势。目前在发达国家已经表现得很明显，在我国也开始逐步显现出来。
农业的食品营养功能和工业原料功能，现在也有了新的含义。过去追求的是食品供给数量上的增加，现在要在这个基础上追求食品的质量安全水平，追求食品的健身、美容、长寿功效。过去农产品是传统工业的原料来源，现在已开始作为许多新兴工业的原料来源，特别是生物质产业发展对农业提出了许多新的要求，也为农业开辟了一个广阔的发展领域。我国能源供给趋紧，农业中许多产品和副产品都将转化为生物能源，特别是农作物秸秆等各种非粮食资源在生物能源中将会起到越来越重要的作用。
现代农业正是多种功能并存的复合体。可以说，城镇化率越高，对现代农业的需求就越高；城镇居民收入越高，对现代农业的期望就越高；城市人口规模越大，对现代农业的依赖程度就越高。
■ 城乡建设重在优化环境
自上个世纪80年代以来，城市建设普遍存在一个误区，就是城镇像摊大饼式地向外扩张，摊子越铺越大，周围的农村都变成了城镇，结果交通越来越堵塞，污染越来越严重，喧嚣程度越来越厉害。这是世界上一些超大型城市的通病，而我国许多大中城市还在沿着这条路往下走。一些大中城市将各种资源都集中用于城区建设，对郊区和农村投入极少，导致郊区和农村面貌更显破旧，生存环境更显恶劣，农民增收更显困难。在这种情况下，城乡差距不是缩小而是扩大，二元结构不是弱化而是强化。
城镇与农村建设都要立足于环境保护和建设，都要努力形成各具特色的良好环境。在推进城镇化过程中必须及早考虑和解决环境问题，否则付出的代价将成倍甚至成几十倍地增加。扩大城市建设不一定平推式地向四周扩展，可以考虑采用放射式、跳跃式的方式扩展。特别是充分利用已有或规划中的交通设施，如城市地铁、高速公路和城市铁路等，在那些人口居住较为集中的地方设站，在车站附近兴建小城镇或较大的集中居住区。这些小城镇或集中居住区之间由农田或林地隔开，空气清新流通，令人心旷神怡；这些小城镇或集中居住区内部环境优美，学校、医院、商店、道路、环保、绿化等设施齐备，而且具有较高的运转水平。在这些小城镇或集中居住区，居民生活舒适、安逸、恬静，不仅农村人愿意留在那里，而且很多城里人也愿意迁向这些地方居住。
近20多年来，西方发达国家出现了一种“逆城市化”倾向，城里的有钱人开始纷纷迁往农村居住。当然，前提就是农村的整体环境非常优越，生活舒适、服务周全、交通便捷。我们到一些发达国家考察时看到，农村房价甚至比大城市房价还高。很多长期居住在农村、收入不高的人，将农村的房屋卖掉，用其中一部分卖房款到城里买房居住，有农活就开车到农村上班。而城里向往农村优美环境和田园风光的人，特别是那些有一定经济实力的中老年人，愿意花高价到农村买房居住。
对于我们来说，规划和推进统筹城乡建设需要有一些超前的考虑，重庆、成都等试点城市和浦东等综合配套改革试验区应当在这方面多做一些探索。其中必须把握的一条，就是在推进城市建设过程中不要把现在所有的国土空间都占满，更不能都变成高楼大厦，在城乡建设过程中要保留农村，在大中城市扩展过程中要保留开阔的空地。正如有句话俗话说的那样：“请神容易送神难。”由农田建成高楼大厦容易，由高楼大厦再变回农田几乎不可能。在这个问题上，我们决不能再犯不可改正的历史性错误，一定要为保护环境和长远发展着想。对规划布局的开阔空地要建成农田、林地或者公园，造成有利于保护生态环境和净化空气的隔离带，努力将农村建设得比城市更优美。这不仅有利于农村人的健康生活，也有利于城里人的健康生活。
■ 城乡一体化必须抓住五大要领
打破城乡二元结构，实现城乡一体化，应当在保留城镇与乡村的前提下推进，真正做到以工促农、以城带乡。这就是说，既要保留城市与农村各自的特点，又要逐步缩小和消除城市与农村的巨大差距。推进城乡一体化，关键是要抓住要领，主要体现在以下五个方面。
一是实现城乡产业协调发展。产业协调发展是城乡一体化的重要基础。近些年来，我国经济持续快速发展，但是县域经济发展相对滞后，很大一部分县乡财政相当困难，只能靠上级财政转移支付勉强维持正常运转，很少有财力用于基础设施建设、改善公共服务和健全社会保障等。因此，城乡协调发展必须要以产业发展为基础，合理布局城乡产业结构，通过深入开展城乡产业协作，加大对县域经济发展的支持、辐射和带动。县域也要根据城乡协调的要求，主动与大中城市实行产业对接，加快发展二、三产业特别是各种服务业，把小城镇建设成为人口、产业和市场的集聚点和城乡的连接点，创造就业机会，形成新的经济增长点。
二是促进城乡劳动力平等就业。农村人口多、劳动力充裕，实现农村劳动力的充分就业，是我们务必努力实现的一个重要目标。虽然目前不少地区的青壮年劳动力多数外出务工经商，但农村劳动力总体上仍然过剩。促进富余农业劳动力转向非农产业就业，仍然任重而道远。
解决这个问题，应就地转移和异地转移两种途径并重。就地转移，就是结合加快推进小城镇建设，积极发展农村非农产业，不断壮大县域经济，特别是增加服务业就业规模和容量。异地转移，就是支持和组织农民外出务工经商，推动城乡劳动力要素的合理配置。不论是就地转移还是异地转移，都要根据城乡产业发展和就业安排统筹考虑，不断改进和完善就业服务，既满足农村劳动力加快转移的要求，又适应城乡经济社会协调发展的要求。
三是加强农村基础设施建设。对小城镇和集中居住区的基础设施建设，应当参考城市基础设施并考虑农村的实际需要。学校、医院、商店、道路、供水、排水、环保、绿化等现代基础设施，在小城镇和集中居住区也要逐步建设。同时，根据发展现代农业的要求，抓好农田道路建设，方便机械作业。目前农村房屋布局极为分散，这是影响农村建设的最突出的问题。要积极创造条件，引导农民逐步实现集中居住。要加强小基础设施建设，使农民看到美好前景，愿意集中居住。同时探索解决一个重要问题：农民新迁的住房应当与城镇居民住房一样，属于商品房性质，拥有房屋产权证和土地使用证，可以出售或者抵押。这样，通过若干年的努力和引导，就可以在有条件的地方逐步实现农民的集中居住。对于腾出来的宅基地，可以进行复垦，进而建设集中连片的大块农田，推进规模经营和发展设施农业。
四是发展农村公共服务。农村公共服务是衡量城乡一体化进展的重要标志。除了加强农村基础设施等硬件建设外，更应当加强农村教育、卫生、文化、交通、通信等公共服务的软件建设，使小城镇和集中居住区的居民能够享受到与城市居民大体相当的公共服务，甚至在某些方面更有优势，从而增强小城镇和集中居住区的吸引力。
五是完善农村社会保障。农村社会保障涉及的问题多，但人们最关心的仍然是最低生活保障、医疗保障、养老保障等。对于这些问题，应当根据当地条件特别是财政状况抓紧解决。短期内保障水平不一定与城市相同，可以先低后高、逐步提升，最终实现城乡同样水准的保障水平。有些地区在解决农村社会保障时与土地承包经营权或承包地使用权的流转挂钩，即“用社保换土地”。这种做法值得探索和研究，其中最重要的是遵循有关法律，切实做到依法、自愿、有偿，切实解决好补偿、安置、就业等现实问题，并妥善安排失地农民的社会保障等长远生计。但是，要防止擅自把农用地转变为建设用地。
在产业发展、劳动力就业、基础设施、公共服务和社会保障等五个方面做到了城乡协调发展，就可以说基本实现了城乡一体化，也可以说城乡二元结构问题基本得到解决，农村整体面貌就会发生重大变化，整个城乡关系将会进入一个新的阶段。
■ 高度重视城乡人口全面发展
科学发展观的核心是以人为本。所谓以人为本，既包括城市人口，又包括农村人口。在继续促进城市人口全面发展的同时，应该更加重视促进农村人口全面发展。促进农村人口的全面发展，既要统筹城乡产业发展，促进平等就业，改善农村基础设施、公共服务和社会保障等，还要根据农村人口的特点，制定专门的措施。
农村人口素质总体上低于城市人口，这主要是外部环境条件造成的。当然，每个人的自身天赋和主观努力都是有差异的，但是各人所处的外部环境特别是社会环境应该是大体一致的。所以，我们追求的平等，实质上是追求外部环境的平等。只有提供平等的外部环境，城乡人口素质的巨大差剧才有可能在总体上逐步缩小。
教育公平是最大的公平。构建平等的外部环境，首先要为农村青年营造良好的教育环境。在推进城镇化过程中，不能只是把农村人口由农业劳动力变成简单的工业劳动力，只能从事一些简单的劳动，只能做那些又脏又累、工资报酬又低的工作。农村人口的综合素质如何提高？最理想的是上大学，但至少从目前讲，能够达到这个程度的毕竟是少数，多数青年人应该接受正规的职业教育，努力做到普及中等职业教育，其中成绩好的接受高等职业教育。接受职业教育后，这些农村青年就能够掌握一定科学文化知识和职业操作技能，能够增强他们在劳动力市场中的竞争能力，从而能够从事复杂程度较高的劳动、获得较高的收入，较快地缩小和城里人的差距。
同时，还要考虑吸纳优秀的农民工在城镇落户。农民工是介于城市与农村之间的流动人口，他们虽然在城市工作，而且其中相当大部分已经在城市工作多年，但并不能在所在城市落户，也不能享受城镇居民的社会保障和福利待遇。特别是1980年以后出生的农村青年已经成为农民工的生力军，他们大部分没有务农经历，渴望留在城市工作和生活，但是他们作为农民的身份还没有改变，仍然被城乡二元结构阻隔在城市主流社会之外。对这个问题应当从实际出发，逐步予以解决。当然，流动人口的数量相当大，有的大城市达到几百万，不可能一下子全部吸纳，但是可以有选择有步骤地解决，从吸纳优秀分子开始。对于那些在城镇工作多年、一贯表现较好、已经获得高级技工、技师证书的农民工，应当优先吸纳。同时，多渠道改善农民工居住条件，并优先解决这部分人的住房问题，使他们能够逐步过上正常的城里人生活。这无疑会激励广大农民工更加爱岗敬业。
对于仍然留在农村从事农业生产的劳动力，同样要重视培训和教育，要建立一支庞大的现代新型农民队伍。应当根据农业发展的实际需要，加大科技推广服务力度，开展多种形式的培训活动，使农民掌握先进实用的种植、养殖技术。
客观地讲，目前我国沿海发达地区和大中城市郊区，已经达到现代农业水准的只是少部分，已经达到社会主义新农村水准的村、镇也不是很多，多数地方仍然处于由传统农业、农村向现代农业和新农村过渡的状态，所不同的是各地现代农业建设进展的程度有差别。沿海发达地区和大中城市郊区农业、农村发展中的现代因素明显多于中西部地区，但总体上与现代农业和新农村的要求还有一定差距，必须大力向前推进，率先做到一、二、三产业相互协调促进，城市与农村共同繁荣发展，这样才能在破除城乡二元结构、推进城乡一体化方面取得重大进展，对全国统筹城乡发展真正起到示范和带动作用。
深入推进统筹城乡综合配套改革试验，需要科学的理论指导。国务院研究室副主任李炳坤同志关于统筹城乡发展的一些观点和意见，对重庆的改革试验具有较强的启发性和指导性。经请示有关部门和领导同意，本刊特别刊登这篇重要文章，供大家学习参考。
城镇化不等于把所有农村都变成城镇，城乡一体化绝不是城乡一样化——
近些年来，统筹城乡发展已经从理论研究、方略制定进入实践探索阶段，日益凸显地摆到了人们面前。前些年国务院批准上海浦东新区等进行综合配套改革试点，就包括这方面的内容。特别是2007年国务院批准重庆、成都规划和建设统筹城乡综合配套改革试验区，更引起人们对大中城市如何统筹城乡发展、突破城乡二元结构的高度关注。对此，本人作了一些调研和思考，形成了一些初步的看法。
■ 科学规划城乡空间布局
科学规划城乡空间布局，是统筹城乡发展的重要前提和基础工作。我国正处于加快推进工业化、城镇化的过程中，城乡格局正在发生重大而深刻的变化。在一些经济发达地区和大中城市郊区，尽管城镇化水平已经很高，但实际上还存在着大片农村。如何在城乡空间布局规划中体现统筹城乡发展的基本方略，已成为一个十分迫切而重要的现实问题。
在推进工业化过程中不能忽视农业，在推进城镇化过程中不能忽视农村。但是，城镇化不等于把所有农村都变成城镇，城乡一体化绝不是城乡一样化。如果按照克隆现有城镇的思路去建设新农村，把大中城市附近的农村统统改造成城区，改成全是水泥、钢筋的高楼，并认为这就是城乡一体化，那就大错特错了。我们追求的目标应该是，以现代城市支持农村，以现代工业反哺农业，进而实现城乡之间和工农之间互补共进、协调发展。
统筹城乡发展必须突破城乡二元结构、实现城乡一体化。然而，有一个前提却不容改变，就是城镇与农村始终分别而又独立地存在。在欧洲一些发达国家，城镇化水平很高，城镇人口比重一般已超过70%，有的甚至达到80%左右，但是从国土面积来看，农村一般要占到80%甚至更多。因此，无论现在还是未来，都不可能把所有农村全部变为城镇。
我国城镇化进程中存在着一个突出问题，城乡规划严重滞后，导致城乡空间布局十分混乱，许多地方既不像城镇，也不像农村。有句俗话：“走过了一村又一村，村村像城镇；走过了一镇又一镇，镇镇像农村。”说不像城镇，是因为这些地方并没有按照城镇规划去建设，缺乏系统的城镇基础设施和公共服务，农村中的脏、乱、差面貌基本没有改变，有的甚至由于环境污染而变得更差；说不像农村，是因为这些地方占用农田，田园风光已丧失殆尽，取而代之的是没有规划、混乱不堪的水泥、钢筋建筑。这些地方已经不是一张白纸，上面已经涂鸦了许多杂乱无章的图画，在今后改造和建设中必将付出极大的甚至难以承受的代价。
因此，在城镇化过程中必须坚持科学规划在先，放眼长远，立足当前，在合理布局基础上设计和进行城乡建设。
■ 充分认识农业的多功能性
直到今天，我们谈起农业，在很多人的脑子里还停留于传统农业的概念，认为农业就是解决吃饭穿衣问题，而且在国民经济发展中所占比重越来越低，在全国国内生产总值中，农业仅占不到12%，在一些发达地区生产总值中，农业更是下降到5%以下，有的大中城市农业增加值所占比重仅有1-2个百分点，因此认为农业可有可无、无关紧要。
这种观念是由于对农业的狭隘理解造成的。实际上，现代农业的功能是多种多样的，内涵极为广泛、深刻。工业化、城镇化越是发展，对农业多种功能的需求越趋增多，现代农业的地位和作用越显突出。
就农业本身来说，起码有六大基本功能：食品保障、原料提供、就业增收、生态维护、观光休闲、文化传承。我们过去强调的往往只是食品保障和原料供给功能，并且是站在传统农业的角度来看待，远远没有看到这两个功能的全部内涵。因此，往往容易把农业当成是一个落后的传统产业，当成一个对地方经济发展没有多大带动力的弱质产业。
现代农业的一个重要特征，就是承认农业的多功能性。城镇居民对生态环境的需求、对旅游观光的需求、对文化传承的需求，会随着城镇化水平的逐年提高而相应增大，这是社会发展和消费层次上升的必然趋势。目前在发达国家已经表现得很明显，在我国也开始逐步显现出来。
农业的食品营养功能和工业原料功能，现在也有了新的含义。过去追求的是食品供给数量上的增加，现在要在这个基础上追求食品的质量安全水平，追求食品的健身、美容、长寿功效。过去农产品是传统工业的原料来源，现在已开始作为许多新兴工业的原料来源，特别是生物质产业发展对农业提出了许多新的要求，也为农业开辟了一个广阔的发展领域。我国能源供给趋紧，农业中许多产品和副产品都将转化为生物能源，特别是农作物秸秆等各种非粮食资源在生物能源中将会起到越来越重要的作用。
现代农业正是多种功能并存的复合体。可以说，城镇化率越高，对现代农业的需求就越高；城镇居民收入越高，对现代农业的期望就越高；城市人口规模越大，对现代农业的依赖程度就越高。
■ 城乡建设重在优化环境
自上个世纪80年代以来，城市建设普遍存在一个误区，就是城镇像摊大饼式地向外扩张，摊子越铺越大，周围的农村都变成了城镇，结果交通越来越堵塞，污染越来越严重，喧嚣程度越来越厉害。这是世界上一些超大型城市的通病，而我国许多大中城市还在沿着这条路往下走。一些大中城市将各种资源都集中用于城区建设，对郊区和农村投入极少，导致郊区和农村面貌更显破旧，生存环境更显恶劣，农民增收更显困难。在这种情况下，城乡差距不是缩小而是扩大，二元结构不是弱化而是强化。
城镇与农村建设都要立足于环境保护和建设，都要努力形成各具特色的良好环境。在推进城镇化过程中必须及早考虑和解决环境问题，否则付出的代价将成倍甚至成几十倍地增加。扩大城市建设不一定平推式地向四周扩展，可以考虑采用放射式、跳跃式的方式扩展。特别是充分利用已有或规划中的交通设施，如城市地铁、高速公路和城市铁路等，在那些人口居住较为集中的地方设站，在车站附近兴建小城镇或较大的集中居住区。这些小城镇或集中居住区之间由农田或林地隔开，空气清新流通，令人心旷神怡；这些小城镇或集中居住区内部环境优美，学校、医院、商店、道路、环保、绿化等设施齐备，而且具有较高的运转水平。在这些小城镇或集中居住区，居民生活舒适、安逸、恬静，不仅农村人愿意留在那里，而且很多城里人也愿意迁向这些地方居住。
近20多年来，西方发达国家出现了一种“逆城市化”倾向，城里的有钱人开始纷纷迁往农村居住。当然，前提就是农村的整体环境非常优越，生活舒适、服务周全、交通便捷。我们到一些发达国家考察时看到，农村房价甚至比大城市房价还高。很多长期居住在农村、收入不高的人，将农村的房屋卖掉，用其中一部分卖房款到城里买房居住，有农活就开车到农村上班。而城里向往农村优美环境和田园风光的人，特别是那些有一定经济实力的中老年人，愿意花高价到农村买房居住。
对于我们来说，规划和推进统筹城乡建设需要有一些超前的考虑，重庆、成都等试点城市和浦东等综合配套改革试验区应当在这方面多做一些探索。其中必须把握的一条，就是在推进城市建设过程中不要把现在所有的国土空间都占满，更不能都变成高楼大厦，在城乡建设过程中要保留农村，在大中城市扩展过程中要保留开阔的空地。正如有句话俗话说的那样：“请神容易送神难。”由农田建成高楼大厦容易，由高楼大厦再变回农田几乎不可能。在这个问题上，我们决不能再犯不可改正的历史性错误，一定要为保护环境和长远发展着想。对规划布局的开阔空地要建成农田、林地或者公园，造成有利于保护生态环境和净化空气的隔离带，努力将农村建设得比城市更优美。这不仅有利于农村人的健康生活，也有利于城里人的健康生活。
■ 城乡一体化必须抓住五大要领
打破城乡二元结构，实现城乡一体化，应当在保留城镇与乡村的前提下推进，真正做到以工促农、以城带乡。这就是说，既要保留城市与农村各自的特点，又要逐步缩小和消除城市与农村的巨大差距。推进城乡一体化，关键是要抓住要领，主要体现在以下五个方面。
一是实现城乡产业协调发展。产业协调发展是城乡一体化的重要基础。近些年来，我国经济持续快速发展，但是县域经济发展相对滞后，很大一部分县乡财政相当困难，只能靠上级财政转移支付勉强维持正常运转，很少有财力用于基础设施建设、改善公共服务和健全社会保障等。因此，城乡协调发展必须要以产业发展为基础，合理布局城乡产业结构，通过深入开展城乡产业协作，加大对县域经济发展的支持、辐射和带动。县域也要根据城乡协调的要求，主动与大中城市实行产业对接，加快发展二、三产业特别是各种服务业，把小城镇建设成为人口、产业和市场的集聚点和城乡的连接点，创造就业机会，形成新的经济增长点。
二是促进城乡劳动力平等就业。农村人口多、劳动力充裕，实现农村劳动力的充分就业，是我们务必努力实现的一个重要目标。虽然目前不少地区的青壮年劳动力多数外出务工经商，但农村劳动力总体上仍然过剩。促进富余农业劳动力转向非农产业就业，仍然任重而道远。
解决这个问题，应就地转移和异地转移两种途径并重。就地转移，就是结合加快推进小城镇建设，积极发展农村非农产业，不断壮大县域经济，特别是增加服务业就业规模和容量。异地转移，就是支持和组织农民外出务工经商，推动城乡劳动力要素的合理配置。不论是就地转移还是异地转移，都要根据城乡产业发展和就业安排统筹考虑，不断改进和完善就业服务，既满足农村劳动力加快转移的要求，又适应城乡经济社会协调发展的要求。
三是加强农村基础设施建设。对小城镇和集中居住区的基础设施建设，应当参考城市基础设施并考虑农村的实际需要。学校、医院、商店、道路、供水、排水、环保、绿化等现代基础设施，在小城镇和集中居住区也要逐步建设。同时，根据发展现代农业的要求，抓好农田道路建设，方便机械作业。目前农村房屋布局极为分散，这是影响农村建设的最突出的问题。要积极创造条件，引导农民逐步实现集中居住。要加强小基础设施建设，使农民看到美好前景，愿意集中居住。同时探索解决一个重要问题：农民新迁的住房应当与城镇居民住房一样，属于商品房性质，拥有房屋产权证和土地使用证，可以出售或者抵押。这样，通过若干年的努力和引导，就可以在有条件的地方逐步实现农民的集中居住。对于腾出来的宅基地，可以进行复垦，进而建设集中连片的大块农田，推进规模经营和发展设施农业。
四是发展农村公共服务。农村公共服务是衡量城乡一体化进展的重要标志。除了加强农村基础设施等硬件建设外，更应当加强农村教育、卫生、文化、交通、通信等公共服务的软件建设，使小城镇和集中居住区的居民能够享受到与城市居民大体相当的公共服务，甚至在某些方面更有优势，从而增强小城镇和集中居住区的吸引力。
五是完善农村社会保障。农村社会保障涉及的问题多，但人们最关心的仍然是最低生活保障、医疗保障、养老保障等。对于这些问题，应当根据当地条件特别是财政状况抓紧解决。短期内保障水平不一定与城市相同，可以先低后高、逐步提升，最终实现城乡同样水准的保障水平。有些地区在解决农村社会保障时与土地承包经营权或承包地使用权的流转挂钩，即“用社保换土地”。这种做法值得探索和研究，其中最重要的是遵循有关法律，切实做到依法、自愿、有偿，切实解决好补偿、安置、就业等现实问题，并妥善安排失地农民的社会保障等长远生计。但是，要防止擅自把农用地转变为建设用地。
在产业发展、劳动力就业、基础设施、公共服务和社会保障等五个方面做到了城乡协调发展，就可以说基本实现了城乡一体化，也可以说城乡二元结构问题基本得到解决，农村整体面貌就会发生重大变化，整个城乡关系将会进入一个新的阶段。
■ 高度重视城乡人口全面发展
科学发展观的核心是以人为本。所谓以人为本，既包括城市人口，又包括农村人口。在继续促进城市人口全面发展的同时，应该更加重视促进农村人口全面发展。促进农村人口的全面发展，既要统筹城乡产业发展，促进平等就业，改善农村基础设施、公共服务和社会保障等，还要根据农村人口的特点，制定专门的措施。
农村人口素质总体上低于城市人口，这主要是外部环境条件造成的。当然，每个人的自身天赋和主观努力都是有差异的，但是各人所处的外部环境特别是社会环境应该是大体一致的。所以，我们追求的平等，实质上是追求外部环境的平等。只有提供平等的外部环境，城乡人口素质的巨大差剧才有可能在总体上逐步缩小。
教育公平是最大的公平。构建平等的外部环境，首先要为农村青年营造良好的教育环境。在推进城镇化过程中，不能只是把农村人口由农业劳动力变成简单的工业劳动力，只能从事一些简单的劳动，只能做那些又脏又累、工资报酬又低的工作。农村人口的综合素质如何提高？最理想的是上大学，但至少从目前讲，能够达到这个程度的毕竟是少数，多数青年人应该接受正规的职业教育，努力做到普及中等职业教育，其中成绩好的接受高等职业教育。接受职业教育后，这些农村青年就能够掌握一定科学文化知识和职业操作技能，能够增强他们在劳动力市场中的竞争能力，从而能够从事复杂程度较高的劳动、获得较高的收入，较快地缩小和城里人的差距。
同时，还要考虑吸纳优秀的农民工在城镇落户。农民工是介于城市与农村之间的流动人口，他们虽然在城市工作，而且其中相当大部分已经在城市工作多年，但并不能在所在城市落户，也不能享受城镇居民的社会保障和福利待遇。特别是1980年以后出生的农村青年已经成为农民工的生力军，他们大部分没有务农经历，渴望留在城市工作和生活，但是他们作为农民的身份还没有改变，仍然被城乡二元结构阻隔在城市主流社会之外。对这个问题应当从实际出发，逐步予以解决。当然，流动人口的数量相当大，有的大城市达到几百万，不可能一下子全部吸纳，但是可以有选择有步骤地解决，从吸纳优秀分子开始。对于那些在城镇工作多年、一贯表现较好、已经获得高级技工、技师证书的农民工，应当优先吸纳。同时，多渠道改善农民工居住条件，并优先解决这部分人的住房问题，使他们能够逐步过上正常的城里人生活。这无疑会激励广大农民工更加爱岗敬业。
对于仍然留在农村从事农业生产的劳动力，同样要重视培训和教育，要建立一支庞大的现代新型农民队伍。应当根据农业发展的实际需要，加大科技推广服务力度，开展多种形式的培训活动，使农民掌握先进实用的种植、养殖技术。
客观地讲，目前我国沿海发达地区和大中城市郊区，已经达到现代农业水准的只是少部分，已经达到社会主义新农村水准的村、镇也不是很多，多数地方仍然处于由传统农业、农村向现代农业和新农村过渡的状态，所不同的是各地现代农业建设进展的程度有差别。沿海发达地区和大中城市郊区农业、农村发展中的现代因素明显多于中西部地区，但总体上与现代农业和新农村的要求还有一定差距，必须大力向前推进，率先做到一、二、三产业相互协调促进，城市与农村共同繁荣发展，这样才能在破除城乡二元结构、推进城乡一体化方面取得重大进展，对全国统筹城乡发展真正起到示范和带动作用。