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南城县位于赣中东部，是一个拥有31万人口、38万亩山林、25．4万亩耕地的农业县。辖12个乡镇、150个行政村，农业人口24万人。税改前，农业税377万元、特产税862万元，占全县财政收入的15．63％、占地方本级收入的19．53％，是一个典型的“农业大县、工业小县、经济弱县、财政穷县”。近年来，南城县加快以工业为主体财源的建设，2004年财政收入首次突破l亿元，达10860万元，比上年增长14．70％，其中地方本级收入7573万元，比上年增长6．84％。尽管财政收入有较大增长，但支出扩张压力重负，县乡仍面临着财政窘迫困扰。
一、当前县乡财政运行现状
1、增收步伐缓慢，征收总量不足。首先，从财政收入总量看，年均增长10．82％，远远低于全省平均增幅15％左右的速度。其次，从财政收入占GDP比重来看，2000年占6．15％，2004年只占6．69％，远远低于全省平均9．71％的水平。再次，从区域比较看，全省99个县市区财政收入过亿元的就达72个，南城县才刚刚跨入亿元县，在全省仍处在较后的位置。
2、税源结构欠佳，地方收入缓慢。一是税收入占财政收入的比重，2000年比重为66．4％，2004年为60．08％；工商税收占财政收入的比重，2000年比重为41．29％，2004年为45．57％，农业税次在2004年还占到整个财政收入的12．30％。二是营业税所占比重下降，在工商税收中，我县占主导地位的税种是营业税，2004年占工商税收的67．85％，其中车辆营业税占整个营业税的17．87％。三是县乡可用财力增长缓慢，2000年地方一般预算收入5746万元，2004年为7573万元，年均增长7．15％，低于财政收入年均增长10．82％的水平。
3、财政支出快速增长，收支矛盾十分突出。县乡财政虽有一定的增长，但收入质量不高、可用财力少，而且增幅普遍低于财政支出增长水平，本级财政明显收不抵支。从南城县乡财政收支情况来看，2004年财政支出总额为20127万元，与2000年比年均增长23．9％，而地方财政收入只有7573万元，年均增长7．15％；2004年乡镇一般预算地方级收入2766万元，呈下降趋势，但其支出却达5683万元，年均增长18．13％。县乡本级财政自给能力较差，依赖程度高，县乡政府低水运转，少数乡镇工资也难以正常发放。
4、乡镇主体财源萎缩，税源向县本级转移。从对全县12个乡镇的调查情况来看，乡镇主体税源为农业税、营业税(车辆营业税)。农业特产税和农业税的取消，使乡镇主体税源逐步缩小。2004年县地方财政收入之所以比上年增长了6．84％，主要得益于县本级收入的快速增长，乡镇一般预算地方级收入则比上年减少20．45％。税收的增长已由乡镇向县本级转移。
二、县乡财政困难的成因
第一、经济基础薄弱制约了地方财政收入的增长。农业是南城县的重头戏，在国家推行联产承包责任制后，农业基础设施建设投入严重不足，致使农民增收难度大，成本高，同时也影响了农民产业结构调整步伐。县乡工业基础也相当薄弱，原有国有工业企业缺乏规模经济，也均已完成改制，效益不明显；大部分乡镇工业企业是“空壳”，破产、停产或半停产，经济效益十分低下；新上工业企业尚处起步阶段。基础条件薄弱，成为该县经济发展的瓶颈。
第二、财政供养人数失控造成财政刚性支出增长居高不下。尽管南城县采取了力度空前的乡镇机构改革，但供养人员仍达12875人，占全县总人口的4．2％，每万人财政供养人口为421人，特别是教师队伍庞大，教师人员已达4808人，占财政供养人数大头。一年光人头费刚性支出就达12000即多万元，仅人员经费支出这一项就使基层财政不堪重负。目前，我县还有许多洛资政策不能到位，省规定的菜篮子补助、中餐补助共370元／人没有实行，部分乡镇干部职工正常工资进档、晋级也只能落实在表格上，不能兑现。吃饭时政不够吃饭。
第三、政策性与法定支出快速增长加重了地方财政支出压力。如政策性增资，地方承担的28％部分，远远超过了地方财力的增长；财政对农业、科技、教育的投入必须高于经常性财政收入的增长；有关部门如政法、计划生育、党报党刊的征订等，对县乡政府也有具体的规定，有的甚至还实行一票否决制；扶贫、教育、农业等一些投资项目也要求地方必须配套资金等等。在县乡财力非常有限的情况下，财政基本上处在疲于应付的状态。
第四、财政体制不完善影响了地方财力的分配格局。一方面收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象。分税制财政体制将主体税种(如增值税、所得税)划为共享税，财政收入增量的绝大部分被上级财政拿走。另一方面支出下移，县乡财政支出责任不断加大。一些应由中央、省里办的事转移给基层，如基础教育。与此同时，计划生育、社会治安、农村基础设施、城镇社会保障等也都是刚性任务、硬性指标，这些事所需支出基数大、欠帐多、压缩难，从而形成了基层财政财力与事权的极不对称。
第五、政府债务负担沉重加剧了财政资金调度的困难。南城县乡财政的债务主要有财政周转金、世行贷款、国债转贷资金、农业综合开发、农村“两会”借款等共十多个项目。目前全县财政债务达34134万元，相当于2004年地方财政收入的3倍，每年财政归还上级借款及偿还债务支出均逾1000万元，使本已收不抵支的财政雪上加霜。
三、缓解县乡财政困难的对策
1、从财政体制上寻找着力点解困。一是按照全面发展的总体思路，因地制宜，根据不同地区实行不同的税收分享比例。全国划为东部、中部、西部三区域，中西部地区经济相对滞后，对其增值税、所得税分享比例，中央应由75％大幅度下降，使分享的税收地方占大头。对分税制体制下所核定的税收返还基数，也应根据现有增值税和所得税规模适当调整，体现“倾斜”政策，让地方积聚财力，促进中央与地方共同繁荣和发展。二是调整转移支付结构。目前一般性转移支付占中央转移支付总量的20％左右，因此要扩大一般性转移支付规模，增加地方可支配财力。在确保转移支付总量的前提下，缩小专项经费补助范围，重点转向义务教育、社会保障和环境保护等公益性项目上来，尽量减少地方配套资金投入。三是合理界定中央和地方的事权，以事权定财权。地方政府负担的本区域范围内的公共事业，由地方财政负担，涉及到国家安全、建设和公共产品的项目，应由中央财政负担。
2、从法制建设上寻找基本点解困。财政税收的一切活动都在法律法规的框架内运行。要解决深层次矛盾，必须“有法可依”。首先，调整税制结构，建立以所得税 为主体的税收体制，通过税收调节贫富不均现象。目前预算内资金与预算外资金平分秋色，不仅导致部分单位之间的“贫富不均”，也造成了财政收入的大量流失。车辆养路费、运管费、林业“二金一费”等是预算外的大头，应用税制征管。开征新形势下的“环境保护税”、完善资源税。
3、从市场机制上寻找切入点解困。财政债务重有目共睹，但其许多项目造成的债务，有的是在政企不分、行政手段操作的情况下产生的，如新上工业项目，大搞“政绩工程”，造成资金呆滞、沉淀。这部分资金应采取市场化运作方式予以解决。有的是由于国家政策性因素造成的，如粮食企业财务挂帐问题、农村合作基金借款问题等等。各项债务在全面清理、核实情况、界定责任、落实归属的前提下，能用市场机制解决的，交由市场解决；不能由市场手段多解决的，建议上级财政部门科学指导、果断决策，切实帮助基层财政摆脱困境，增添活力。
4、从行政改革上寻找结合点解困。县级财政，80％的财力放在公务活动的人员头上。要缓解当前财政压力，必须在加大发展步伐的同时，着力减少财政性支出。对重复机构、超编人员要毫不留情“砍掉”。科学配置事业资源，优化事业单位结构，合理调整布局。对学校网点多，教师富余的，则调整网点，根据生员数与教师人员数之比来下员。加快行政单位改革，严格控制人员编制。
5、从财源建设上寻找支撑点解困。发展是财源之母。我们应充分利用财政、金融政策的杠杆，引导、服务经济发展。一是应利用税率、汇率、利率以及存款准备金、公共市场业务等手段，积极发展一、二、三产业。二是应瞄准国内外市场，把握加入WTO机遇，立足优势资源、优良产业、优质产品，走高科技生财之路。稳定农业，充分利用财政支农资金，提升产品质量，延长产业链，提高农产品的商品率，挖掘农产品附加值，实现农民增收目标；扶持高科技、高税源的拳头工业项目，构造主体财源；大力发展流通产业，使地方产品优势尽快转化为商品优势和财源优势。三是着力培养适用性技术人员。牢固树立“以人为本”思想，加大中央至地方财政补偿力度，建立县、乡二级“能人培训基地”，只要我们创新机制、开拓进取、同心谋业、真抓实干，目前地方财政困难的现状必将得以改变。
一、当前县乡财政运行现状
1、增收步伐缓慢，征收总量不足。首先，从财政收入总量看，年均增长10．82％，远远低于全省平均增幅15％左右的速度。其次，从财政收入占GDP比重来看，2000年占6．15％，2004年只占6．69％，远远低于全省平均9．71％的水平。再次，从区域比较看，全省99个县市区财政收入过亿元的就达72个，南城县才刚刚跨入亿元县，在全省仍处在较后的位置。
2、税源结构欠佳，地方收入缓慢。一是税收入占财政收入的比重，2000年比重为66．4％，2004年为60．08％；工商税收占财政收入的比重，2000年比重为41．29％，2004年为45．57％，农业税次在2004年还占到整个财政收入的12．30％。二是营业税所占比重下降，在工商税收中，我县占主导地位的税种是营业税，2004年占工商税收的67．85％，其中车辆营业税占整个营业税的17．87％。三是县乡可用财力增长缓慢，2000年地方一般预算收入5746万元，2004年为7573万元，年均增长7．15％，低于财政收入年均增长10．82％的水平。
3、财政支出快速增长，收支矛盾十分突出。县乡财政虽有一定的增长，但收入质量不高、可用财力少，而且增幅普遍低于财政支出增长水平，本级财政明显收不抵支。从南城县乡财政收支情况来看，2004年财政支出总额为20127万元，与2000年比年均增长23．9％，而地方财政收入只有7573万元，年均增长7．15％；2004年乡镇一般预算地方级收入2766万元，呈下降趋势，但其支出却达5683万元，年均增长18．13％。县乡本级财政自给能力较差，依赖程度高，县乡政府低水运转，少数乡镇工资也难以正常发放。
4、乡镇主体财源萎缩，税源向县本级转移。从对全县12个乡镇的调查情况来看，乡镇主体税源为农业税、营业税(车辆营业税)。农业特产税和农业税的取消，使乡镇主体税源逐步缩小。2004年县地方财政收入之所以比上年增长了6．84％，主要得益于县本级收入的快速增长，乡镇一般预算地方级收入则比上年减少20．45％。税收的增长已由乡镇向县本级转移。
二、县乡财政困难的成因
第一、经济基础薄弱制约了地方财政收入的增长。农业是南城县的重头戏，在国家推行联产承包责任制后，农业基础设施建设投入严重不足，致使农民增收难度大，成本高，同时也影响了农民产业结构调整步伐。县乡工业基础也相当薄弱，原有国有工业企业缺乏规模经济，也均已完成改制，效益不明显；大部分乡镇工业企业是“空壳”，破产、停产或半停产，经济效益十分低下；新上工业企业尚处起步阶段。基础条件薄弱，成为该县经济发展的瓶颈。
第二、财政供养人数失控造成财政刚性支出增长居高不下。尽管南城县采取了力度空前的乡镇机构改革，但供养人员仍达12875人，占全县总人口的4．2％，每万人财政供养人口为421人，特别是教师队伍庞大，教师人员已达4808人，占财政供养人数大头。一年光人头费刚性支出就达12000即多万元，仅人员经费支出这一项就使基层财政不堪重负。目前，我县还有许多洛资政策不能到位，省规定的菜篮子补助、中餐补助共370元／人没有实行，部分乡镇干部职工正常工资进档、晋级也只能落实在表格上，不能兑现。吃饭时政不够吃饭。
第三、政策性与法定支出快速增长加重了地方财政支出压力。如政策性增资，地方承担的28％部分，远远超过了地方财力的增长；财政对农业、科技、教育的投入必须高于经常性财政收入的增长；有关部门如政法、计划生育、党报党刊的征订等，对县乡政府也有具体的规定，有的甚至还实行一票否决制；扶贫、教育、农业等一些投资项目也要求地方必须配套资金等等。在县乡财力非常有限的情况下，财政基本上处在疲于应付的状态。
第四、财政体制不完善影响了地方财力的分配格局。一方面收入上移，县乡财政成为层层集中财力的对象。分税制财政体制将主体税种(如增值税、所得税)划为共享税，财政收入增量的绝大部分被上级财政拿走。另一方面支出下移，县乡财政支出责任不断加大。一些应由中央、省里办的事转移给基层，如基础教育。与此同时，计划生育、社会治安、农村基础设施、城镇社会保障等也都是刚性任务、硬性指标，这些事所需支出基数大、欠帐多、压缩难，从而形成了基层财政财力与事权的极不对称。
第五、政府债务负担沉重加剧了财政资金调度的困难。南城县乡财政的债务主要有财政周转金、世行贷款、国债转贷资金、农业综合开发、农村“两会”借款等共十多个项目。目前全县财政债务达34134万元，相当于2004年地方财政收入的3倍，每年财政归还上级借款及偿还债务支出均逾1000万元，使本已收不抵支的财政雪上加霜。
三、缓解县乡财政困难的对策
1、从财政体制上寻找着力点解困。一是按照全面发展的总体思路，因地制宜，根据不同地区实行不同的税收分享比例。全国划为东部、中部、西部三区域，中西部地区经济相对滞后，对其增值税、所得税分享比例，中央应由75％大幅度下降，使分享的税收地方占大头。对分税制体制下所核定的税收返还基数，也应根据现有增值税和所得税规模适当调整，体现“倾斜”政策，让地方积聚财力，促进中央与地方共同繁荣和发展。二是调整转移支付结构。目前一般性转移支付占中央转移支付总量的20％左右，因此要扩大一般性转移支付规模，增加地方可支配财力。在确保转移支付总量的前提下，缩小专项经费补助范围，重点转向义务教育、社会保障和环境保护等公益性项目上来，尽量减少地方配套资金投入。三是合理界定中央和地方的事权，以事权定财权。地方政府负担的本区域范围内的公共事业，由地方财政负担，涉及到国家安全、建设和公共产品的项目，应由中央财政负担。
2、从法制建设上寻找基本点解困。财政税收的一切活动都在法律法规的框架内运行。要解决深层次矛盾，必须“有法可依”。首先，调整税制结构，建立以所得税 为主体的税收体制，通过税收调节贫富不均现象。目前预算内资金与预算外资金平分秋色，不仅导致部分单位之间的“贫富不均”，也造成了财政收入的大量流失。车辆养路费、运管费、林业“二金一费”等是预算外的大头，应用税制征管。开征新形势下的“环境保护税”、完善资源税。
3、从市场机制上寻找切入点解困。财政债务重有目共睹，但其许多项目造成的债务，有的是在政企不分、行政手段操作的情况下产生的，如新上工业项目，大搞“政绩工程”，造成资金呆滞、沉淀。这部分资金应采取市场化运作方式予以解决。有的是由于国家政策性因素造成的，如粮食企业财务挂帐问题、农村合作基金借款问题等等。各项债务在全面清理、核实情况、界定责任、落实归属的前提下，能用市场机制解决的，交由市场解决；不能由市场手段多解决的，建议上级财政部门科学指导、果断决策，切实帮助基层财政摆脱困境，增添活力。
4、从行政改革上寻找结合点解困。县级财政，80％的财力放在公务活动的人员头上。要缓解当前财政压力，必须在加大发展步伐的同时，着力减少财政性支出。对重复机构、超编人员要毫不留情“砍掉”。科学配置事业资源，优化事业单位结构，合理调整布局。对学校网点多，教师富余的，则调整网点，根据生员数与教师人员数之比来下员。加快行政单位改革，严格控制人员编制。
5、从财源建设上寻找支撑点解困。发展是财源之母。我们应充分利用财政、金融政策的杠杆，引导、服务经济发展。一是应利用税率、汇率、利率以及存款准备金、公共市场业务等手段，积极发展一、二、三产业。二是应瞄准国内外市场，把握加入WTO机遇，立足优势资源、优良产业、优质产品，走高科技生财之路。稳定农业，充分利用财政支农资金，提升产品质量，延长产业链，提高农产品的商品率，挖掘农产品附加值，实现农民增收目标；扶持高科技、高税源的拳头工业项目，构造主体财源；大力发展流通产业，使地方产品优势尽快转化为商品优势和财源优势。三是着力培养适用性技术人员。牢固树立“以人为本”思想，加大中央至地方财政补偿力度，建立县、乡二级“能人培训基地”，只要我们创新机制、开拓进取、同心谋业、真抓实干，目前地方财政困难的现状必将得以改变。